农业科研院所科研经费“包干制”推广落实的建议和措施

一、研究背景科技创新是强国之本。国家对保持科技创新驱动力高度重视，始终把科技创新作为优先保障领域。长期以来，我国科研项目经费主要采取预算制管理模式，与科研活动的不确定性、未知性等特征不符，已不能满足新时代科研活动的要求。随着国家科研经费“放管服”改革不断推进，2019年国务院《政府工作报告》提出，要充分尊重和信任科研人员，赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权；进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用“包干制”改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用。首次提出的科研经费“包干制”管理模式概念，相较目前现有的预算制管理模式，“包干制”更充分考虑到了科研项目推进过程中的不确定性，更符合实际情况，是扩大科研人员经费使用自主权、激发科研人员创造活力的大胆尝试。目前，国家层面陆续出台的“包干制”政策文件主要有[1]《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政〔2019〕260号）、《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》（国科金发计〔2019〕71号）、《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）、《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》（财教〔2021〕177号）。科研经费“包干制”从概念提出到试点工作已进入第三年，但其概念内涵、应用尺度、制度体系完善、监督机制仍处于实践摸索阶段，且基层科研院所对于政策的理解参差不齐，管理尺度缩放没有统一标准，缺乏落实细则。“包干制”在基层推广落地较慢是一个普遍现象。二、国家科研经费管理政策的发展回顾回顾我国科研经费管理的发展历程可知，其经过了“宽松—收紧—放管服”的改革过程[2]。改革开放后的20世纪80—90年代，国家经济进入蓬勃发展期，对科研经费管理一度较为“宽松”，支出范围限制少，结余可留用，依托单位统筹经费空间较大。2000年后，针对存在的问题，国家开始实施“收紧”政策，实行“全额预算”，强调全过程监控，严把审计关；2016年开始，根据“全额预算”制度呈现出的弊端，国家启动“放管服”改革，总体思路为“分类试点—措施完善—推广定型”。2019年，国务院总理李克强在《政府工作报告》中首次提出了科研经费“包干制”概念，目前正处于分类试点阶段。由于政策未定型，没有具体实施细则，执行尺度未统一，基层科研单位往往在形式上“试点放松”，实际仍保持严格管控的惯性，以避免财务风险。因此，“放管服”改革在基层单位的执行情况与管理层预期有较大落差。当前，如何使“包干制”尽快在科研单位中落实落地，具有“烟火气”，适时促进和推动科学研究更好发展成为财务从业人员和学者的重要研究课题。王芬[2]分析了国家科研项目经费管理政策的发展历程和经验，提出在国家政策改革方向明确基础上，各省区市根据地方实际情况，制定具体实施细则，优化具体细节，使“包干制”推广落地不走样；徐静[3]分析了实施科研经费“包干制”可能的管理风险，提出了建立科研经费内部控制体系、完善科研经费绩效评价体系、加强经费管理信息化建设等内部控制措施；王忠勤[4]以中国科学院开展差旅费“包干制”试点改革中，对科研经费的差旅费包干改革具体实施中遇到的问题进行了思考和建议；张琳梓[5]以高校科研差旅费财务报销问题开展讨论，详细论述了贯彻放管服切实解决科研人员“报销繁”的问题；赵立雨[6-7]等从激发科研人员创新活力、提高科研经费使用效率的角度，提出在科研经费“包干制”实施中要增强政策的适应性，始终以优化资金配置和提高科研绩效为管理目的。三、农业科研院所经费预算制显露的问题（一）财务的审批、报销和报表填报占用了科研人员较大的精力从财务管理的角度，“预算制”是最合理的，最便于管理和审计。科研人员根据预算，“循规蹈矩”执行科研支出，财务人员也完全按预算“按部就班”执行审计，但实际情况并不如此理想。科研人员并非财务专业出身，对科研支出分类、预算的可预见性和对填报财务表格流程不熟悉等，使科研人员必须花大量的时间和精力应对烦琐的财务报销、报表填报等，一旦实际执行支出与预算支出有出入，需申请调整经费使用，又需要花费大量的时间和精力走审批流程。有时，为了保证项目验收顺利，只能“调整”科研活动，反过来满足经费使用与预算需求，使事情本末倒置了。（二）农业科研具有更大的不确定性、不可预见性农业科学研究在实施过程中，气候条件、自然灾害、未预见农作物病虫害等诸多不可控的因素影响科研活动的进程，使得研究推进与计划产生很大偏差，甚至要下一个实验周期重新实验，最终在项目和财务执行进度方面与预算方案会存在较大差异。“预算制”要求科研人员在课题申报时就要具体预算项目可能的支出，按科目制定详细的预算报表。可想而知，预算偏差在所难免，偏差较大也时常有之。