基本公共服务均等化的财政投入机制研究-以晋江市为例 公共管理专业

ABSTRACTBasicpublicservicesrefertothepublicservicesthatareledbythegovernmenttoensurethesurvivalanddevelopmentofallcitizensandtoadapttothelevelofeconomicandsocialdevelopmentofacountryorregion.Itisthemostbasicandcorepartofpublicservice,whichisnotonlythemostbasicneedsofpeople'slivelihood,butalsothe“bottomline”ofgovernmentpublicservicefunctions.The18thNationalCongressoftheCommunistPartyofChinaputforward:"Acceleratetheformationofagovernment-led,urbanandrural,sustainablebasicpublicservicesystem"andthegoalof"anequalizationofbasicpublicservicesby2020".InMarch2017,the“13thFive-YearPlanforPromotingtheEqualizationofBasicPublicServices”issuedbytheStateCouncilclarifiedthenationalbasicpublicservicesystemframework,establishedthenationalbasicpublicservicelistsystem,andclearlystated:“By2020,thebasicpublicTheservicesystemismoreperfect,thesystemandmechanismaremorecomplete,andnewprogresshasbeenmadeinlearning,education,income,medicalcare,oldage,livingandliving,andtheoverallrealizationofbasicpublicserviceshasbeenachieved.aims.The"13thFive-YearPlanforPromotingtheEqualizationofBasicPublicServices"emphasizes:"Expandingthesourcesoffunds,strengtheningthefinancialsupportcapacityofcounty-levelgovernments,andstabilizingtheinvestmentinbasicpublicservices.Attheendof2016,Chinahasmorethan1,800countiesand70%ofthecountry'spopulationgathershere.Therefore,howtosolvethecounty-levelfinancialdifficultiesandestablishasoundcounty-levelfiscalsystemhasbecomethetoppriorityforChina'seconomicandsocialdevelopment.County-levelfinanceisthefoundationoflocalfinance.Thecounty-levelfinancialoperationnotonlydirectlyaffectscountyeconomicdevelopmentandcounty-levelfiscalbalance,butalsoaffectsnationaleconomicdevelopmentandsocialstability.Especiallyinthetrendofequalizationofbasicpublicservices,howtoimprovethecounty-levelfiscalsystemhasbecomeanissuethatmustbeexplored.Therefore,itisnecessarytoexplorehowtosolvethecounty-levelfinancialdilemmaandbuildasoundcounty-levelfiscalsystemtopromotetheintegrationofurbanandruraldevelopmentandnarrowthegapbetweenregions.AlthoughChinahasachievedacertaindegreefromtheimplementationofequalizationofpublicservicestothepresent.Asaresult,breakthroughshavebeenmadeinimprovingthecounty-levelfinancialsystem.However,effortsmustbemadetoimproveandimprovethetransformationofideologicalconcepts,standardizingtransferpaymentsystems,reformingcounty-levelgovernmentfiscalexpenditures,andpromotingfiscalmanagementsystemreform..Thispaperfocusesonanalyzingthestatusquoandexistingproblemsofthecounty-levelfinancialsystemthatequalizesthebasicpublicservicesinChina,andcombinesthenewsituationathomeandabroadtoconductin-depthresearchandstrivetoobtainamethodforimprovingthecounty-levelfiscalsystemthatequalizesthebasicpublicservices.Theultimategoalofthispaperistofurtherimprovethecounty-levelfiscalsystembasedontheanalysisofcounty-levelfinancialdistressundertheequalizationofbasicpublicservices,andmakepositivecontributionstonarrowingthegapbetweenurbanandruralareasandpromotingtheoveralldevelopmentofsociety.Thispaperseekstocollect,identify,andcollaterelevantliteraturesontheissueof“equalizationofbasicpublicservices”throughliteratureresearchmethods,andconductin-depthandmeticulousstudyonthecollectedliteraturetostudytheevaluationindexsystemof“equalpublicserviceequalization”.Understandtheconnotationof"equalizationofbasicpublicservices"andunderstandtheprinciplesthatshouldbefollowedinChina'sbasicpublicservices.Throughthequalitativeresearchmethod,qualitativelydescribethemeaningofpublicservices,anddefinetheconceptof"equalizationofbasicpublicservices".Theresearchofthearticledeterminesthebasicscope;throughthecaseanalysismethod,JinjiangCityistakenasaresearchsampletoanalyzeandstudythenon-equalizationofbasicpublicservices.Theauthortriestofindoutthereasonsforthenon-equalizationofcounty-levelbasicpublicservicesandthecurrentsituationofcounty-levelgovernmentfinancialdistressfromhisownactualresearchprocess.Finally,hefindsoutthekeypointsofimprovingthefinancialsystemconstructionfromthecauses,andfindsandperfectsthecounty-levelfinancialsystem.Basicpathandbasicmeasures;putforwardbetterideasandmorefeasiblemethodsfromthestandardtransfersystemandtheimprovementofgovernmentfinancialexpenditurestructure.KEYWORDS：EqualizationofPublicServices;Financialinputmechanismatcountylevel;transferpayment;Jinjiang1引言1.1选题背景改革开放以来，我国经济持续快速增长，人民生活水平全面提高。在经济高速增长的同时，也存在资源浪费、环境破坏、社会收入差距扩大等经济社会发展的新问题。其中最主要的社会公平方面的问题包括两个方面：一是收入差距过大。根据国家统计局发布的数据，我国的基尼系数（这个基尼系数是城市的、还是农村的？数据来源于哪里？请说明和注明。）自1984年的0.257不断攀升，其中2003-2013年一直保持在0.47以上，2013年和2014年分别为0.473和0.469。我国的基尼系数长期高于公认的0.4的警戒值，显示出当前社会收入分配不公、贫富差距进一步扩大的显著趋势。二是社会基本公共服务供给水平远跟不上经济发展的步伐，城乡间、地区间以及不同社会群体间享受的基本公共服务水平差异明显。从区域方面看，东中西部地区，甚至在各地区内部都存在着基本公共服务不均衡。2013年我国东部地区的普通高等学校数量为969所，分别是中部和西部地区高校数量的1.47和1.59倍；东部地区每万人配备卫生技术人员295.3名，分别是中部和西部地区的1.69和1.56倍，从上述数据不难发现，政府在东部地区的基本公共服务供给优于中西部地区。从社会群体看，我国社会不同阶层群体所享受的基本公共服务也面临较显著的失衡现状。由于基本公共服务差距等原因导致的社会矛盾不断积累，采取有效措施促进基本公共服务均等化已成为一项重大的经济社会发展任务。正是在这种背景下，国家越来越重视社会公平、正义等问题，为使广大人民群众共享改革开放和经济发展成果，开始重点推动基本公共服务均等化。党的第十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次明确提出了“公共服务均等化”的概念，要求“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度”，并将推进基本公共服务均等化确定为十一五时期的一项重要国策。国家“十一五”规划则明确提出，“完善中央和省级政府的财政投入机制，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化。十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》明确提出，“要构建服务型政府，进一步增强政府的服务性，强化社会管理和公共服务职能”，具体将创新公共服务制度、优化和改善服务方式，充分发挥各种社会力量，逐步实现公共服务均等化。必须健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。党的十七大报告则将基本公共服务均等化明确为缩小地区差距和促进区域协调发展的重要途径之一。十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，详细阐述了“十二五”时期我国推进基本公共服务均等化的目标、工作路线和政策措施。党的十八大进一步明确提出到2020年实现基本公共服务均等化战略目标。十八届三中全会中审议并通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再一次把实现基本公共服务均等化确定为深化改革的关键性任务，并从财税体制改革、转变政府职能和城乡一体化发展等方面做出了系统的工作部署。从上述逐步推进我国基本公共服务均等化的一系列国家重要决策中不难发现，中央政府在经济发展的快车道上注重保证社会公平、正义，推动整个社会向着稳定、公平、正义以及基本公共服务均等化的目标上发展，这也使得如何实现基本公共服务均等化这一目标成为各级政府的决策者关注、深入分析研究的一个重要课题。自什么时候推行均等化十多年，我国的基本公共服务水平有了显著改善，与其配套的包括提高民生支出、完善社会保障制度和创新社会管理等各项政策都已经产生了较好的成效。在当前及今后的一段时间内，持续推进基本公共服务向着均等化的方向发展依然是一个事关国家稳定、经济发展和人民幸福的全局性、战略性的、并值得进一步深入研究的重要课题。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，“为实现基本公共服务均等化，必须增强公共财政保障能力、创新供给模式。”没有财政体制保障，财政资金支持，实现基本公共服务均等化就成了无源之水、无本之木。现行财政体制的利弊以及改革方向，对实现均等化有着重大影响。本文正是基于此背景，以当前财政体制现状为切入点，着重分析县级财政困境。晋江市作为福建省下辖县级市，是闽南金三角的核心，2017年人均GDP超过9万，人均财政收入……，相比中西部经济水平优越，相比东部发达城市又有现实差距，本文以晋江为研究对象，深入探讨哪些方面基本公共服务均等化的县级市财政投入机制及其投入状况，以达到实现基本公共服务均等化作为目标，对县级财政支出提出一些可行的建议。1.2研究的意义在新型城镇化发展和供给侧改革背景下,我国财政体制改革是否成功在很大程度上也是以基本公共服务整体水平的提高和均等化的实现程度作为一个判断标准，故而对基本公共服务均等化财政投入机制命题的研究具有重要的理论价值和现实意义。理论意义以下3点的顺序作了调整，各点中的内容和表述你自己在通读一下，是否达意和通顺了。第一，基本公共服务整体水平和均等化程度取决于政府职能的精准定位。不同的经济体制下，政府职能范围和边界存在一定的差异。因此，我们不能对不同本文通过厘清“基本公共服务均等化”背景下基层财政困境的原因，为县级财政提供操作依据，帮助基层政府完善财政投入机制建设，将更多有效资金投入到基本公共服务领域，快速实现基本公共服务的均等化，缩小城乡、地区差距，动全体人民共同迈向全面小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦。体制下政府职能范围作简单的大小比较，这里我们仅对职能范围和支出重点作出分析：一般来说，计划经济时期政府作为投资主体之一，承担了大量经济管理方面的事务，而特有的企业办社会模式将原属于政府职责的基本公共服务通过政治授权赋予企业承担；市场经济转轨时期，政府与市场职能和边界处于划分较为模糊的阶段，二者之间存在越位和缺位行为，政府承担的经济事务没有明显减少，公共事务有所增加；市场经济完善和成熟时期，政府和市场职能划分清晰化，市场取代政府成为资源配置主体，政府职能主要限定在公共职能范围内。政府和市场职能边界清晰划分的前提下，政府职能的“公共”特征越明显，基本公共服务水平越高。我国基本公共服务在地区间存在较大差异，缩小此差距成为中央和地方政府的共同职责，政府职能的顺利转变成为市场经济体制下中央和地方政府职能准确定位的判定标准，将极大促进地区基本公共服务均等化水平提升。第二，财政体制改革路径基准成为影响基本公共服务均等化的关键问题。财政体制改革过程中公平和效率原则如何权衡，我们可从公平和效率关系的历史演变中得出一般规律，从上世纪80年代的公平优先（后来演化为平均主义）、十五大确立的“效率优先、兼顾公平”、十六大历次会议上提出的注重社会公平、十七大提出将提高效率和促进公平相结合、至十八大提出的初次分配和再分配要兼顾效率和公平以及再分配领域更加注重公平。可以看出，公平原则在分配领域的地位和作用越来越重要，公平型财政改革路径的确立成为缩小地区基本公共服务均等化的重要理论前提。在基本公共服务均等化体系建立过程中，我国始终追求包括起点，过程和结果在内的服务公平，逻辑的明确性为我们提供了公平实现的路径和方式。公平型财政体制中强调公平原则的贯彻程度及覆盖范围对基本公共服务均等化的影响是很大的，它成为基本公共服务均等化发展的限定条件，而基本公共服务均等化是公平原则实施的行为结果。第三，“公共财政”体制的完善有助于实现基本公共服务均等化。从财政体制的历史演变来看，从政治型财政集权体制到经济型财政分权体制过渡过程中，各级地方政府作为基本公共服务的提供主体，不具有服务供给的主动性和积极性。这一行为特征直接导致各地基本公共服务提供不足，同时由于地方政府行为决策的地区差异性导致基本公共服务非均衡格局的形成。探讨财政体制对基本公共服务的影响机制，是确定财政体制改革方向的理论基础。(2)现实意义现实意义主要表现在以下两个方面：一是实现“基本公共服务均等化”具有重大的经济意义。首先，均等化可以提高财政资源的使用效率，可以优化全社会资源的配置状况，最终利于提高整个社会的总体福利水平；其次，有利于推动社会主义市场经济的公平竞争，更有力地促进统一市场的形成，使生产要素可以在地区之间，城乡之间自由顺利地流动；最后，通过财政转移支付，可以使财力向财政资源严重不足的地区转移，有效增加财政弱势地区公共服务产品的供给，切实保障各个地区之间的和谐发展，保证经济的持续稳定发展。二是实现“基本公共服务均等化”具有重大的政治意义。为了实现国家的长治久安，实现人民的安居乐业，政府就必须运用公共财政的手段推进“基本公共服务的均等化”。推进基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之义，对于促进社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感、实现中华民族伟大复兴的中国梦，都具有重大保障作用。1.3国内外研究现状1.3.1国外关于基本公共服务和均等化及其财政转移支付的研究以下综述的内容请依照基本公共服务均等化概念→均等化（评估指标体系）→均等化的财政转移支付制度的顺序加以梳理和归纳。实现基本公共服务均等化对改善人民生活水平，解决社会矛盾，促进公平正义有着重要意义，而政府对基本公共服务的投入在相当程度上决定了基本公共服务的水平，为此国外学者对财政支出与基本公共服务均等化进行了一系列研究。在基本公共服务均等化内涵的探索上，最早提出基本公共服务这个概念的是德国的AdolfHeinrichGotthilfWagner，他强调基本公共服务是财政支出的关键内容。西方公共经济学者Amuelson、Musgrave、Buchanan等从公共物品出发阐释基本公共服务概念，将基本公共服务定义为“由人民建立的，为人民提供服务、维护集体利益，并承担相应义务的相关活动”。其次，在财政支出视角下，Samuelson（1953）、Musgrave（1959）等主流公共产品理论代表在政府供给视角下得出基本公共服务的公共物品性质使得市场不能提供，应该由政府进行提供。Ferris和Graddy（1994）认为差别主体公共服务的供给效率有差异，由政府部门提供公共服务可以更好地节省成本，所以公共服务应更倾向于由政府提供。而JensLundsgaard（2002）选取OECD国家为样本来探讨提供公共服务的竞争以及效率，得出在公共服务的提供中加入竞争能够提升其供给效率。也有很多专家从财政均等化出发来研究基本公共服务均等化，如Buchanan（1950）认为要兼顾公平和效率问题，政府的财政政策应该让所有同等地位的人受到相同的财政对待，而转移支付政策可以实现这一点。Robin和David(1984)指出各地区政府财政能力和财政开支不平衡，而转移支付政策可以让地区有更多的财力来提供公共服务。Rosenfeld（2007）指出，德国的财政转移支付政策以公共服务需要为导向，达到了基础的公共服务均等化。Smart(2005)认为，在财政分权体制下，财政转移支付的目标主要是让地方政府可以有差别不大的财力，进而实现区域间公共服务基本均等。Herrerea(2007)认为，均等化的财政转移支付体系可以有效的减少地方政府间的恶性税收竞争，当均等化的预算补助提高时，地方政府会通过提高地方税率来减少生产性公共支出。此外，T.Prosser(2005)认为国家应该针对基本公共服务的供给出台相关的法律法规，并制定税收与转移支付办法以加快资源的重新分配，进而加快公共服务的供给效率。当前，发达国家已经相对少专门研究基本公共服务了，但一些国际机构制定的衡量经济社会综合发展水平的指标体系中一些评估公共服务绩效的指标对我国基本公共服务的发展有一定借鉴意义。例如，世界银行公布的一套经济发展指标体系作为一个国家经济社会发展的主要反映，每年公布于《世界发展报告》，是广大学者研究各国经济社会发展的重要数据库。为衡量各国或各经济体的竞争力，世界经济论坛每年都会发布《全球竞争力报告》，其中2013-2014年度报告的指标体系包括制度、宏观经济环境、基础设施、卫生和基础教育等12个方面，100个指标以上。1989年起，瑞士洛桑国际管理学院从政府效能、经济表现、企业效率以及基础设施四个方面设计指标体系综合评估经济体的竞争力，并发布于《世界竞争力年鉴》。这些指标体系为测算我国基本公共服务现状提供了大量参考标准。1.3.2国内关于基本公共服务均等化及其财政投入困境的相关研究在我国，由于长期存在人口多和经济落后的基本国情，改革开放以来，我国的主要政策都是偏向于加快经济发展、追求国民生产总值，民生方面就成了薄弱的环节，目前我国已经进入中等收入国家，各种社会矛盾突出，所以我国学者以促进社会稳定、实现民生幸福为出发点，围绕“基本公共服务均等化”进行了广泛的研究，不同的学者对公共服务均等化的概念和内涵进行了多角度思辨性的定义论证：贾康认为，基本公共服务均等化是一个动态的过程，具有不同的层次与阶段，成熟的公共服务均等化表现为不同的区域、不同的人群享有的公共服务水平是相同，但是公共服务均等化从实施走向成熟却要经历不同的阶段，每个阶段的任务与目标都是不相同的。目前我国的均等化水平还偏低，我们的目标应该是实现不同区域之间、城乡之间、居民之间享有的公共服务均等化。马国贤认为，目前各国的基本公共服务均等化实施分为三种模式，一是基本公共服务最低公平，二是人均财力的均等化，三是公共服务均等化，而结合我国现在的发展状态，基本公共服务最低公平模式应是我们最该借鉴的模式。