行政事业单位财务预决算管理问题探讨

一、行政事业单位预决算管理概述（一）预决算管理的概念界定预决算管理是预算管理和决算管理的统称。对行政事业单位而言，预算管理是对本单位未来一段时间内的经营活动和相应的财务结果进行全面预测和筹划，其以收支平衡为原则，以提高本单位资金的使用合理性为目标，旨在达成设定的经济目标和管理目标[1]；决算管理是指本单位根据财务部门相关决算编审要求，在会计核算的基础上完成的用以核算、分析和评价预算管理成效的工作总称，主要涵盖报表设计、编制审核、汇总分析、数据监督及管理、决算考核等方面。对行政事业单位而言，预决算管理是财务管理工作的核心组成部分，预决算管理的质量直接影响行政事业单位财务工作的价值。只有预算的编制和执行相关环节保持高适配性，才能达成良好的决算效果，推动本单位财务管理工作良性发展。（二）预决算管理流程简述从现行工作机制来看，我国行政事业单位一般采取预算和决算区分管理的制度，按照行政事业单位的级别和部门归属分别开展相应工作，涉及日常运营的各个环节。财务管理部门和执行部门是预算管理和决算管理的主要落实部门。财务部门和相关部门联合依托智能化系统和科技手段对前期行政事业单位的各项运营数据进行汇总、分析、校正、处理，不断提高预算和决算相关报表的准确性，为单位未来决策提供支撑[2]。与预算工作相比，决算工作流程相对简单，需要联动的部门较少，其核心要求在于确保结果的准确性。（三）预决算管理的必要性面对百年未有之大变局，我国包括行政事业单位在内的各级组织、单位都在推进内部管理提质增效，全面降低运营风险。行政事业单位预决算管理的工作质效直接影响内部资源的配置效率和财务风险的高低。一方面，通过合理控制预算事项的执行进度，可提高行政事业单位各类资源配置的合理性和资源使用的效率，减少资源分配、资金使用不合理等问题的发生；另一方面，通过监督预算事项执行效果，可为决算管理提供动态数据支撑，客观评价行政事业单位财务工作的合理性，避免监督不力导致的项目资金挤占、财务资源挪用、财务报销不规范等问题，降低财务风险。二、行政事业单位预决算现存问题（一）预决算管理的系统性不强目前，部分行政事业单位对预决算管理的认知仍存在误区，很容易出现本单位预算管理的编制缺乏统筹性、决算管理流于形式的现象[3]。从高层来看，主要表现为将预算和决算管理简单归于财务工作，没有意识到预决算管理在整个单位运营中的重要性，缺少顶层设计和指引。从中基层来看，主要表现为对预决算管理工作参与的积极性不足，在涉及预算和决算管理的相关工作上，规范性弱化、创新性不足，如不考虑形势变化简单套用往年模板等。从行政事业单位整体运行视角来看，会出现预算大幅超支或结余的情况。从职能部门工作实效来看，受不同部门工作权限不同、高层管理者对不同条线工作认知不同等因素影响，行政事业单位内部各部门之间经常出现权责不统一、随意变更款项用途等情况。预决算管理的系统性不强，导致预算编制与本单位实际情况不符，决算管理流于形式。（二）预算编制的精细化不足首先表现为预算编制的界线不清晰。比如，不少行政事业单位在编制预算时没有按照《中华人民共和国预算法》相关规定对预算项目进行细化，尤其是在人员经费、专项经费、公用经费等方面的界定不够清晰，导致在后续执行中经常出现项目虚列的情况。其次表现为编制预算时部门费用的预算边界模糊。一些行政事业单位内部为获取更多项目资金会进行虚假列项甚至盲目申报，在相关项目的可行性评估和论证上缺少数据支撑。最后表现为预算编制工作与相关规章制度脱节。