【地方政府隐形债务风险评估与化解策略-以S市为例9400字（论文）】

引言伴随着我国互联网经济迅猛发展，地方政府肩上的责任持续加重，如何做好地区发展和地区建设工作，成为新时期服务型政府建设一定把握的一个重要议题。地方政府在进行地区建设过程中，需要大量的财政资金作为支持，为了满足这一需要，地方政府通常采取债务融资的方式。但随着政府性债务的持续增加，如何对财政金融风险进行防范，成为地方政府一定把握的一个重要内容。结合国内外经济形势看，未来发展中会将货币与财政政策作为宏观调控的总趋势。在此背景下，强化地方政府隐形债务限额与预算，对存量债务进行合理安排，大大降低地方债务与系统金融的风险管理。总之，地方政府隐形债务风险评估与预警机制的确立，不仅能减轻各地方部门的经济压力，还能够进一步完善地方债务管理体系，促进我国互联网经济快速发展。国内外相关学者针对地方隐形债务展开了一系列的分析与研究，例如风险管理体系、理论探究等等，从各个层面出发，全面掌握地方隐形债务的问题与成因，但是相关研究具体到市（县）的针对性不足，因此，本文从这个角度展开研究与分析。本文针对地方政府隐形债务风险评估与化解的研究，尝试健全债务风险管理体系，同时为有关部门作出债务风险管理策略提供一些有价值的参考意见。通过中央的全局控制手段，构建政府隐形债务级联网络模型，根据我国未来经济的发展方向制定出合理、可行的实施方案，为各地政府在债务方面的有效监管提供一系列好的建议。一、地方债务风险的相关概念（一）政府隐形债务的含义地方隐形债务指的是在国家法定债务的基础上，政府通过其他方式提供债务担保或直接进行资金赔偿等。具体内容如下：国企与有关事业单位给政府提供一定的资金保障、债务担保、经济投入；在开设PPP、政府购买以及项目投资的前提下，政府利用回购本金、收取最低价等形式让政府部门进行长期支出。根据《化解地方隐形风险意见》可知，隐形债务指的是以财政资金为桥梁进行债务偿还，达到法定限额后采取外借、担保等方式所形成的债务。根据参考以上规范性定义，本次论文站在降低政府债务风险的角度明确地方隐形债务是通过非法借贷和变相借贷最终需要财政资金偿还，但未纳入政府债务限额体系的地方债务。（二）债务风险的内涵简单来说，风险就是实施行为的目的与结果之间具有不确定性关系[36]，这一过程中表现出两层含义，一种是行为结果的不确定性，二是行为过程中成本的不确定性。在实施行为的过程中，风险存在是必然的、普遍的，具有客观性与可识别性，对于风险的把控要准确识别进行控制，以减小不确定性因素带来的经济损失。债务风险指的是政府向外借债后可能会给地方政府带来相应的经济损失，倘若无法按时还清债务，将会导致当地财政运转失常、公共事业投入资金减少等严重后果。将政府资金与负债总金额相对比，地方债务风险可分为两种，分别是流动性与偿债；流动性指的是债务总金额小于政府总资产，但受流动性限制，地方政府无法按时还清所所有债务；偿债指的是债务总额大于政府总资产，因此地方政府没有能力进行偿还。政府债务具有计算过程复杂、传播速度快、影响区域广等特点，通常体现在发展规模、结构、外在、以及效率等方面[37]。规模风险是指政府无法还清已经到期且发展规模较大的债务；结构风险是指政府债务结构安排不当，例如较隐秘债务、明显债务以及有债务中存在一定的安全隐患；效率与管理风险意义一致，指的是因政府管理债务的方法较为落后，以致债务资金没有发挥真正的利用价值，无法得到有效运转；外在风险指的是若政府不能如期还清债务，则会给地方经济带来巨大的经济损失。（三）地方政府债务风险预警地方债务预警指的是在衡量地方债务风险的基础上，展开一系列的研究与分析。简单来说就是搜集汇总所有与地方债务相关的大数据信息，借鉴先进的科学技术与工具构建出完善合理的指标管理体系，并打造出精密周祥的预警模型，同时运用风险区间对政府债务中的实际风险值进行判断，促进我国地方债务风险得到有效监管与把控。二、地方政府隐形债务风险评估机制的现状分析——以简阳市为例（一）地方政府隐形债务风险评估机制取得的主要成绩简阳市地方政府在2019年6月发布了化解债务新举措，打好防范风险攻坚战的相关文件，文件中指出市政府要将关于中央和省委、省政府防范化解政府债务重大风险的决策进行部署认真贯彻和落实，简阳市财政局为主体的政府领导积极研究和部署，制定部署防范风险的具体措施与方案，明确各区域政府所肩负的责任，来细化防风险措施。