对于如何实现基本服务均等化、采取何种手段，学者们也众说纷纭，王雍军认为，我国现在执行的财政投入机制具有逆均等化的效果，应该改革转移支付结构类型和地区之间分配的结构，对各项转移支付均等化绩效进行进一步细化比较，有针对性的选择绩效高、适合各地区实际的转移支付手段。厅元竹提出了不同的看法，认为财政能力均等化是实现基本公共服务均等化的基础和最基本的实现手段，目前各个国家采取了不同的财政投入机制来推进实现基本公共服务均等化，如财政需求均等化、税收均等化等。国内基本公共服务均等化和财政（县级财政）投入困境的相关综述过少，请补充。1.3.3简要述评结合以上，我国学者虽然在理论研究方面具有很多实际意义，研究的角度也有所不同，但是主流的观点都是围绕着国家财政体系改革与转变中央对地方转移支付制度来研究的，研究难免存在宏观上阐述充分，但是具体针对各地的研究比较少，任何问题都既有普遍性又有特殊性，更好地研究地方上实际存在的问题，进行与地方实践相结合的研究，这有利于“基本公共服务均等化”的普遍实现。本文也正是基于对晋江市基本公共服务均等化现状进行实地、有针性研究，综合分析其现有政策的利弊，并提出地方财政制度建设建议1.4研究思路与方法1.4.1研究思路本文的研究思路主要由提出问题、分析问题、解决问题构成，通过将理论研究与实证调研相结合的方法考察我国基本公共服务均等化的建设现状，分析我国财政的投入机制，特别是县级财政在基本公共服务均等化建设中存在的一些困境，并以晋江市作为典型案例，通过分析晋江市哪些方面基本公共服务均等化建设状况以及市级财政的投入机制，以期对公共服务均等化的建设及其财政困境的解决提出切实可行的建议。具体思路如下：现状分析文献阅读现状分析文献阅读基本公共服务均等化的财政投入机制问题研究提出问题基本公共服务均等化的财政投入机制问题研究提出问题相关概念相关概念理论分析理论分析基本公共服务均等化的理论研究和财政作用分析基本公共服务均等化的理论研究和财政作用分析分析问题分析问题基本公共服务发展现状分析实例分析基本公共服务发展现状分析实例分析基本公共服务均等化的县级财政困境分析基本公共服务均等化的县级财政困境分析晋江市基本公共服务均等化及财政投入机制状况晋江市基本公共服务均等化及财政投入机制状况解决问题解决问题促进基本公共服务均等化的县级财政投入机制探讨以及政策建议促进基本公共服务均等化的县级财政投入机制探讨以及政策建议1.4.2研究方法本文主要运用下述两种研究方法：第一，理论研究与实证分析有机结合的方法。依据对基本公共服务和财政体制的理论及文献进行梳理，阐述财政体制对基本公共服务的影响。立足于理论预期，借助于统计数据对晋江市基本公共服务进行测度、对基本公共服务与财政投入机制的相关性进行观察，通过计量分析研究转移支付对基本公共服务的影响，实证检验财政体制改革对基本公共服务均等化的推动作用。理论分析与实证分析有机结合的方法，能够使本文研究更具科学合理性。第二，定性分析与定量分析有机结合的方法。研究财政体制改革对基本公共服务均等化的影响机制，本文尝试对基本公共服务均等化与财政体制之间的关系进行了定性描述；通过使用统计数据及计量方法，对基本公共服务供给与财政体制之间的关系、具体基本公共服务子项目在财政体制改革中受到的影响施以定量描述，以期研究更为客观和充分。1.5本文的观点与创新从资料收集情况来看，目前大多学者都从改革预算制度、支出制度、收入制度等角度对财政制度建设进行研究，提出的案例也大多数以国内外、省级为主，针对具体案例来分析县级财政制度该如何构建的研究比较少。（可放在1.3.3的文献述评中）本文首先通过文献分析法、比较分析方法、理论研究与实证研究相结合等研究方法考察我国基本公共服务均等化现状，再以“财政是基本公共服务实现的基本方式和重要保障”为理论支撑，以晋江市实际情况为案例，分析应该如何针对公共服务均等化提出完善意见，最后从转移支付制度，力图从规范政府转移支付制度，降低政府行政成本，提高政府支出效率、加大县级政府对基本公共服务支出比重的角度来完善县级财政投入机制。（以上为研究思路，而非本文的观点与创新，建议：不一定要本文的观点与创新，但该内容可与1.4.1研究思路作个整合，再好好考虑一下。）2基本公共服务均等化及其财政支持的相关理论基础2.1基本公共服务及其构成基本公共服务是指为保持经济和社会的稳定可持续发展、保证个人最基本的生存权利和发展权利，实现人的全面综合发展而建立在一定社会共同认识基础上，立足于本地区经济社会发展阶段和总体水平，向区域内社会成员提供的一种公共服务。它不因成员所处的地域、地位、性别或年龄的不同而有所差别，基本公共服务最终必须是全社会成员之间的均等享有。但基本公共服务均等化却严重依赖各区域的经济社会发展水平，经济社会发展处于不同的阶段，基本公共服务的范围和内容是有差别的，然而在其政策取向上，是以最终实现人的全面发展为目的的。目前，我国学者对基本公共服务的具体构成要素还存在着较多分歧，没有形成完全一致的观点。但多数学者认为基本公共服务必须是城乡居民最关心、最迫切的公共服务。孟春等（2004）认为基本公共服务包括基本的公共教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全等。朱玲（2004）则主张基本公共服务应包括公共安全、生态保护、基础教育、公共卫生服务等领域。十六届六中全会发布的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将基本公共服务明确为教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。在基本公共服务均等化的内涵上，江明融（2006）指出，它是指不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层的人都能一视同仁地享有政府提供的公共服务。唐钧（2006）认为基本公共服务均等化，是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使全国人民（不分城乡）享有同样的权利。根据学者们的研究，对基本公共服务均等化的界定大体上形成了以下几种观点：第一，最低标准观。即全体社会成员都有平等的权利和机会，享受到与社会发展一致的最低限度的基本公共服务。第二，标准化观。即由政府通过制定相关服务标准，使每个公民不分城乡、地区都有机会享有一定标准之上的公共服务；第三，两要素观。即全体公民享有的基本公共服务机会均等、结果大体均等。第四，三要素观。即基本公共服务均等化包括起点公正、过程公正和结果公正；每个人在获得基本公共服务方面“权利平等、机会均等、结果大致均等”。第五，四要素观。即基本公共服务的可及性公平、主要社会发展指标公平、实际服务利用公平、筹资公平；要从制度架构上确保公民获得基本公共服务的权利均等，从财政方面确保公共服务投入均衡分配，从决策参与上确保公民机会均等，从资源配置上确保公共服务效果实现均衡。2.2基本公共服务均等化”的多维度分析(已对本段及上段进行重新整理)2.2.1价值维度以下出处均无标注，请重新标注出处。“基本公共服务均等化”是以人为本、实现人的全面发展的基本要求，政府在提供基本公共服务的时候，首先应考虑到公平问题，只有坚持提供均等化的基本公共服务，才能保证人民群众享有最基本的医疗卫生、文化教育、养老等各种基本的生存发展需要，只有这样才能提高人民群众的生活水平，提高人民生活的幸福度指数，才能让中国人民获得更有面子更有尊严，才能使整个中华民族真正屹立于世界。本质上讲，实施“基本公共服务均等化”不只是政党和政府执政的目的，而应该是整个人类社会对于生活幸福美好的不断追求的鲜活事例。政府在设计和提供基本公共服务的时候就应该树立起一种核心的价值观念，这种价值观念就是“天赋人权，生而平等”，换句话说就是我们目前经常提到的“以人为本”。2.2.2政策维度政府有效的财政政策是保障“基本公共服务均等化”的必要条件。首先，政府应完善财政投入机制，增加在基本公共服务上的财政投入，是政府职能向“公共服务型”转变。政府是基本公共服务的主要供给者，财政则是基本公共服务的物质基础。