比如，不少行政事业单位简单地将预算理解为项目款项的申请与划拨，注重是否申请成功及款项划拨情况，对预算使用中涉及的相关规章制度的落实情况关注度不高。（三）决算管理的后评价缺失决算管理的后评价与行政事业单位其他工作一样，应纳入本单位绩效后评价范畴。但从实际情况来看，不少行政事业单位还存在对决算管理后评价关注度不高的问题，导致决算管理工作长期处于低效状态，进而影响本单位财务管理工作的质量。后评价缺失，主要是指未能将决算管理的质效纳入本单位绩效考核范畴，也未能将决算管理工作与本单位中长期发展规划相结合。决算管理后评价的缺位，将导致无法有效约束相关人员，也难以追溯至预算层面为本单位发展规划的实施提供指导服务。（四）预决算数据的准确性偏低预算的核心工作就是对本单位前期大量数据进行梳理分析，总结本单位财务管理工作的基本情况，并对未来财务管理工作乃至整个单位的发展趋势进行预判和指导。行政事业单位预算和决算管理工作的所有环节都需要大量数据支撑，数据的准确度会对本单位预决算工作、财务管理工作产生重要影响。当前，部分行政事业单位预决算存在数据不准确的情况。从客观层面来看，部分行政事业单位前期数据采集不规范，预算数据的参考价值不大；也有部分行政事业单位实际项目信息与前期计划的项目信息在执行中存在偏差；加上部分决算人员在报表加工时较少考虑不同报表之间的数据逻辑关系，导致报表数据缺乏交叉验证。从主观层面来看，个别行政事业单位会为了平衡内部各部门间的横向账目或者本单位纵向账目而修改数据，导致预算数据失真和决算数据参考性降低[4]。（五）预决算管理的信息化水平较低目前，预算报表的编制和决算数据的验证是预决算管理中的重点，涉及的部门多、数据杂。虽然不少行政事业单位近年来在大数据背景下不断尝试引入最新技术，但目前预算编制和决算实施依然以传统手段为主，该模式不仅拉长了预算管理的时间，也降低了决算管理的工作效率。部分行政事业单位虽然尝试应用了信息化手段，但整体仍然处于将简单信息分条块进行植入的初期阶段，信息化水平不高。另外，不少行政事业单位内部不同部门之间受应用软件、端口兼容等因素影响，数据流通不畅，产生了新的“信息墙”。加上同时具备信息化技术和财务专业技能的复合型人才数量偏少，在打破“信息藩篱”、提高预算和决算管理信息化水平等方面还有较大的进步空间。三、行政事业单位预决算管理失效的原因（一）编制方案匹配度不高对行政事业单位来说，预决算管理的整个落实过程都应与本单位实际情况相结合，要严格参照本单位上年度乃至近年来实际运转情况确定编制方案。当前，部分行政事业单位对预决算管理的重视度不够，在编制方案时具有明显的经验主义色彩，每年度方案大同小异，甚至完全雷同，对面临的内外部新形势缺乏研判，不可避免地出现了预算编制不精确、预算内容不全面等情况，导致预算方案无法与本单位发展实际和需求精准匹配。（二）收支双线关联度偏低从当前我国行政事业单位预算编制实际成效来看，预算落实不到位的一个重要影响因素就是收入预算与支出预算的编制是“两条腿走路”，这种双线模式容易自说自话，关联度不够。一些行政事业单位在对本单位收入进行分析时，很容易出现收入预算不够精准或者收入预算无法独立展现等问题。如对部分项目投资缺乏客观评估，导致只能获取较少的收益，低于投资预期。在这种情况下，原本用于支出的资金会受到影响，部分预算支出无法落实；如果严格按照预算数据落实支出，必然会导致部分支出事项无法落实。这种收支两条线之间的弱关联性不仅会对预算数据的准确性产生较大影响，也会导致预算管理工作的价值无法在行政事业单位日常运转中充分体现，甚至失去预算管理的意义。