韩国自贸区制度化建设的经验与借鉴

韩国自贸区制度化建设的经验与借鉴1997年亚洲金融危机爆发后，韩国经济遭受沉重打击，被迫大幅改革经济体制，寻求新的增长动力。同时，这一时期东亚经济一体化发展迅速，韩国的主要贸易伙伴如中国、美国、日本等均加大自贸区建设，抢占和扩大国际市场，韩国产业国际竞争力受到威胁。在内外双重压力下，韩国也开始将自贸区纳入国家发展战略，谋求通过开放优化国内经济结构，稳定和扩大出口市场，吸引外来投资，并在实践中取得了显着成效，其经验值得借鉴。

一、韩国自贸区战略发展历程

韩国自贸区建设发展大致可分为三个阶段：

第一阶段，决定建设自贸区和韩国—智利自贸协定生效（1998-2024年）。1998年3月韩国专门设立“通商交涉本部”（正部级），主管外贸谈判事宜。同年11月，韩国将智利选为首个自贸区谈判对象，其原因一是双方贸易互补性强，韩国对智利主要出口工业品、进口原材料，两国建立自贸区对韩国产业影响相对较小。二是两国季节相反，农产品种植时间不同，对韩国竞争力较弱的农业冲击不大。三是智利自贸区谈判经验丰富，韩国希望通过谈判加以学习。双方1999年12月举行第1轮谈判，历时3年于2024年8月签署协定，此后又在韩国会的压力下举行4次补充谈判，最终协定于2024年2月生效。

第二阶段，制定“FTA路线图”和韩美、韩国-欧盟自贸区生效（2024-2024年）。在与智利的谈判过程中，韩国充分认识到了自贸区建设制度化的重要性，于2024年8月制定“FTA路线图”，并于2024年5月根据WTO多哈回合谈判（DDA）现状对路线图加以调整。该路线图的短期目标是优先推进与新加坡、墨西哥、加拿大等经济体的自贸区建设，并将其作为今后与发达和大型经济体开展谈判的桥头堡，中长期目标则是与美国、欧盟、中国等发达和大型经济体建成自贸区。此外，为摆脱自贸区建设起步较晚带来的不利影响，实现经济效果最大化，路线图强调要建设一揽子自贸协定，谈判领域要包括商品、服务业、投资、政府采购、知识产权等，谈判对象要同时推进多个自贸区建设，以相互弥补各协定带来的负面影响。

这一时期，韩国自贸区建设最重要的成果是先后与东盟、欧盟、美国等全球性重量级经济体完成谈判并生效。韩国-欧盟自贸谈判于2024年5月启动，历经2年8轮谈判于2024年7月签署，2024年7月生效。韩美自贸谈判于2024年6月启动，虽然于2024年4月迅速达成协定，但受2024年国际金融危机、韩农业部门及美国汽车界反对的影响，双方又进行多轮补充谈判，最终于2024年3月得以生效。

第三阶段，制定“新通商路线图”和应对东亚经济一体化趋势（2024年至今）。这一时期，中日韩FTA、“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）、“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）、“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）等全球性自贸区谈判快速推进。同时，东亚经济一体化虽成趋势，但有关自贸协定“意大利面条”现象十分突出。面对这些现实问题，2024年6月韩国在既有“FTA路线图”的基础上制定“新通商路线图”（见表1），主要内容为韩国应以韩美、韩中自贸区为基础，谋求在美国主导的TPP和中国主导的RCEP之间担任关键（Linchpin）角色，进而在东亚经济一体化过程中发挥主导作用。2024年11月，韩政府正式对TPP表明关注，已与TPP成员国进行多轮双边预备磋商。2024年11月，中韩草签自贸区协定，有望于年内正式签署并生效。“新通商路线图”还提出，在保持开放型贸易政策基调、加强FTA网络建设的同时，要着眼新兴经济体的开发与合作需求，打造双赢和共赢自贸区，力争到2024年将自贸区贸易规模占外贸总额的比重提高到85%。

二、韩国自贸区建设成果

韩国自贸区建设成果主要体现在以下四个方面：

其一，自贸区“经济领土”位列全球前列。截至2024年2月，韩国已生效的自贸协定共11个，已完成谈判但未生效的共4个，涉及美国、欧盟、加拿大、澳大利亚、东盟、智利、秘鲁、中国、印度等54个经济体（见表2）。全球14大经济体中，目前只有日本、俄罗斯和巴西未与韩国签署自贸协定。2024年韩国GDP占全球GDP的比重仅为1.6%,虽然远远小于中国（11.4%）、日本（8.3%），但通过自贸区建设确保的“经济领土”已占全球GDP的61.4%，远远超过中国（16.2%）、日本（17.2%），仅次于智利（78.2%）、墨西哥（61.4%），位列全球第三。中韩自贸协定生效后，韩国自贸区“经济领土”有望扩大到72%以上。