防范隐性债务风险措施主要内容包括加快存量债务置换、落实偿债资金来源、防范隐形债务风险、规范融资举债行为、加强隐性债务管理监督考核。该文件的制定和提出旨在加强简阳市各级部门及政府加大对城市隐形风险的管控，降低政府隐形风险的发生率。但是在实际工作中，简阳市制定的措施与实际情况有所出入和偏差，所制定的措施一部分也未严格按照要求完成，未根据简阳市财政实际情况来编制相关系统、机制。1.实行统一领导分级管理总的来说，简阳市政府债务管理主要是在政府的统一领导下进行分级管理的模式。在实行统一集中领导的基础上，再进行各级单位明确分管职责以此分级管理，做到对政府隐性债务风险有条不紊的处置。实行统一领导，即简阳市市政府办公室成立领导小组，作为隐性债务管理体系负责任人方式以牵头和协调其他部门和组织进行管理。实行分级管理，即其他各相关部门、组织以及市级以下各级别政府要在市级政府的统一领导下进行分级管理，其中各相关部门包括有市县级财政部、市县级人力资源保障部、市县级审计部门及其他可能在隐性债务风险管理中涉及到的部门。在隐性债务风险的管理中，实行统一领导的市级政府领导小组应统一部署和制定要求措施，下级各分级管理领导小组应严格按照统一部署进行细化实施，在运作过程中出现的各项重大问题或者重大风险的，要及时向领导小组反映并处置，领导小组做好协调工作并制定相关措施减小风险发生。2.建立风险识别和预警机制简阳市地方政府，根据文件要求，对地方隐性债务风险进行严格把控，对可能出现的问题进行制定措施，积极防范并化解。在这样的总体目标上，实施隐性债务风险防控的识别和预警机制。简阳市地方政府通过内外部分析、专家调查法、预算分析法、对比分析法等分析方法来对存在的债务问题进行把控。通过建立各项预警机制来对政府隐性债务风险进行把控。政府综合运用财政赤字率，财政负债率、财政债务率等预警指标建立预警评估方法。当财政赤字率即财政赤字与全市生产总值的比值大于30%时，说明本市债务风险达到阀值。当财政负债率即简阳市财政债务余额与全市生产总值比值达到60%时，说明本市隐性债务风险达到阀值。当债务率达到100%时，说明本市隐性债务风险达到阀值。政府隐性债务风险领导小组按照预警指标的预警结果对不同的风险进行风险管理。3.评估资产负债情况按照相关要求评估简阳市资产剩余情况，定期进行资产负债评估有利于了解本市资产负债的情况。评估的内容为简阳市政府资产负债表的总规模，其中具体包括资产总额、负债总额以及净资产总额。市级以下各部门按照市办公组要求，积极配合严格按照相关条件和要求对各区县政府债务规模进行评估，审计部门对所统计的审计结果及时进行核实演算，并将评估报告和审计结果作为本市政府隐性评析的核心关键点。（二）地方政府隐形债务风险评估机制存在的主要问题1.债务风险预警机制不健全在债务管理中构建风险预警机制十分常见，依照大数据平台提供的风险数据信息与预警指标体系，当某一指标到达临界值便会发出警示，能够提前预测风险。当债务风险处于较低水平时，需要采取某些积极的措施来防止债券规模过高，从而提前预防债务风险的发生。当遇见债务风险处于高危状态时，应当迅速地采取相关政策，制定措施来降低债务风险的发生。简阳市地方政府在相关部门的领导下，统一建立了风险预警机制，为防范隐性债务风险起了一定的作用。但通过研究发现，简阳市地方政府在风险预警机制建立的过程中，在部门组织结构、制度建设上存在一定的缺陷，这就导致了风险预警机制的不健全。在隐性债务风险预警机制指标的简历上，沿用多年前的预警指标，未结合当下简阳市隐性债务风险发生的实际条件、范围，这样的预警指标不能较好的反映简阳市当前隐性债务风险中存在的问题与弊端，不能给风险管理领导小组在降低债务风险方面提供积极的措施建议。虽然简阳市按照国家对地方下达了各种政府专项债在发行任务，但专项债券期限与项目期限并不匹配。债务风险领导小组下的管理人员在审批项目过程中对风险把控不到位，没有严格按照已制定的隐性债务风险指标进行勘察。