农业单位政府采购管理问题与对策研究

一、研究背景2002年，我国颁布了《政府采购法》，于2003年正式实施。20年来，全国政府采购规模增长了30多倍，占国内生产总值（GrossDomesticProduct,GDP）的比重由2002年的小于1%提高到2021年的超过3%，在宏观调控、促进本国企业发展、扶持不发达地区、遏制贪污腐败等方面起到了重要作用，显著提升了财政资金的使用效益[1]。2021年，中央一号文件提出要全面加快农业农村现代化建设，发挥财政支持引导作用。2021年至2022年，多个部门联合印发了以政府采购方式支持农村产业发展的实施方案和文件。在持续巩固拓展脱贫攻坚成果的时代背景下，做好农业政府采购工作具有重大意义。二、农业单位政府采购现状分析（一）采购规模稳步提升，支持乡村产业发展2023年，中央机关及直属机构政府采购预算同比增长约17%，约50%的部门政府采购预算有所提升。从预算结构来看，货物、工程和服务占比约为6∶2∶2。根据农业农村部公布的决算数据，近6年政府采购支出呈总体上升趋势，由2016年的12.74亿元增至2022年的16.40亿元，涨幅达28.71%，具体见表1。表12016—2022年农业农村部政府采购支出情况2022年，“832平台”全年销售额达136亿元。截至2023年5月，超过2万家供应商入驻平台，累计销售额超过370亿元，在售农副产品超过30万种，发挥了重要的帮扶作用。（二）服务类支出快速增长，创新供给服务形式近年来，我国出台了一系列关于加大政府购买服务力度的政策文件。2019年，农业农村部组织开展金融支农政府购买服务创新试点工作，促进乡村振兴和农业金融现代化建设。2023年，财政部发布《关于做好2023年政府购买服务改革重点工作的通知》，提出要充分利用政府购买服务创新农业农村公共服务形式，助力乡村振兴。从支出结构金额来看，2016年至2022年农业农村部政府采购货物和工程支出均有小幅波动，支出规模及占比处于稳定水平。从整体来看，货物类支出呈小幅度下滑趋势，工程类支出呈平缓上升趋势，而服务类支出在近6年迅速增长，具体见图1。图12016—2022年农业农村部政府采购支出结构情况（三）农业政府采购具有季节性、时效性农业政府采购项目有极强的时效性[2]。农业生产受到阳光、空气、热能、土壤、水和海洋等自然条件的影响，具有较强的区域性、季节性和周期性，采购活动需要符合农业生产活动的规律。若此类项目招标不及时，或者出现废标、流标的情况，采购人需要依法重新招标，将耽误重要时机，严重影响项目的执行。因此，在政府采购活动中必须对有时效要求的项目加以重视，做好招投标相关工作，确保项目在编制预算、发布政府采购意向、确定用户需求、制作招标文件、招标过程等环节顺利执行。（四）逐步推进政府采购预算管理一体化2021年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中提出加快建设预算管理一体化系统的要求。2022年，中央部门率先全面试运行预算管理一体化系统。2023年，全国60多万个预算单位已全面应用预算管理一体化系统开展工作，基本覆盖了县级以上区域及单位。同时，中央预算单位政府采购相关业务已迁移至预算管理一体化系统。预算管理一体化系统整合了部门预算、政府采购、国库支付和资产管理等相关业务模块，制定了清晰、可追溯的流程和科学的标准，提高了预算管理的效率。一是政府采购被严格控制在部门预算的框架之下[3]，有效落实了“无预算不采购”[4]。二是建立了“采购计划-合同备案-信息统计”衔接体系，减少了审批程序，提供了更加人性化的操作环境，预算单位能更快开展政府采购活动，同时保证了执行数据的准确性。三是加大预算资金监管力度，改变了先支付资金、后录入合同信息的流程，如今各预算单位须先进行合同备案，然后依据政府采购合同支付资金。四是提升政府采购和资产管理的融合度，修订了《政府采购品目分类目录》编码体系，与《固定资产等资产基础分类与代码》保持一致。三、农业单位政府采购存在的主要问题（一）政府采购预算编制不精准、不完整一方面，农业单位对政府采购预算编制重视程度不够，预算数据与实际情况偏离度过大。财务人员在编制政府采购预算时，缺乏统一、规范、科学的流程，与使用部门的沟通较少，导致政府采购预算编制较随意。同时，抱有“宁可多报、不能到时不够”的思想，造成政府采购预算偏差过大，未能反映实际情况。根据农业农村部政府采购预算和决算的对比情况，2016年至2020年政府采购预算金额均大于决算金额的5倍以上，预算偏差率超过80%。2021年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中提出“坚决落实政府过紧日子”的原则，要求细化政府采购预算编制。2021年至2022年，农业农村部政府采购预算偏差率大幅降低。然而，预算金额仍大于决算金额的2倍以上，仍待进一步优化政府采购预算的编制，具体见图2。图22016—2022年农业农村部政府采购预算和决算对比情况另一方面，使用部门对政府采购政策缺乏必要了解，往往重视编制部门预算，却忽视编制政府采购预算。