其二，同自贸伙伴的贸易额快速增加。2024年韩国-智利自贸协定生效10年间，双方贸易额年均增长16.3%，其中出口增长16.9%，进口增长16.0%。2024年韩国-东盟自贸协定生效7年间，双方贸易额年均增长11.8%，其中出口增长14.4%，进口增长8.7%。2024年韩国-欧盟自贸协定生效后3年间，双方贸易年均增长4.4%。2024年韩国自贸区贸易额仅占外贸总额的14%，落后于同期的中国（20%）、日本（17%），但到2024年已达到35%，遥遥领先中国（20%）、日本（19%）。

其三，产品竞争力要增强。通过缔结自贸协定，韩国对外出口的关税壁垒从2024年的5.28%（出口额加权平均关税率）下降到2024年的4.65%，自贸区带来的关税节省效果达到79.9亿美元。2024年韩国产品在智利市场的占有率仅为2.8%，但两国自贸区建立后的2024年急剧上升到6.8%，特别是汽车、水泥、石油产品的占有率分别上升到30.6%、39.9%、33.8%。自贸协定还有效促进了韩国中小企业对智利的出口，据统计对智利出口额在1万美元以上、100万美元以下的中小企业由2024年的471个增加到2024年的1249个。韩美自贸协定自2024年3月生效至同年12月，在不到一年的时间内，韩国关税受惠商品对美出口同比增长14.6%，其中对美汽车及配件出口增加25%。

其四，产业结构进一步优化。近年来韩国传统产业开发和市场容量基本饱和，在电子、汽车、信息通讯等领域虽有一定优势，但前有美国、欧盟、日本等发达经济体技术打压，后有中国等新兴市场赶超，“三明治现象”突出。韩国迫切希望通过自贸区建设，倒逼国内产业升级换代，谋求在新一轮国际竞争中占领先机。经过不断努力，一度带动韩国经济增长的造船、汽车、钢铁、无线通讯设备等传统支柱型行业继续保持全球领先地位，先进制造、节能环保、新能源、现代服务业等新兴产业发展迅速，正通过自贸区建设走向全球。

三、韩国自贸区制度化建设经验

（一）谈判及批准程序日趋成熟

韩国-智利自贸协定生效后，2024年6月韩国以“总统训令”方式颁布“FTA缔结程序规定”，规定政府签署自贸协定的必要程序为“FTA工作层推进委员会→FTA推进委员会→对外经济部长会议”。其中，FTA推进委员会下设“FTA民间咨询会议”，履行听取民间意见的程序。在自贸区谈判前举行听证会，之后将听证会结果提交对外经济部长会议，由该会议最终决定是否启动谈判。经历韩美自贸协定的曲折谈判后，《与通商条约缔结程序及履行相关的法律》（简称“通商程序法”）于2024年12月通过韩国国会表决，并于2024年7月正式生效。该法适用对象从FTA扩大到所有对外贸易条约，包括加入国际经济机构、区域贸易协定（RTA）等双边或多边贸易组织，并强化国会监督及审批权限。

该法规定，缔结所有对外贸易条约，均需广泛听取各部门意见，包括履行建立相关条约缔结计划、举行听证会、听取国民意见、考察相关条约的经济合理性等程序。条约谈判过程中需向国会报告重大事项，谈判结束后需向国会报告谈判结果，并听取国会意见和接受国会监督。条约生效后，每5年须向国会提交有关经济效果、国内补偿机制的实效性及改善方案、对方国家履行相关义务的情况等报告。

（二）加强官产学有效沟通

韩国自贸区建设中，政府与产业界之间的沟通经历了三个阶段：政府主导的意见搜集→民间咨询制度化及产业界自发活动→通过成立民官联合机构建立“随时沟通”关系。韩国-智利自贸区谈判过程中，FTA促进委员会中只有部分产业界代表参加，政府与产业界的意见交换有限。此后，FTA民间咨询会议作为政府与产业界沟通的机制正式成立，产业界也自发成立了FTA民间对策委员会，制造业、农水产业、服务业、消费者等社会团体广泛参与。2024年，韩美FTA签署咨询委员会升级为FTA国内咨询委员会，政府有关部委部长及经济界、媒体、学界、社会市民团体共同参与，目的系为完善国内对策。2024年朴槿惠政府上台后，通商产业论坛正式成立，产业通商资源部长官和韩国贸易协会会长担任共同委员长，下辖22个分委会，讨论议题从FTA扩大到韩国所有对外贸易事务，进一步强化了政府与产业界等的沟通。

（三）不断完善开放补偿机制

2024年韩国-智利自贸协定中，韩国政府提供的开放补偿规模仅为1.2万亿韩元，主要用于提高果树产品的竞争力。2024年韩美自贸协定中，韩国政府投入29.8亿韩元的产业支援金。2024年韩国-欧盟自贸协定中，韩国政府投入10.8万亿韩元以加强畜产品竞争力，并扩大对化妆品、医疗器械等产品的R&D投资。韩国针对不同的产业，先后制定《根据自贸协定制定的农业援助特别法》、《根据自贸协定制定的贸易调整援助法》、《的施行令》等相关法律，为国内优势产业争取更加有利的国际贸易环境，对因进口增加而遭受损失的产业和群体提供补贴，确保有关产业的国际竞争力。

