宪法的基本原则讲义

宪法的基本原则主要内容：一、宪法的基本原则的概念二、宪法的基本原则的性质与功能三、宪法的基本原则的内容一、宪法的基本原则的概念1、宪法的基本原则的概念宪法的基本原则是指人们在制定和实施宪法过程中必须遵循的最基本的准则，是贯穿于立宪和行宪始终的基本精神。2、宪法基本原则特点（1）普遍性（2）特殊性（自享性）（3）终极性（最高性）（4）抽象性二、宪法的基本原则的性质与功能1、宪法的基本原则的性质一、价值性二、原理性三、指导性四、多样性2、宪法的基本原则的功能（1）提供宪法人文精神关怀（2）提供现代国家构成原理的基础（3）指引全部宪政过程（4）整合宪法规范和宪法制度三、宪法的基本原则的内容宪法的基本原则共同的基本原则和共同的基本原则，内容主要有人民主权原则、基本人权原则、权力分立与制衡原则、法治原则以及单一制原则，而且这五大基本原则构成了宪法内在精神的统一体，成为现代民主宪政体制的基本支柱。人民主权原则——逻辑起点基本人权原则——终极目的分权与制衡原则——基本手段民主与法治原则——根本保障单一制原则——我国的基本宪法原则（一）、基本人权原则1、基本人权原则的概念人权是指作为一个人所应该享有的权利，人权在阶级社会里具有鲜明的阶级性，但就其原创意义而言，人权属于应有权利、道德权利。社会主义国家建立后，同样也在宪法中确认了基本人权原则。在措辞上，社会主义宪法并未直接使用“人权”一词，但宪法中有关“公民基本权利”的规定，实质上就是对基本权利的确认。2、人权理论的历史演变

１７、１８世纪的西方资产阶级启蒙思想家提出了天赋人权学说，强调人人生而享有自由、平等、追求幸福和财产的权利。在启蒙思想家提出的天赋人权学说和人权口号的指导下，资产阶级开始了争取人权的斗争，在资产阶级革命胜利后，人权口号逐渐被政治宣言和宪法确认为基本原则。3、基本人权原则的宪法形式体现当今世界各国宪法体现基本人权的形式，概括起来，大致有四种：第一种是法国式的，即以人权宣言作序言，同时又规定一定数量的公民基本权利。第二种是在宪法序言中确认基本人权原则，然后在公民基本权利与义务中具体规定人权的范围与内容。这种形式为当今大多数国家所采用，比如现行法国宪法、孟加拉国宪法等。第三种是在宪法中专门列出一章或一节来确认基本人权原则。第四种形式是并不规定基本人权原则，甚至不出现“人权”的字样，而只是规定公民的基本权利。如美国宪法及其权利修正案，也只有公民权利的具体规定，而没有用文字宣布基本人权原则。、人民主权原则1、人民主权原则的概念主权是指国家的最高权力，是国家的公共权力抽象形成外在的符号体系。人民主权原则的含义是指国家中的绝大多数人拥有国家的最高权力，政府权力来自于人民的授与，政府要为人民服务。我国宪法第二条规定，中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。2、主权理论及其历史演变博丹首创近代意义上的主权观念，主权在君。霍布斯反对君权神授，主张主权在君。洛克反对君主主权，主张议会主权。卢梭系统阐述了人民主权学说。马克思的人民主权学说人民主权原则宪法中的体现人民主权原则在宪法中的具体体现：A、确认主权在民；B、确定保障形式；C、规定广泛的权利自由；人民主权原则在宪法中的表现形式A、宪法序言所体现的人民主权原则B、宪法规范所体现的人民主权原则（三）民主与法治原则一、民主原则的概念民主原则指凭借公共权力，和平地管理冲突，建立秩序，并实现平等、自由、人民主权等价值理念的方式和过程。民主政治是奉行多数人统治的一种政治制度。与君主制、寡头制和独裁制相对立。二、民主原则的作用与功能。在宪法体系中民主主义提供国家权力正当性的基础。即创设国家权力，使国家权力的运作具有正当性、合法性基础。宪法所体现的民意并不是凭空产生的，形成与检验民意的基本途径是民主程序。特别是普遍实行代议制政体的四、特别行政区制度（一）特别行政区的法律地位（1）特区是中华人民共和国的一部分，是一级地方行政区域；特区政权是国家地方政权，直辖于中央人民政府；特区与中央的关系是单一制内的中央与地方关系，特区有高度自治权，但不享有主权，没有国防与外交权力，不是独立的政治实体，其地位相当于省。（2）特别行政区享有高度的自治权。自治权包括：特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉；特别行政区的终审法院为最高审级，该终审法院的判决为最终判决。（4）自行处理有关对外事务的权力。中央政府可授权特别行政区依照基本法自行处理有关对外事务。中央对特别行政区行使的权力主要有：中央人民政府负责管理外交事务和防务；中央人民政府任命行政长官和行政机关的主要官员；全国人大常委会有权决定特别行政区进入紧急状态；全国人大常委会享有对特别行政区基本法的解释权；全国人大对特别行政区基本法享有修改权；等等。（二）特别行政区的高度自治权（1）行政管理权。除国防、外交以及其他根据基本法应当由中央人民政府处理的行政事务外，特别行政区有权依照基本法的规定，自行处理有关经济、财政、金融、贸易、工商业、土地、教育、文化等方面的行政事务。（2）立法权。特别行政区享有立法权。特区立法会制定的法律须报全国人大常委会备案，但备案并不影响法律的生效。（3）独立的司法权和终审权。（4）自行处理有关对外事务的权力（5）高度自治的其他方面（三）特别行政区的特殊性（1）特区下不再设政权单位（2）中央对其干预不同（3）实行的法律不同。