如简阳市在专项债券发行的过程中，各个项目以及定好完整的政策措施，但在实践过程中超发大量债券，增加政府的债务负担。对于简阳市当下的债务管理过程中，简阳市债务状况中债务类目多、隐形债务较多，债务状况复杂。简阳市已拥有的对于债务的管理措施及体系由于受到多种客观条件的制约，不能较好的发挥作用。2.债务风险管理效率不高在对简阳市风险债务管理的研究中发现，政府部门对简阳市地方政府机构与相关融资部门进行政绩考核，使其两者完成相关融资任务。于是简阳市形成以书记为领导的政府债务管理小组，把控在融资过程中容易出现的债务风险，为保证融资过程的管控，除了设立领导小组，还在小组下设立办公室把控风险。由上而下链条式的管理体系构成，让市一级与县、乡一级的债务管理工作界限模糊，指责不明确。向上汇报时间长，某些手续需要进行层层审批才能进行合法融资，时间跨度大、职责界限模糊使得债务风险管理小组缺乏效率。工作小组分散决策，缺乏核心部门统一管理。由于部门之间的利益冲突，在特定的环境下，债务风险管理部门轻视调查研究，下级业务部门仅凭借部门文件和行业规定，未进行融资部门合理科学决策，便拉拢多方投资主体进行投资，大举债务，在条件不允许的情况下，项目施工照样进行，用于修建公路、学校等基础设施，导致债务盘越来越大。3.地方政府隐性债务风险偏高隐性债务内容包含地方政府的担保业务、对于地方基础设施建设所举债的债务，简阳市地方政府同其他地方政府一样，为了降低债务率的同时发展地方经济，应大力发展科研技术，借鉴采纳发达国家的可取之处，采用贷款方式将其本身的债务转给银行，从而减轻政府自身的偿债压力，此种情况下金融问题产生会使得地方政府也深陷其中，降低政府信誉，面临更加严重的债务风险。（三）地方政府隐形债务风险评估机制存在问题的主要原因1.地方政府管理相关管理机制不健全简阳市政府在出现债务风险后，没有采取积极有效的防范措施，建立严谨的管理机制，以致举债行为泛滥，愈演愈烈，最终造成了债务风险。主要原因有以下三点：第一，内部结构不完善，执行力不强，管理体制漏洞百出。简阳市党政领导将主要重心都放在了GDP与地方财政收入上，忽略了债务规模与债务资金的实际使用情况，以致该地的经济发展一直得不到有效突破。党政领导的任命时间通常为5年，因在位时间有限，所以没有长期打算的眼界，只需要确保在任命期间内各项经济任务达标即可，其他事物一律敷衍了事，以致债务资金庞大。第二，预算把控不严谨，尚未构建完整的管理体系。简阳市的预算管理并未将政府债务纳入其中，以致债务资金错综复杂，无法得到实质性改善。当前，我国各大政府普遍使用的会计制度是收付实现制，举债与偿债常常错开进行，以致政府的支出与收入明细经常模糊不清，无法对债务规模进行掌控。第三，做不到高效率管理债务。为减轻资金压力，简阳市政府会寻找第三方机构进行借债，这就需要较为严谨科学的债务管理才能实行，但简阳市整体债务水平偏低，以致隐形债务管理不当，大大增加了地方债务风险的发生。2.地方政府债务资金使用率低首先，简阳市的资金管理机制不够严谨科学，盲目投资，没有对项目提前进行风险评估，对各个领域的发展前景、收益周期以及回报利润等均不了解，以致投入资金有去无回。此外，市政府格外注重表面功夫，大部分精力都在发展城市基础设施，消耗了大量经济资金，以致入不敷出，政府不得不通过其他渠道进行举债。根据有关数据信息得知：在2021年，简阳市的举债以规模已经达到了750亿元，然而其中有效利用的资金为600亿，还有150亿处于闲置，市政府将该部分资金用于其他投资，但由于发展前景差，收益周期长，以致资金无法回流。为了尽快还清巨大债务，简阳市采用融资的方式弥补缺口，最后债务规模越来越大。之所以会出现此类问题，是因为该政府的运行资金没有得到有效利用。其次，政府相关的行政事业单位支出过高。简阳市各单位部门长期处于“超编运行”，员工整体待遇福利较好，往往需要很大的资金支出。此外，因简阳市政府的内部运行体系较为复杂，所以投入的资金成本也较高，另外还有监管部门管理不当的问题存在，综上所诉都使得债务资金长期得到有效利用，反而进一步扩大了债务规模。3.