对农畜水产业，一方面是提供直接损失补偿金和企业倒闭支援金，另一方面是强化竞争力，包括提高生产、加工、流通等阶段的能力，扩充生产基础设施，培育种子产业，改善农业结构等。对制造业和服务业，在提供直接损失补偿金和调整贸易支援制度的同时，大力促进R&D投资和出口多样化。

（四）自贸区效果的扩大需要政府和业界的持续努力

就韩国企业对自贸协定利用率而言，一般在协定生效初期效果并不明显，但之后呈现快速增长趋势。例如在出口方面，2024年韩国-东盟自贸协定利用率仅为14.0%，但2024年上升到38.7%；在进口方面，2024年韩国-东盟自贸协定利用率为38.0%，2024年上升到75.6%；2024年韩国-印度自贸协定利用率为44.7%，2024年达到61.0%。韩国自贸协定利用率得到不断提高，这主要得益于韩国政府及商会不断加大对自贸区的宣传和培训，使企业深入了解韩国与自贸伙伴相互开放市场的时间表、商机和挑战，进而趋利避害。

四、我国需要借鉴韩国自贸区制度化建设的经验

中韩两国国情不同，我国自贸区建设面临的内外复杂环境远非韩国能及。但自贸区建设亦有一定普遍规律，我国可借鉴韩国自贸区制度化建设经验，统筹规划，稳妥推进，使自贸区为国家经济社会发展带来最大正面效应。

（一）加紧制定自贸区发展战略

当前美国、欧盟、日本、韩国、东盟等制定自贸区战略时，除追求贸易和投资便利化之外，更多将其作为争夺贸易规则主导权、谋划地缘政治、运筹外交关系的重要工具，这导致东亚自贸区建设“意大利面条”现象突出。面对这些情况，我国自贸区建设既要考虑现实经济利益，也应着眼未来战略利益，既要考虑自身利益，也要照顾其他伙伴的关切，可在推动中韩和中澳自贸协定早日生效的基础上，加快推进中日韩和RCEP谈判进程，积极同“一带一路”有关国家建立不同类型的自贸区，最终建成立足东亚、面向亚太、展望全球的自贸网络。

（二）抓紧建立自贸区与产业无缝对接机制

通过韩国自贸区建设经验可以看到，规范自贸协定谈判程序，尽早制定有关法律，这是顺利推进自贸区战略的基本保障。我国可在总结以往自贸协定谈判的基础上，尽早建立由国务院直接领导的统筹自贸协定谈判与实施的专门机构，制定《自贸协定谈判原则与程序》，这既可使相关部门和企业在参与自贸协定谈判时有章可循，也有助于完善自贸谈判过程中的信息沟通渠道，帮助谈判部门改进决策方法，提高决策效率。在自贸区建设的全过程，即从可行性研究、谈判到协定实施的所有过程中，有必要与国内产业建立联系机制，为相关企业提供意见反馈平台，让重点行业参与决策制订。在可行性研究中要充分考虑国内产业的实际情况，在此基础上对是否启动谈判做出客观评价。在谈判时要为有关产业提供沟通平台，为保护敏感产业利益预留时间和空间，并主动向企业作政策解读，推动其主动进行结构调整。在自贸协定实施中要建立公众信息提交平台，让利益攸关企业直接向政府反馈意见，并在核实后及时加以解决。定期评估自贸协定对产业的影响并形成报告，根据评估报告的建议采取必要措施。

（三）加快完善自贸区补偿机制

我国有必要借鉴韩国贸易调整支援制度的经验，加快完善开放补偿机制建设，解决开放过程中的利益调整和救济问题，争取社会各界对推进自贸谈判的支持。既要以整体利益为基准评估是否需要做出谈判让步，也需要探索建立敏感产业、部门的利益补偿机制，以平衡利益和达成协议。考虑到我国国情，我国在实施开放补偿机制时，不能只关注那些国有企业的得失，应把更多资源投向弱势产业和群体。对于开放补偿机制的申请和认证，应以简化为原则，避免由于申请耗时过长而错过最佳援助时期，并立足长远，做到“授人以鱼”和“授人以渔”有效结合。此外，政府既要考虑各产业、部门的特点、发展水平以及现有开放程度和竞争力，确保国家经济产业安全，也应发挥市场优胜劣汰的竞争机能，通过市场退出机制，淘汰落后企业，促进产业结构升级，激发国内产业活力。

（四）努力突破自贸区建设中的制度障碍

韩国将自贸区建设与优化经济结构密切联系，且取得较好效果。我国亦有必要借鉴这一经验。当前，全球自贸区谈判重点逐渐转向竞争政策、劳工权利、政府采购、环境等领域，而我国在上述领域的基本体制大多已由法律形式固定下来，接受这些高标准需要突破现行体制和法律制度，有些领域还将受到较大的利益冲击。应当说，在欧美国家仍掌握国际贸易规则话语权的情况下，高标准的贸易、服务、投