特区适用法律有：特别行政区基本法、予以保留的原有法律、特别行政区立法机关制定的法律、适用于特别行政区的全国性法律五、我国单一制的存在及其法的内涵目前，我国的宪法书一般将单一制的特征归纳为四项：（1）从法律体系看，国家只有一部宪法，（2）从国家机构组成看，国家只有一个最高立法机关，一个中央政府，一套完整的司法系统，（3）从中央与地方的权力划分看，地方接受中央的统一领导，地方政府的权力由中央政府授予，地方行政区域单位或自治单位没有脱离中央而独立的权力，（4）从对外关系看，国家是一个独立的主体，公民具有统一的国籍。也有的学者认为单一制有三个显著特征：（1）全国只有一个宪法，一个中央机关体系，（2）各行政单位和自治单位均受中央的统一领导，没有脱离中央而独立的权力，（3）不论中央与地方的分权达到什么程度，地方的权力均由中央以法律文件规定或改变，地方权力没有宪法保障。对单一制的这些特征的归纳很有价值，但宪法学应当从以下三个方面对单一制的特征加以完善：一是使单一制的每一项特征都能更加突出地反映中央与地方的关系。现有的一些特征在表述上没有突出中央与地方的关系。二是使单一制的每一项特征的内容更具体明确，而且必须是单一制所特有的。三是应当从单一制的法的特征上去进一步论述我国的单一制。考虑到以上三点，应将单一制的特征归纳为：（1）中央以法律授予地方权力，而不是以宪法授一予地方权力，（2）中央对地方享有完全的监督权，（3）地方没有立宪权，即无自主组织权，（4）地方不享有联邦的州或邦的中央参政权。中央以法律授予地方权力，而不是以宪法授予地方权力我国地方的权力来自中央法律的授予，虽然现行宪法专门规定了地方各级人大和地方各级政府、民族自治地方的自治机关和特别行政区等，但这些内容都没有涉及到具体事项上的分工，而留待法律来解决。例如：现行宪法第九十九条第一款规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”第一百一十五条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依据宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”显然，一般地方、民族自治地方和特别行政区都由法律来具体授权。这里的“法律”包括以下三层意思：一是只能由法律来规定，不能由行政法规或部委规章来规定（对于民族自治地方，宪法已具体指出“民族区域自治法和其他法律”；对于特别行政区，宪法要求“由全国人民代表大会以法律规定”，也就是说，不仅是法律，而且是基本法律，而不是全国人大常委会制定的基本法律以外的法律）。地方性法规或政府规章不能扩大本地方的权力，实践中存在通过制定地方性法规来扩大自己权力的现象，由于这样的地方性法规没有被撤消，某些实质上违法扩大的权力在形式上法律化了。例如，《吉林省人民代表大会常务委员会制定和批准地方性法规的规定》第六条规定了省人大常委会制定和批准地方性法规的六项范围，其中第（三）项“国家尚未立法，但根据本省情况，需要制定地方性法规的”值得疑问，因为尽管根据宪法第一百条和地方组织法第七条的规定，省级人大根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案，但是，这并不能得出在“国家尚未立法”时，地方可以立法的结论。有些事务属国家立法事项，地方不能先立法。例如，涉及外交、国防、戒严、衔级制度、货币、度量衡等方面的事务，地方就不能先立法。二是指由许多不同门类的法律根据不同事务的性质和特点分别进行中央和地方的权限划分，而不可能由一个法律来完成。现在人们想通过制定《立法法》来划分中央与地方权限。作者以为这种愿望恐难实现，《立法法》应当是一部《立法程序法》，中央与地方的立法权限的划分的统一的界限有待于宪法学对此问题的进一步研究。三是这里的法律还应当包括一些特别授权的决定，这些授权决定和法律具有同等的法的效力。这些授权决定是《全国人大常委会关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决定））、《全国人大常委会关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》、《全国人大关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》、《全国人大关于授权汕头市和珠海市人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》。考虑到上述的“法律”的三层意思，有三个问题值得注意：第一，中央与地方权限的划分主要考察立法机关之间事项上的划分，上下级政府之间事项上的划分并不重要，因为各级人民政府都是同级国家权力机关的执行机关，具有对同级国家权力机关的从属性。当然，上下级人民政府在具体行政管理方面也存在具体的权限划分问题。我国现行宪法第八十九条国务院的第（四）项职权：“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央与省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的规定，应该理解为国务院依法对中央与地方各级人民政府在具体行政管理上的具体权限划分，只限于具体行政管理，不能涉及立法和司法的权限划分。