地方政府财政收入受地理区位影响较大简阳市近年被国家作为最新的经济开发区，但由于本身地理位置较为偏僻，所以在此活跃的企业单位与常驻人口均不多，大多数年轻人都前往大城市打拼，以致该地区的经济发展受限，所获取的税收金额也较少，而政府财政主要来自于地方税收，因此，长期以来简阳市的财政资金都非常紧缺。该政府想要获取大量资金，举债是最为方便的途径之一，可用该笔资金大力发展基础建设。但因简阳市财政匮乏的现象一直未得到有效改善，以致隐秘债务越积越多，政府只能通过置换资产的形式来缓解，但该方法也会使债务资金的成本不断增加，像滚雪球一样越滚越大，逐步扩大债务规模，最终造成恶性循环，难以解决。三、地方政府隐形债务风险预警机制的优化对策（一）建立地方政府隐形债务风险预警组织管理体系为解决政府债务风险管理工作界限模糊不清，责任落实不到位的问题，可建立联合协作的管理机制，实现部门职能的全覆盖和跨部门之间的沟通体系，并在其中明确各自的工作权利与义务，从其组织机构方面，为当地政府债务管理带来了帮助。对于地方债务来说，政府是其中的主要负责人，在遇到风险问题时，政府应当首先站出来对出现的问题进行及时协调，并积极承担自己在其中的主要责任，切实保障公共利益不受损伤；财务部门的工作在于对日常财务支出进行计算完成职责内的管理工作以以及资金筹措等工作，对财务风险进行预警及监控；审计部门则应制定好相应的审计制度规范并监督执行，领导、协调、监督下级审计机关各项业务活动的开展。随后将得到的结果汇报至人民政府以及省审计厅中，并对审计过程中所遇到的问题与困难进行解决，完善相关政策与制度中的不足之处，保障风险在合理范围之内，不至于影响经济政府声誉和经济的平稳运行；金融监管部门则可借助多种监督方式的使用，对市场中的金融行业进行监管与规范，确保中央银行所制定的货币政策能够在基层落实，确保地方政府能够进行合理举债。此外还需要进行防舞弊见检查，保证各个金融机构都能够从内部对其进行改进与优化，降低相关风险。另外，完善地方政府隐形债务风险预警组织管理体系，应该坚持实事求是的原则，对简阳市的综合债务风险进行分析评估，其中债务相关指标参数要进行动态追踪、综合分析、挖掘潜在各类风险；对于债务高风险地区，应严格控制一般性支出、津贴等，同时进一步提高各级党委、政府对债务风险的认识，落实第一责任人，严格把控风险关。在此基础上，落实债务风险管理责任主体。对于审批项目不严、超量发行债券等情况，政府的审计和金融监管部门应加强资金监管，从源头上掐住资金的流向，纠正指导，处罚相应人员，制止不合规使用资金，造成政府资金利用效率不佳，使得政府过度举债。（二）强化地方政府隐形债务风险的信息披露制度将地方政府当前已产生的隐性债务及时对外披露，并对风险问题进行及时处理。这种方式一方面能够帮助政府抵御一部分债务风险，另一方面也能够提高财政安全。就简阳市来说，为避免政府出现严重的隐性债务风险，在其规章制度制定的过程中，需注重对其披露机制加以关注，完善原有制度中的不足。目前西方国家关于政府隐性债务披露的明文规定较多，例如日本、德国、美国等，而其他国家在财政风险管理方面所表现出来的制度以及透明度都相对而言较低。全面有效的制度执行，能够保证债务信息披露的及时性与有效性得到提升，促使政府对隐性债务投以更多的关注与目光。帮助其加强在债务管理方面的机制。此外，将审计监控机制作为日常管理的手段使用，实现常态化管理。高质量高效率的审计工作，能够使政府的财政债务风险得到降低，在严格的审计机制下，政府所出现的高风险行为会被查明并制止。为后期隐形债务的发生起到了极强的防御作用。不仅如此上述操作的出现，还能帮助简阳市政府在信息披露方面的质量得到有效提升，持续关注并防范简阳市政府隐性债务风险。（三）健全基于债务风险预警结果的处理机制以简阳市在隐性债务风险预警方面所得到的最终结果为依据，需要简阳市政府从加快债务存量置换、规范融资举债行为、加强债务管理监督考核和建立地方债务风险防控监管平台几个方面建立积极的处理机制。首先，加快债务存量置换。各县（市、区）倒排时间，周密制定本年置换债券发行计划，力争于年底之前做好非政府债券置换工作。