在实际工作中，经常出现有部门预算、无政府采购预算的项目，有的项目负责人甚至不知道需要执行政府采购政策，导致无法及时采购。同时，使用部门在编制预算时配合度、积极性不高，认为政府采购程序复杂烦琐、耗时长，采购结果未必符合心理预期，从而影响工作的开展。因此，使用部门会有采取化整为零的冲动，将总额达到分散采购限额标准的项目隐瞒不报，通过人为拆分成多个小项目进行申报，导致政府采购预算不完整、不真实。（二）预算下达较晚，年初难以开展工作一方面，财政部批复“二下”预算的时间通常在每年4月中旬左右，每年的第一季度难以开展政府采购活动。农业采购项目具有极强的时效性，如农作物的春耕备耕属于关键时期，错过某个时节便会错过一年的收成。又如，增殖放流需要考虑鱼类生长和繁育规律，针对不同的鱼苗选择最佳放流时间，从而保证放流品种的存活率，若未能及时完成采购工作，将严重影响项目的顺利执行。另一方面，政府采购临时预算申请程序较烦琐。农业预算单位通常在每年2月份向上级主管部门提交申请，申请单位需要编写“临时预算说明”并加盖公章，然后汇总到中央主管部门，农业农村部经过审批后形成政府采购预算调剂公函[5]，最后报送至财政部备案。整个流程烦琐、耗时长，很大程度影响了政府采购工作的效率。（三）政府采购范围界定不清晰各级财政部门公布的政府集中采购目录和采购限额标准规定，单项或批量金额达到限额以上的项目，应当执行政府采购。同时，《政府采购法实施条例》规定，采购单位在一个财政年度内对单个项目同一品目或类别进行多次采购，累计金额超过规定标准，视为规避招标的行为。一方面，农业单位对时间的关注不到位。采购人员在日常工作只看单次采购金额是否超过限额，而忽略了在一个预算年度内对单个项目的品目是否进行了多次采购。若单次采购未超过限额，但累计金额超过限额，采购人员未执行政府采购属于违反规定。另一方面，农业单位对同一品目或类别的理解不准确。许多采购人员只依据《政府采购品目分类目录》的末级品目进行统计和判断，未对同一个类别的不同品目一并归集。实际采购中应将同一项目下同类别的品目合并计算金额并判断，若总预算超过公开招标限额，则应执行相关规定。（四）政府采购执行不规范、效率低其一，存在无预算采购的行为。有的农业单位未编报项目政府采购预算，或编制预算的采购数量、金额、品目和开支渠道不准确。但为了完成项目执行，存在采购计划填报错误，导致实际采购与预算项目不符。或者通过化整为零，将达到分散采购限额标准的项目人为拆分进行分批采购，从而达到规避政府采购的目的。其二，未按规定执行政府采购信息公开政策。部分农业单位未在采购活动开始前30日公开采购意向，政府采购完成后，未在签订合同后2个工作日内进行公告。其三，政府采购违规行为较多。根据“832”农副产品网络销售平台公示栏数据统计，2022年发生用户违规行为303项，其中出售伪劣、假冒或与描述不符的商品45项，因发货超时、承运违规等物流违规更是多达148项。另外，农业项目具有采购频次多、金额较少的特点，中标利润难以引起供应商的兴趣，投标人少于法定数量，有效竞争不足，时有出现陪标现象。其四，废标率较高。农业项目的投标企业多为小微企业，它们规模小、实力弱、资质条件不全，管理者和员工大多是农民，缺乏足够的招投标专业知识，编制的投标文件质量低、不符合要求，导致废标现象时有发生。四、农业单位政府采购的建议（一）精细化编制政府采购预算一方面，重视政府采购预算编制，将责任落实到岗到人。很多单位只重视部门预算编制，忽视对政府采购预算的编制。预算管理一体化系统的实施，对预算单位提出了更高的工作要求，各单位在编制预算时须落实到具体品目，在支付环节时以合同为依据，环环相扣，无预算不能采购。因此，农业单位必须高度重视政府采购预算编制工作，制定完善的政府采购预算编制内部流程，将责任落实到位。另一方面，财务部门应加强与使用部门沟通，避免预算编制的随意性。财务部门不能靠历史经验预估来编制政府采购预算，应与使用部门建立沟通协调机制，让项目负责人积极参与政府采购预算编制过程，保证预算计划的准确性。（二）加强政府采购执行管理第一，农业单位成立高水平的政府采购小组，由财务、监审、资产管理等专业人员组成，单位领导担任组长，负责确定政府采购范围、选择政府采购方式、编制招标文件、执行采购过程、签订合同等工作，确保细化到岗、责任到人，提高政府采购效率。第二，简化政府采购临时预算申请程序。在预算管理一体化系统的政府采购模块中新增临时预算申请功能，允许预算单位将“一下”预算控制数和“二上”编报文件作为采购依据进行备案，减少审批环节，缩短农业项目政府采购周期，提高年初项目执行的效率。第三，完善农业单位政府采购内部控制机制。定期修订政府采购内部控制相关制度，政府采购活动各个环节需满足不相容岗位分离要求，重点岗位实行轮岗制度。（三）优化营商环境，持续助力乡村振兴第一，制定优惠政策帮扶小微农企参与政府采购活动。小微农企在政府采购活动中处于弱势地位，政府应通过预留份额、评审优惠等手段向小微农企倾斜，对未预留份额的采购项目给予一定幅度的价格扣除。第二，优化和完善“832平台”功能，加大监管力度。借鉴主流电商平台管理方式，完整展示农副产品商品链接的销量、好评率等信息，实现产品价值公开透明化，促进供应商之间形成良性有效的竞争。同时，大力整治