因此，我国必须通过政府财政支出的结构和规模来合理衡量基本公共服务的供给水平；其次，增强并保障我国基层财政的能力，努力推进财政体制的改革，合理分配财政资源、实现事权与财权的匹配，合理界定城市和农村财政在实现“基本公共服务均等化”任务上的分工。当前我国财政的现实情况就是基层地方财政承担了大量的事权，但却没有合适的财权与之相匹配。如果这种情况长期持续下去，那么地区之间、城乡之间在基本公共服务方面的差距会变的越来越大。因此，必须先明确中央政府、地方政府之前的事权，特别是在为社会提供公共卫生、社会保障、基础教育等方面的事权，在明确了各级政府的事权后，必须合理给予各级地方政府与其事权相匹配的财政权力，稳步地推进地方财政体制改革，提高地方财政的收入，以增强各级地方政府提供基本公共服务的财力。另外，要合理调整中央财政在全国财政总收入中的比重，要不断提高地方财政占全国财政总收入的比重，增加地方财政可自由支配的财力，确保各级地方政府政府对基本公共服务的供给投入力度。此外，更加重要的事情是要不断推进乡镇等基层财政的体制改革，规范县级与乡级财政关系。2.2.3行政执行维度保障“基本公共服务均等化”需要从执行的角度来考虑体制的改革和政策的制定，切实保障各种实现“基本公共服务均等化”的措施能够得到更好的执行。保障各种政策能够得到有效执行，政府在进行制度政策的设计时，应该从以下角度进行考虑：首先，要打基础，即明确基本公共服务的范围和标准，让政策能够覆盖全体居民。将政府责任与财政能力相匹配、将人民需求与实现可能性相结合，特别要针对当今人民群众最为关注、最为关心的切身利益、现实问题，重点优先安排生存服务和基本发展服务，包括住房保障、公共社会保障、就业服务、义务教育、基本医疗保障等领域。政府要优先考虑在这些领域内率先覆盖城乡全体居民，满足人民群众的基本生存发展需求，随着经济发展水平的逐步提高，政府需有计划地提高中长期“基本公共服务均等化”水平。其次，强平台，即要加强基本公共服务的机构及其服务能力的建设，形成高效提供基本公共服务的网络和平台。特别是要加强县乡等基层公共服务的能力，解决长期以来投入不足，人员水平低、设施条件差、服务能力弱等问题，基本解决基层公共服务体系的短板。只有服务中心的下移，财力的下移，才能够保证基层公共服务能力的提升。最后建机制，即要建设运转有效、可持续发展的基本公共服务运行体系。机制是向全民提供基本公共服务、保障服务供给的核心和关键。机制建设必须处理好政府与市场的关系、必须处理好公平与效率的关系、必须处理好激励与约束的关系，建立起一个有利于改善服务、提高效率、保障供给的长效机制。具体的方法，是以“基本公共服务均等化”为目标、保证财政的长期稳定有效投入，投入主体是政府，但是同时也应是多元化的。2.3基本公共服务均等化中的财政支持2.3.1“基本公共服务均等化”中财政的定位公共服务是政府整合全社会的政治、经济、法律、管理等资源，提升公共产品的供给数量和质量，从而实现整个社会的福祉和利益，公共服务是政府职能的重要组成部分，社会是多元复杂的，存在一个人为目标的私人利益，也存在着以大众目标为指向的公共利益，由此也就存在社会产品既包含公共产品又包含私人产品的情况，政府实施公共管理的目的就是要实现社会公共利益，也就是要保障社会成员共同使用公共产品、共享公共利益。所以说基本公共服务的均等化既是政府公共管理的根本目的，也是政府实施公共管理的本质要求。私人利益的实现、私人产品的提供是依靠社会和经济的发展去带动的，少量的公共产品可以由私人通过承包等方式提供，但公共利益的总体实现，公共产品和服务的总体提供，则必须由政府来主导，只有以政府为核心主体的供给者才能满足人民大众对于基本公共服务的强烈需求。从公共财政的角度出发，我们可以看到，基本公共服务和公共财政之间有着密切的关系。公共财政是基本公共服务的必要条件，即公共财政是基本公共服务的重要物质保证。这在一定意义上说明，政府要提供公共服务，就必须得有财政投入的支持。公共财政在基本公共服务中到底有多大的作用，这就需要我们对公共财政和基本公共服务的关系作进一步的分析。根据现有的研究成果，我们可以将基本公共服务满足公众，实现社会福利的过程分为三个阶段。第一，投入阶段。即政府通过财政手段来完成公共资金的投入。一般情况下，公共财政通过预算为政府提供公共服务的资金。第二，提供阶段。这一阶段为基本公共服务的产出环节，即由不同的部门、机构以及单位为实现基本公共服务，组织相应的制度建设。第三，消费阶段。该阶段可以反映基本公共服务的有效性。这种有效性既可以体现公共服务水平的高低，也可以反映城乡以及地区间公共服务是否实现了均等化。以上三个阶段既相互联系又相互区别，三个阶段缺一不可，每个阶段都有其自己的构成因素，三个阶段构成了基本公共服务的整体。公共财政在基本公共服务中的作用主要反映在第一阶段，即投入阶段。具体表现为公共财政支出结构的优化以及公共服务领域财政能力的均等化。公共财政支出结构优化主要强调的是公共资源倾斜的方向，它的主要功能是调整基本公共服务的内容和水平，这在一定程度上决定了公共财政在基本公共服务领域的投入比例。而要实现财政能力的均等化，就要进一步完善政府间的财政体制以及政府间的转移支付制度。在基本公共服务体制完善的前提下，财政可以通过均衡各个地区间的财力来实现基本公共服务的均等化。从动态的角度来看，在一定程度上我们已经将公共财政的作用覆盖到均等化实现的各个环节中。而由分配、监督以及评估联系起来的反馈机制在实现该过程中同样有着十分重要的作用。如果没有相应的反馈机制，那么均等化过程中所需的相应投入的调整将难以进行，这就阻碍了城乡基本公共服务均等化目标的最终实现。而通过监督和测评所得的各种反馈信息，可以为公共服务均等化的水平提供相应的判断依据。与此同时，可以在基本公共服务均等化的实现过程中形成产出导向的投入的调整方式和结果导向的投入的调整方式。与产出导向的投入的调整方式相比，结果导向的投入的调整方式较为理想。本小节就是以结果导向的投入为向导，在详细分析了我国城乡基本公共服务均等化的现实状况和实现城乡基本公共服务均等化财政负担能力的基础上，最终探索出一条可以调整公共财政政策的最优路径.2.3.2基本公共服务均等化对政府财政投入的要求基本公共服务均等化与政府财政投入之间，有着极为紧密的联系，因为前者的实现必须要以后者的强化为重要的前提。尤其是在社会经济发展水平仍旧不高的条件下，有限的财力资源如何更好地用于支持基本公共服务的均等化，就成为了一个非常重要的现实问题。现阶段的基本公共服务均等化，首先是毫无疑问地需要政府的财政投入；其次是也不应当单纯地依赖政府的财政投入，而是应当形成多元化模式；再次就是政府的财政投入应当退出一般的竞争性领域，让市场机制在竞争性领域发挥更大的作用，从而既保障财政性资金的效率也增加市场的活力。要实现“基本公共服务均等化”，对政府提出了很多要求。首先，持续改革现有的财政投入机制，加强财政投入机制建设。“基本公共服务均等化”的核心是“均等化”，要实现均等化，无疑会牵涉到部分既得利益的调整变革，所以需要从宏观政策上建立起合理有效的财政投入机制，以此来打破实现“基本公共服务均等化”的阻碍。机制上的突破，需要建立有利于城乡二元结构机制、有利于区域协调发展、有利于调节国民收入分配的机制体系。除了从机制上进行改革，需要加大财政对基本公共服务的投入，同时适当放宽市场准入，引导民间力量投入到基本公共服务项目中来，形成基本公共服务的多元供给机制，还应建立完善考核评价机制，对“基本公共服务均等化”的效果进行评估，最好是能将“基本公共服务均等化”的考核指标列为省市政府的政绩考核目标之一，政府更应该通过财政投入机制的完善建立起居民基本公共服务需求的表达机制，使财政投入做到有的放矢。2.3.3基本公共服务均等化与地方财政的关系从政府职能角度来分析，地方财政承担实现“基本公共服务均等化”的主导责任。我国实行分税制改革之后，地方财政有了较大的独立性，中央与地方根据各自的“事权”确定了“财权”，在财政收入的分配上进行了明晰，但是在财政支出上并没有进行明确的界定。