同时，加强债券资金管理，对其债券资金的整个申报流程与时间加以管理，保证标准条件下的政府债务能够按时完成置换，坚持整体思路。简阳市政府债务借款不尽相同，但是其财政还款收入却高度相同，这在某种情况下让土地财政政策难以为继。简阳市政府债务领导小组统一进行统筹规划，统一安排债务置换工作，对债务置换后的自己需求进行详细测算，并对各项还款资金来源进行落实。政府提供信用担保。对于偿还债务压力较大的地区政府可以通过压缩财政的方式来减轻债务负担。超额债务无法有效处置，债务置换的难度便会升级。简阳市政府通过财政部对地方债进行担保，财政部或者担保公司根据政府债务情况、债务水平、资金保障等差异来设置一定的费用。通过差异化的担保费来提高相关政府债券的信用，债券信用进过提升有助于政府以低成本进行融资，从而达到优化债务结构的目的。其次，规范融资举债行为，整改不规范融资担保行为。简阳市主管部门从严审批政府投资项目，在大型项目投资的过程中，需对资金来源加以了解，需明确资金来源，制定融资平衡方案。结合发展实际和偿债能力，适度申请本年新增债券，提高债券资金使用效益，确保重点领域资金需求。将融资平台发展转型为由政府掌控的、资本类型，积极展开市场化的融资活动，防范融资平台公司债务风险向政府风险转移。再次，加强债务管理监督考核。将管理小组的作用从中体现出来，重要作用，各相关部门各司其职，统筹谋划，确保防范化解债务风险工作顺利推进。制定《简阳市市级政府性债务管理办法》《简阳市政府债务风险化解规划》和《简阳市政府债务风险应急处置预案》等债务管理办法。把主动防范化解债务风险放在更加突出的位置，将化债成效纳入党政领导班子考核和各县（市、区）绩效目标考核。最后，建立地方债务风险防控监管平台。推动大数据在政府债务风险管理中的运用，简阳市多部门联合开发地方债务风险防控监管平台。该平台按照“以建促管、以建促用、以建促改”的监管目标，综合构建地方债务、防控责任、风险预警、风险评估、监督督办“五位一体”的债务风险防控体系，着力推进存量债务化解，严控地方新增债务，将防范化解地方债务风险责任和各项举措落到实处，坚守债务风险区域性发生的红线。结语对于我国经济发展来说，地方政府隐性债务的出现，一直是一颗隐藏炸弹，需时刻保持警惕。本文在研究中，以当前的时代背景作为基础，对隐性债务风险评估作用以及防范、化解债务的作用与价值进行分析。接着，对政府隐性债务的相关概念、定义以及风险预警等问题做了详细的梳理，阐述隐性债务风险评估的作用，以及其对应的风险化解方法；以简阳市政府为基础，分析其隐性债务风险评估当前的实际状况，并对其现状加以阐述，将该地区政府在隐性债务风险评估中所遇到的问题，以及诱因。在研究中得出，简阳市政府当前的隐性债务风险评估极为不完善，且存在的漏洞较多，在管理中表现出来的管理效率也极为低下，政府在该方面所承受的风险偏高等问题，针对这些问题，本文也提出了地方政府隐形债务风险预警机制的优化对策，包括建立地方政府隐形债务风险预警组织管理体系、强化地方政府隐形债务风险的信息披露制度、健全基于债务风险预警结果的处理机制等。参考文献[1]DavideDottori,MicheleManna.Strategyandtacticsinpublicdebtmanagement[J].JournalofPolicyModeling,2016,38(1)[2]JoonyoungHur,KangKooLee.FiscalFinancingandtheEfficacyofFiscalPolicyinKorea:AnEmpiricalAssessmentwithComparisontotheU.S.Evidence[J].EconomicModelling,2017.[3]SigridRöhrs,ChristophWinter.Reducinggovernmentdebtinthepresenceofinequality[J].JournalofEconomicDynamicsandControl,2017,82.[4]CarlosA.Yepez.TheImpactofCreditandFiscalPolicyunderaLiquidityTrap[J].NorthAmeri