实际上，一些探索性的研究课题在初期只是一个思路而已，项目申报时的预算不可能在未来几年的项目执行中保持不变，预算可能一调再调，这时会给科研人员扣上一个“预算不细致，对研究工作没有全局把握”的帽子。农业科研的不确定性较其他学科更为突出。（三）农业科研需要长期系统的科研资助机制长期性、连续性是农业科研固有的特点，而科研课题设置受到项目结题时限、经费额度等条件制约，单个研究项目只能针对某个细节或者论题开展，如农业栽培、育种、基因杂交等科研工作。农业科研往往因课题阶段性中断，导致科研资源浪费，研究更需要建立长期系统的科研资助机制。（四）田间地头的科研活动很难完全适应财务规范习近平总书记在福建考察时强调，农业科研“要下沉到农村基层来”“把论文写在田野大地上”。农业科技下乡、贫困地区扶贫、农业田野考察和数据采集等科研活动在基层农村和贫困落后地区开展，在田间地头进行，其间产生的住宿交通、小额采购、人力劳务费等很难完全按财务报销的票据齐全和公务卡结算等规范执行，造成当事人拼凑发票“堤内损失堤外补”，成为财务违规的“病灶”。四、当前“包干制”试点工作的推进情况2019年政府工作报告提出“开展项目经费使用‘包干制’改革试点”后，中国科学院在国内最早开始试行“包干制”，在下属研究院、科研团队承担的等多类科研经费中试行“包干制”，特别在出国访问、国内差旅等分项中，融入了较多“包干制”管理细则，赋予法人单位和科研团队更多自主权，简化财务报账，显示出“包干制”在财务管理改革中的积极意义。影响范围较大的“包干制”试点是2019年自然科学基金委于对杰出青年基金项目实行“包干制”试点。项目申请人不再需要预先提交经费预算表，在项目执行中，根据开支范围，可以更大程度自主决定项目支出，无须操作经费调剂。2020年，有多个省市省（自治区、直辖市）区在省杰青项目、省科技计划项目等项目中试行包干制。2021年，国家杰青、青年基金和优青也开始试行包干制。科技部针对各类科研经费管理制度，也给项目承担单位和科研人员适当增加了财务自主权限，将相近科目，如材料费、测试加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播事务费合并为一类；劳务费、专家咨询费、会议费/差旅费/国际合作交流费合并为一类；实行大类总额控制。科技部在此次科研经费管理改革中试行的一系列措施，覆盖面广，措施实在，示范效果强，对下一阶段的“包干制”工作推进产生了深远影响。2019年起，北京、陕西、云南、浙江、甘肃等地方科技厅和财政厅，也陆续遵照国家政策出台相应省级科技计划项目“包干制”改革的试行细则，开展试点工作。各地“包干制”试点具体问题和成效有待进一步调研和梳理。“包干制”改革是国家财政财务政策改革的大方向，具体执行需要进一步细化。各省区市的“包干制”细则制定更需因地制宜。五、“包干制”深入推进落实落地的思考（一）建立内部控制体系，联合制定执行细则为有效防范新政策下科研经费管理的风险，科研单位需精心设计和建设系统科学的内部控制体系，科学划分部门职权，明确部门控制目标，理顺部门之间的衔接。建议试点大中型科研单位，组织下属单位或联合同类单位，根据学科领域特点，制定同类科研经费“包干制”管理的相关实施细则，明确“包干制”的实施内容、范围、标准；建立规范化操作流程，推演和评估可能出现的风险，完善管理相关办法。（二）健全诚信评价体系，提高科研诚信觉悟“包干制”需要建立新的诚信评价体系。目前，在关于“包干制”的政策文件和各省市的试点实践中，大多提出了建立诚信体系等框架性文件，但具体如何落地仍处于不甚明朗的状态。诚信评价体系尚待健全，不利于科研单位把握好下放经费使用权与经费有效管理之间的平衡点。对科研人员的诚信度加以培训并考察。科研单位应在充分考虑不同学科种类研究特点的基础上，建立科研人员信用评价层级，健全标准明晰的信用评价体系。（三）推进信息化建设，完善信息共享机制目前，大多数科研单位已经实现网上审批及报销，对提高财务运行效率卓见成效。需进一步在两个维度上，建设适应于“包干制”的新型信息化全过程管理体系。在项目流程维度，科研经费管理涉及立项、到款查询认领、建账、报账、结题等多个环节，各环节工作涉及科研单位多个职能部门，应实现项目流程清晰，操作处理流畅。在平台协管维度，工作实践中，各部门往往存在各自的管理平台和管理方式。科研人员需要经常往返于财务处、国资处、科研处等多个平台间办理审批材料。在做好部门管理平台信息化建设的基础上，让科研、采购、资产、财务、设备、人事等系统平台信息和数据实现共享、互联和联合监管，实现管理的全过程信息化。（四）完善财务助理制度，搭建协作沟通桥梁落实财务助理制度，是“放管服”改革的新内容。聘用专职财务助理作为连接科研人员和财务人员的桥梁，把专业的事交给专业的人来办，让科研财务助理对科研经费进行管理。在试点初期，可以考虑多个团队统筹聘用一个科研助理，无论兼职和专职，给予一定劳务报酬，提高其积极性和工作责任感。重新定位财务人员和科技人员的协作关系，首先，财务人员要充分把握文件精神，并理解科研人员的困难和实际需要，为科研团队的财务问题排忧解难，提供便利；其次，财务人员是科研的必要