相对于中央财政而言，地方财政承担了地方公共服务的主要供给职能，主要是由于地方财政利益与公共利益具有一致性，地方政府更清楚地了解当地居民对基本公共服务的需求，能够针对居民的需要提供优质、高效、廉价的公共服务。我国目前正处于稳健、高速发展时期，稳中求进也是今后一段时期经济、社会发展的总基调。城市化进程不断加速，农村建设如火如荼，人民生活水平也随着我国整体经济水平的上扬水涨船高，对物质文化、精神食量的需求逐渐提升与扩大，致使地方居民对地方公共产品和服务的需求及规模有了更高的要求，地方政府要满足居民对公共产品及服务的所需就必须不断强化地方财政的供给能力，然而，多数地方财政对于公共财政的投入仍存在着较大的资金压力和政策缺失的空白，因此，基本公共服务的非均等化现象在我国普遍存在。面对在建设和谐社会的过程中遇到的困难，只有不断增强地方财政的综合实力，这样才能保证“基本公共服务均等化”的实现。3我国基本公共服务均等化建设现状分析3.1城乡“基本公共服务均等化”现状分析公共需求是满足全体社会成员基本生存和发展而构成的集体性的需求。其内容和结构受到经济社会的发展、社会文明程度、社会居民的认知水平等多方面因素的影响。总体上表现在：第一，城乡基本公共服务需求的总量增加，覆盖范围不断扩大这是工业化与城镇化发展所需的基本公共服务支持水平不断提升的结果。城市道路交通情况、社会治安、劳动者的受教育水平、就业支持服务、投资环境等公共服务是促进城乡经济发展的重要保障。当经济不断发展并达到一定水平时，原有的基本公共服务必然不能满足和适应新的经济环境，必然带来基本公共服务的需求总量和覆盖范围的进一步扩大，以适应新的工业化和城镇化发展阶段。第二，城乡基本公共服务需求主体数量增加城乡基本公共服务需求主体的增加主要由于两方面：首先，随着社会的发展进步，晋江市的社会居民整体受教育程度不断得到提升，尤其是农村居民的文化程度普遍提高，越来越多人的认识到基本公共服务对自身发展的重要性，并希望通过基本教育、医疗、社会保障、就业等多方面的基本公共服务获得自身福利水平的提高。其次，随着社会居民对基本公共服务的意识不断增强，对于经济社会的发展过程中出现的新问题，如城乡基本公共服务的不均衡、社会贫富差距的扩大等社会矛盾己经受到越来越多的社会居民的广泛关注。城乡间基本公共服务水平的差异性带来生存环境、收入水平、社会保障等多方面的差距导致社会居民对改善基本公共服务的需求更加强烈。第三，城乡基本公共服务需求结构日益多样化首先，从社会居民整体对基本公共服务需求的角度来看，随着人们收入水平的提高，不同收入群体对基本公共服务的需求日益呈现出多样性。中高收入群体对于社会安全，环境治理等方面的公共服务需求较强烈，而中低收入群体则更多的需要政府提供基础教育、医疗卫生、社会保障、就业等方面的与其自身生存发展密切相关的基础性公共服务。其次，由于城乡二元经济结构的影响，农村经济社会的发展受到一定的制约，导致农村居民对基本公共服务的需求呈现出复杂性和特殊性。相对于城市居民，农村居民对减少贫富差距，增加劳动就业机会以及社会财富的再分配都有着更迫切的需求。在农民眼中，义务教育、基础医疗卫生服务、基本的就业和社会保障服务等基本公共服务成为农民关心的主要问题，他们迫切的希望政府通过完善基本公共服务政策来保障农民在社会中享有就业、收入等多方面的平等待遇。就全国而言,从目前城乡间基本公共服务供给现状的差别来看，农村人口享有的公共服务水平要远远低于城镇人口，众多基本公共产品及公共服务在发展水平落后的农村地区及较为发达的城市地区之间存在着明显的失衡，造成城乡基本公共服务非均等化现状的原因是多方面的，其既受二元经济形态中历史起点的区别等原因的影响，又与多年城乡分割的政府治理结构和财政分割制度分不开。以下主要从城乡基础教育、城乡基本医疗以及基本社会保障三个方面的均等化状况分别加以分析。3.1.1城乡基础教育均等化从总体上讲，我国近年来基础教育特别是义务教育的发展趋于均衡，义务教育普及水平较高，但是基础教育城乡之间的差距仍然存在，只是原来地方财政新增投入上的差异在逐步缩小，但是并没有改变原本已经存在的城乡之间基础教育基础设施、后勤保障方面的差异，特别是农村地区基础教育配套设施差，优秀的教师资源不愿到农村地区去，而优秀的农村教师资源流向城镇，农村地区已有的教师资源更新缓慢，并且农村教师很少能够获得进一步培养深造的机会，城乡之间基础教育仍然存在差异。城乡师资规模的差异(本段增加了数据支撑,列了一张三线表)2003年的“生师比”状况，在学前教育“生师比”方面，城市为16.45，乡村为61.73;小学“生师比”方面，城市是19.3，乡村21.9;初中的“生师比”方面，城市为16.59，乡村为20.03;高中的“生师比”方面，城市是17.42，乡村是18.4。但从2013年的统计数据来看，在学前教育“生师比”方面，城市学前教育的生师比(16.42)还是要远低于乡村学前教育(40.22);小学“生师比”方面，城市小学(18.91)高于乡村小学(14.63);初中的“生师比”方面，城市初中(133.67)高于村初中(11.14);高中的“生师比”方面，城市高中(14.4)要低于乡村高中(14.77)。总的来看，2013年城市和乡村的“生师比”较之2003年的状况都更合理，特别是乡村基础教育的“生师比”改善得非常明显。但是也可以看到:(1)在学前教育方面，乡村的“生师比”异常高，说明乡村学前教育的学生数与专任教师的比例严重失调，“学生多专任教师少”的现象在乡村尤其突出;(2)2013年“城市的中小学‘生师比’高于乡村”反映了生源的流动趋势-从乡村流向城市，这与2003年相关“生师比”还是乡村高于城市有明显的差异;(3)2013年高中的“生师比”城乡差异是基础教育中最小的，乡村“生师比”稍高于城市。主要原因有两个方面:一方面，乡村高中的在校人数在锐减，2003年为2103804人，2013年仅有814909人;另一方面，乡村高中的专任教师的人数在明显增长，从2003年的114312名上升至923850名。2.城乡师资学历结构的差异由表3-1可见，就城乡基础教育专任教师的学历结构而言，2013年较之2003年已经优化了许多，表现在高学历(本科及以上)的比例大幅度增加，以及低学历(高中阶段以下)的比例下降。特别是乡村的初中教育，2013年初中专任教师高学历所占百分比较之2003年增加了66.58%。尽管如此，乡村基础教育专任教师的学历结构还是与城市基础教育专任教师的学历结构存在差距。具体而言:(1)在学前教育方面，2013年城市的学前教育专任教师高学历比例为21.58%，乡村为8.48%;城市的学前教育专任教师低学历比例为1.30%，乡村为5.87%。(2)在小学教育方面，城市的专任教师结构中本科及以上毕业的专任教师(58.06%)已经超过专科毕业(37.38%)的，而乡村仍以专科毕业的教师为主，本科及以上毕业的专任教师分别只占24.97%。乡村小学专任教师学历结构与城市的差距明显。(3)在初中教育方面，2013年城市初中高学历的专任教师为86.18%，乡村这一比例为80.86%;乡村的专科毕业的专任教师还有18.69%;而城市在这一比例上已降至13.55%。(4)在高中教育方面，城市和乡村的高学历专任教师比例分别为97.89%和97.7%。表3-1专任教师“学历比”的城乡差异(单位:%)表专任教师“学历比”的城乡差异基础教育学历20032013十年对比城市乡村城市乡村城市增加乡村增加学前教育教师学历比本科及以上毕业5.661.1821.588.4815.917.3专科毕业3.2810.321.35.87-1.98-4.45高中阶段毕业45.723.0155.3245.539.6122.52高中阶段以下毕业45.3665.4921.8140.12-23.55-25.37小学教师学历比本科及以上毕业9.421.4158.0624.9748.6423.56专科毕业54.9930.3637.3855.23-17.6124.87高中阶段毕业34.8365.454.5319.47-30.31-45.97高中阶段以下毕业0.762.780.040.33-0.73-2.46初中教师学历比本科及以上毕业48.6514.2886.1880.8637.5366.58专科毕业48.4574.4713.5518.69-34.9-55.78高中阶段毕业2.8210.990.260.44-2.55-10.55高中阶段以下毕业0.090.260.010.01-0.08-0.25高中教师学历比本科及以上毕业86.6959.4697.8997.711.1938.24专科毕业12.9339.522.062.25-10.87-37.27高中阶段毕业0.360.990.050.05-0.31-0.95高中阶段以下毕业0.020.0300-0.02-0.03数据来源:中国教育统计年鉴表格要完整放在一页。