（三）预算管理的约束力不强受主客观因素影响，部分行政事业单位在预算执行中存在非财政专项资金融入往来账款核算项目的情况，在决算管理过程中，原则上应对此情况严肃追责[5]。但在实际执行中，不少行政事业单位往往会对此情况进行弹性处理。预算管理的约束力不强，导致预算结果与实际情况产生了较大偏差。对大部分项目而言，可用预算资金的减少不仅会影响工作效果，也往往会造成预算超支。同时，在实际工作中，也有一些行政事业单位存在部分项目周期较长、资金审批偏慢的情况，这也会对预算的准确性产生影响，进而影响决算工作的质量。四、提高行政事业单位预决算管理水平的建议（一）增强预决算管理意识，完善预决算管理体系建立完善的预决算管理体系离不开行政事业单位对预决算管理工作的重视。在具体实践中，行政事业单位要重点做好以下四项工作。第一，加强行政事业单位内部预决算宣传和培训，提高参与人员对相关工作的重视度，营造人人关注预决算管理、全员参与财务相关信息化建设工作的良好氛围。第二，从内部控制、权责监督角度明确岗位划分，减少内部控制风险，为预决算管理体系的完善打好基础。第三，对现有预决算管理体系进行动态监测，确保能及时了解其运行情况。第四，不断细化审批制度，做到常规审批和例外审批相结合。一方面，对前期预算执行中经常出现的调整事项进行分类，从制度设计上明确调整要求；另一方面，明确特殊审批事项的审批流程和原则，通过审批体系的优化，最大限度保证预算执行的真实性，避免先用后批等违规行为的发生，提高内部预决算管理水平。（二）细化预算编制内容，提升执行效果预算编制的精细化程度会对预算工作的质量产生直接影响。各级行政事业单位要结合《中华人民共和国预算法》相关要求，坚持全面性和特色化原则，选择适合本单位实际情况的预算编制方法，根据不同功能对预算项目进行细化分类，在支出各环节严格遵照国家国库集中支付制度要求，督促各级审核人员严格按照预算要求进行分类审核，通过审核机制的落地，提高管理工作的价值创造作用。（三）完善评估机制，提高财务管理质效合理的决算评估和反馈，对提高行政事业单位预算管理工作质量有重要作用，一方面能有效增强相关财务人员的责任意识；另一方面可及时发现预算编制和执行中的偏差与问题，提高财务管理工作的质效。为此，行政事业单位要重点做好三项工作：第一，结合本单位实际做好各流程数据采集和编制工作，保障相关指标的合理性，借助绩效考评手段，实现从预算到决算全流程的监督；第二，确定评估机制中的重点环节和关键项目，明确检查频次和方法，针对检查中发现的问题制定差异化整改方案；第三，结合本单位财务管理整体绩效评价体系，建立合理的员工激励制度，用以提高参与预算和决算管理的相关人员的积极性。（四）加大专业培训力度，提高信息使用价值首先，行政事业单位要加大专业培训力度，提升单位预决算相关人员的专业能力，要求相关工作人员定期学习国家最新政策。其次，要着眼信息获取、加工、校验各流程，在预决算数据获取环节，通过明确责任人和操作规范，最大限度避免信息失真；在数据处理环节，建议采取“人工+数字技术”“交叉检查+二次抽查”相结合的模式，最大限度防范人工统计带来的错误和由主观判断导致的不合理性问题；在数据校验环节，设置异常预决算数据预警机制，参照与上年度及往期本单位预决算数据，对偏离度超过一定阈值的数据进行二次审核，查清数据异常原因。最后，要确保预决算数据处理和结果分析的准确性，以现有数据预测未来趋势，进而为本单位战略规划提供决策依据。（五）科技赋能资源配置，加强财务报表建设行政事业单位应结合本单位在财务管理建设方面的经验，积极探索并引入最新的信息化管理系统，以科技赋能为导向，