从整体上看，城乡基础教育专任教师的学历结构在不断提高，并且城乡基础教育的专任教师学历结构的差异也在不断缩小，但目前城市在基础教育各个阶段的专任教师学历结构还是要优于乡村。其中学前教育和小学教育的专任教师学历结构的差异较大，初中次之，高中最小。由于农村地区群众收入较低，单单靠农民们自己力量很难把农村教育办好，所以地方财政在实现新增投入机会均等的基础上，还要通过其他措施来彻底改变农村地区基础教育的薄弱环节，如加大对农村教师队伍的建设，给到农村任教的老师物质和荣誉方面的奖励，引导优秀教师扎根农村基础教育，只有这样才能让农村地区的孩子享受到和城里孩子一样的教育机会。3.1.2城乡基本医疗卫生均等化改革开放以来，中国医疗体制改革取得了一系列成就，但各个地方财政对医疗卫生的投入存在显著差别，很多落后地区特别是较偏远落后的农村地区对农村医疗卫生的投入还有很大的缺口。我国目前已经建立起以城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗为支柱的基本医疗保障体系，全国基本医疗保险参保人数超过13亿人，参保覆盖率稳固在95%以上，政府对新农合和城镇居民医保的补助标准也增加不少，新型农村合作医疗门诊和住院费用的报销比例分别稳定在50%和70%左右。从总体上看,城乡的医疗卫生费用支出都大幅增加,但城市增幅远远大于农村增幅,在均等化方面仍然能存在着明显的差异。图3-12005～2014年城乡人均卫生费用数据来源：国家统计局如图3-1所示，在人均卫生费用支出方面，城乡人均均数都有显著增长，但城市的增长速度明显远远大于农村的增长速度，导致城乡人均卫生费用之间的差距不断扩大，使城乡两级分化现象更加严重。根据图3-1所示的2014年城乡人均卫生费用调查统计，中国城市人均卫生总费用为3558.31元，农村为1412.21元，城市为农村的2.51倍。城乡居民个人卫生费用负担也有差别，农村居民人均可支配收入不足城镇居民人均可支配收入的1/1，但农村居民个人承担的医疗保健支出占其全年消费性支出的比重（13.46％）却高于城镇居民（12.33％）。表3-2城乡每万人医疗机构床位数指标城市每万人医疗机构床位数(张)农村每万人医疗机构床位数(张)差距2007年49.0020.0128.992008年51.7022.0029.702009年55.4024.1031.302010年59.4026.0033.402011年62.4028.0034.402012年68.8031.1037.702013年73.6033.5040.102014年78.3735.4042.972015年82.7037.1545.552016年84.1339.0945.04数据来源：国家统计局如表3-2所示，以城乡每万人医疗机构床位数为例，根据2007-2016年的相关数据，城乡每万人医疗机构床位数差距从2007年的28.99扩大到45.04，甚至在2015年达到近十年最大的45.55，由此显现我国城乡基本医疗卫生非均等化现象还是相当严重的。由于城乡二元分割、传统户籍制度及大规模人口流动等现实因素的制约，加之医疗保障制度的城乡分割与经办分割，致使少数人群仍然没有参加基本医疗保障，这是我国全民医疗保障制度建设的一个突出问题。下一步政府改革的重要目标就是整合财政投入制度安排，优化管理与经办机制，加快基本医疗保障城乡统筹步伐。同时，提高基本医疗保障的统筹层次，基本实现省级统筹。这是保证基本公共医疗卫生服务公平性的需要，更是完善医保关系转移接续机制的重要条件。3.1.3城乡基本社会保障均等化改革开放30余年来，我国的社会保障事业得到了突飞猛进的发展，社会保险覆盖范围不断扩大，筹资渠道逐步拓宽，社会保障基金支撑能力显著增强，享受社会保障待遇的人数迅速增加，社会保障制度框架基本形成。然而，当前我国社会保障体系还存在诸多问题，社会保障体系在体现公平性、适应流动性、保证可持续性等方面均有待加强，社会保障公共服务能力比较薄弱，难以满足人民群众日益增长的公共服务需求。党的十七大报告提出，要“加快发展社会事业，全面改善人民生活”，到2020年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”。然而我们也应当注意到，我国城乡之间城乡的基本社会保障服务供给机制是完全不一样的，城市居民可以免费或支付较低的费用享受基本社会保障服务，广大农民却没有享受应有的“国民待遇”。这直接导致了城市与农村的基本社会保障服务差距特别明显。近几年，经过政府政策支持与大量资金投入，我国社会保障制度逐步完善，在扩大城乡基本社会保障覆盖面、提高基本社会保障水平上取得了一定的进展。但目前，基本社会保障体系的工作重心还是偏向于城镇，造成农村社会保障资金不足、保障体系建设也相对滞后。城乡基本社会保障服务的不均等化主要体现在保障覆盖面、最低生活保障水准、养老保险制度等方面。虽然我国城镇已基本建立了涵盖所有项目的社会保障制度，建立了最低生活保障、灾害救助、社会互助、流浪乞讨人员救助等一系列社会福利制度，五险一金、经适房、廉租房等住房保障服务等。但是在农村地区，差距还特别巨大。由于农村地区自身经济基础差、技术落后、信息沟通不畅，造成发展相对缓慢，农民承担自然和市场风险能力较差、自救能力较弱，况且，农村人口呈现更明显老龄化趋势、养老保险功能不完善，很容易造成农村人口越年老越贫困。因此，完善农村地区基本公共服务已成为政府最重要的工作之一。因此，必须加快解决突出矛盾和问题，开创社会保障发展新局面。目前，我国社会保障仍处于非均衡发展状态，不仅区域之间和城乡之间存在社会保障的失衡，而且同一地区不同群体之间的社会保障也存在比较突出的差异。促进城乡社会保障均等化不仅是民生发展规律的内在要求，也是实现我国社会公平，建设和谐社会的现实路径。3.2地区“基本公共服务均等化”现状分析3.2.1不同地区养老保险参保情况的差异众所周知，我国改革开放是以东部的率先开放为起点的。邓小平同志提出可以让一部分先富起来，通过先富带后富来实现全民的富裕理想。通过市场经济体制的建设，中国经济的快速、跨越式发展已然成为世界经济领域最具奇迹的事情之一，东部地区各种经济实力得到显著提高，各种社会公共服务也得到大力发展。由于各种因素的制约，显然我国西部地区没能跟上东部地区的步伐。从总体上看，我国东西部之间的差异还相当明显，特别是在基本公共服务领域，差距尤为明显。以我国基本公共服务中普惠的社保来看，包含养老、医疗、生育、失业和工伤等险种，这其中养老保险作为最基本的险种，其重要性不言而喻，其发展水平能体现出一个地区的经济发展水平，不同的地区也因经济水平差异而不同。表3-3我国31个省市自治区基本养老保险参保人数的变化情况2008至2016城镇职工参加养老保险人数变化表(万人)城镇职工参加养老保险人数总人口数城镇职工参加养老保险人数参保率地区2008年2016年2008年2016年2008年2016年北京市75715471771217343%87%上海市96815272141242045%71%晋江市？2444539298931099925%55%天津市3776391176156232%54%浙江省138725075212559027%48%辽宁省140618004315437833%42%江苏省175228627762799923%37%重庆市4069522839304814%34%宁夏8318961867513%31%黑龙江省85811443825379922%30%新疆3466252131239816%29%山东省156625769417994717%27%福建省5579803639387415%27%内蒙古3896552444252016%27%四川省101821588138826213%27%海南省15622585491718%26%吉林省5257072734273319%26%青海省6813255459312%24%湖北省93213555711588516%24%山西省5397603411368216%22%江西省5509574400459213%22%陕西省4337913718381312%21%河北省86314036989747012%20%河南省97218489429953210%20%湖南省82911876380682213%19%广西368752481648388%16%安徽省578892613561969%15%云南省294582454347716%13%甘肃省221315255126109%12%贵州省216424359635556%12%西藏9212923313%7%注：基本养老保险参保人数统计来源于国家统计局统计数据库，人口数据来源于国家统计局常住人口口径。其中，参保率=已参保职工数/职工总数。表格单独一页。先见文再见表格。如表3-3所示，可以清晰地看出，东部省市的参保率明显高于西部地区，并且差距巨大。北京2008参保率为43%，2016年达到87%；上海2008年的参保率就已经达到45%；相比之下，西藏的参保人数虽然增长率较高但总体参保率仍然只有7%左右，云南、甘肃、贵州这些都是参保人数较少参保率较低的地区。3.2.2东中西部地区之间财政投入差异还是以基本养老保险服务为例，来看看东中西部的差异：表3-4不同地区？居民养老保险支出情况表头指代不明确居民社会养老保险基金支出（单位：亿元）居民社会养老保险基金人均支出（单位：元/人）地区2015年2014年2013年2012年2015年2014年2013年2012年上海市484134296088518543003639天津市272017142221191317491568北京市2721161414131143911769浙江省143127105801114943777603江苏省214176149109913748623465晋江市？1471069155588440387243辽宁省56373122544362297214内蒙古37292720501383350261四川省1441119469477368313244重庆市52413887472372342767海南省13986470335279208山东省190157139107419347307243广西664963438128835218陕西省65474033381276233193吉林省25161513377246233223宁夏7543377264234177福建省54393022362267202153湖北省73524838331234216166黑龙江省27191813326235219175青海省8655325263213218河南省1541009674317206199157新疆1710911313174166211甘肃省37242114297194170120湖南省96655955292198178175山西省45323021291207194142河北省99646149286189181147安徽省96656453282196193158贵州省46323049280202203388江西省49292825269164159142西藏4432260248199179云南省51363424227167156115注：养老保险基金支出及人口数据来源于国家统计局统计数据库表格单独一页。先见文再见表格。如表3-4所示，东中西部养老保险基金支出差异明显，2015年上海市人均养老保险基金支出为人均6088，而云南省仅为227元/人，上海人享受的基本养老保险支出是云南人民的27倍，同样是四川人的13倍。从表中可看出，东部经济发达地区养老保险支出显著高于中西部，甚至一个城市的社保支出高于西部偏远的省份，不同地域之间政府在基本公共服务上的投入是不同的，这既取决于当地社会经济发展水平，同样也与各地方政府对基本公共服务的重视程度密切相关。以上所述与财政投入或财政转移支付制度是没有关系的。从东部到中部再到西部，地方政府对公共服务财政上的投入存在着明显的差距，这种差距由东向西呈逐步递减趋势。各地区之间经济发展水平与财政收入的差距直接导致了对公共服务财政投入上的差距。东中西部地域之间存在的差异性在一定程度上是受客观条件决定的，合理的差异是允许的，同时也是有利于地区间互相学习提升的，但过大的差距则会造成地区发展两级化，不利于全面建设小康社会。公共服务均等化是一种执政理念和政策取向，均等化并不是代表平均化，我们要做的是尽量缩小差距把差距控制在一定合理的范围内，而并不是说意味着一定要将某些数量指标达成完全一致，这是不合理同时也是不可能实现的，在差异的前提下获得弱微群体享有公共服务的权利，保障最低生活水平。均等化的要求是政府和社会提供均等化的公共服务，但现实中由于受多方面因素的制约，要实现合理的均等化也需要一定的时间与条件才能实现。东部目前各方面发展快速，本应由东部带头带动中西部的发展实现区域协调均衡的发展，但现各地域间的公共服务均等化差距越来越大，这不得不是一个值得深思的问题。3.3不同人群“基本公共服务均等化”的差异状况分析4我国基本公共服务均等化建设中的财政投入机制分析5晋江市基本公共服务均等化及其财政投入状况分析4.1晋江市经济社会发展状况4.2晋江市基本公共服务均等化建设状况可举一些方面来着重说明。4.3晋江市基本公共服务均等化建设的财政投入状况晋江撤县建市二十几年来，在经济发展的同时，坚持民生优先、和谐共享的发展理念，坚持把重视民生、保障民生、改善民生摆在各项工作的突出位置。努力做到发展为了人民，发展成果全民共享。二十几年来，晋江的基本公共服务均等化建设卓有成效、富有创新性，按照“业有所就、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、民有所安”总目标，扎扎实实推进、踏踏实实践行，其各项成果始终走在全省各县（市）前列。1978年，晋江市的财政收入仅为1476万元，2001年为16.17亿元，而到2016年，实现财政总收入201.02亿元，年均增长率达到55.22%；本级一般公共预算收入完成120.68亿元，增长3.0%；公共财政预算支出137.35亿元，增长17.8%；国税部门组织收入106.89亿元，增长5.7%；地税部门组织收入70.07亿元，下降11.0%。县级财政收入获得了较大的提升，但是同时财政支出也大幅度提高，随着人民群众对基本公共服务的要求越来越强烈，供仍然远远大于需，地方财政在满足这些需求方面还是遇到了越来越多的问题，县级财政具体的困境，在下文将会做详细的分析。4.1晋江市财政事权与支出责任划分不明确县级事权财权不匹配的现象已经是屡见不鲜的公开问题了，晋江市同样也存在类似问题，针对晋江市事权财权不匹配的问题，这里举一个乐清市的例子——中国新闻网2009年11月05日，曾以标题“一个发达县级市的‘左支右绌’发表了则关于浙江省乐清市财政事权财权不匹配的新闻，乐清是“温州模式”的主要发祥地，位于长三角地区的一个工业重市、经济强市和人口大市，2008年全市实现财政总收入就达到54.62亿元，其中地方财政收入25.07亿元，全年民生支出为20.65亿元。即使在经济发达的县级市，也出现了民生财政左支右绌的情况。一位熟悉情况的领导干部说：“目前困扰乐清解决民生的最突出问题就是钱不够用，上级财政抽血抽得太厉害。乐清市53%的钱都上交了，只留下了不到一半的钱，只能通过土地出让金给地方民生政策埋单。乐清土地资源稀缺，现在正在通过围