第二，香港基本法和澳门基本法分别授予香港、澳门特别行政区高度自治权，尽管特别行政区的权力大于联邦制下的州或邦的权力，但特别行政区的权力不是“固有权”，它们的高度自治权是由全国人民代表大会通过制定香港基本法和澳门基本法授予的。香港基本法中共有十二处出现“授权”二字，其中一处是香港特区政府授权指定银行根据法定权限发行或继续发行港币的有关规定（香港基本法第一百一十一条第三款），不属于中央授权，另外，还有一处出现“授予的其他职权”字样（香港基本法第二十条），这样，直接出现关于中央对香港特区的“授权”或“授予的其他权力”的地方总数仍然是十二处。例如，香港基本法第二条规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”澳门基本法也有十一处“授权”和一处“授予的其他权力”字样直接表明中央对澳门特区的授权。第三，与香港基本法和澳门基本法分别对中央与特区的权力作了较具体的划分不同，地方组织法、民族区域自治法在中央和地方的权力划分上很原则。例如，地方组织法第七条对省级人大的立法权限作了原则规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本级行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。”这里只是对省级人大制定地方性法规作了原则性限制，亦即“不同宪法、法律、行政法规相抵触”。中央和地方的权力划分主要散见于不同门类的法律中。例如，《教育法》对教育的行政管理权限进行了划分：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”《行政处罚法》对行政处罚的设定权限进行了划分：“法律可以设定各种行政处罚”，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的种类和幅度的范围内规定。”又例如预算法第二章预算管理职权划分了中央和地方在预算管理上的权限。B、地方机关是中央国家机关在地方的延伸在单一制国家里，地方的权力来自中央，中央对地方享有完全的监督权。在我国，按现行宪法的规定，地方的机关是国家机构的组成部分。宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一规定中的“中央和地方的国家机构职权”更能说明地方机关是国家机构的组成部分。地方机关是中央国家机关在地方的延伸。从宪法对地方机关性质的用词上能证明这一点：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”。“地方”和“国家”是一对概念，一般不连在一起使用，但宪法却将这两个词连在一起使用，以表示地方机关是中央国家机关在地方的延伸。可见，中央有权对地方享有完全监督权。我国宪法和法律从不同方面规定了中央对地方的这种监督权：首先，在立法方面，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，全国人大常委会享有对地方的法规、规章、自治条例、单行条例以及特别行政区的法律的监督权。宪法和法律规定了备案和批准制度以保证全国人大常委会在立法方面的监督权：省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；被授权的人大及其常委会制定的地方性法规要报全国人大常委会和国务院备案；香港和澳门特区的立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案。宪法和法律还规定了撤销和发回的制度以保证全国人大常委会在立法方面的监督权：全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，但目前还找不到一个实例；全国人大常委会在征询其所属的香港特区基本法委员会或澳门特区基本法委员会的意见后，如认为香港特区立法机关或澳门特区立法机关制定的任何法律不符合香港基本法或澳门基本法关于中央管理的事务及中央和港澳特区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改，经全国人大常委会发回的法律立即失效，该法律的失效，除香港、澳门特区的法律另有规定外，无溯及力。其次，在行政方面，国务院是中央人民政府，是最高国家行政机关，它在整个国家行政机关体系中居于最高地位，享有最高行政权。国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。国务院与地方各级人民政府是领导与被领导的关系，当然也就包含监督与被监督的关系。为了保证国务院的最高国家行政机关的宪法地位，宪法规定国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，亦即国务院不仅可以改变或者撤销省、自治区、直辖市人民政府的不适当的决定或命令，也可以改变或者撤销自治州、市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令。由于国务院对地方各级人民政府监督不够，因而在行政工作中存在的地方保护主义仍很严重。例如，在政府法制工作座谈会，与会者认为，“当前政府立法工作中需要高度重视、认真对待的问题，是部门保护主义、地方保护主义对立法和执法的严重干扰和冲击。”“漠视社会主义法制的统一和尊严，不适当地追求建立、完善本部门本地方的‘法律体系’，各搞一套，不论立法条件是否具备，争上立法项目。”为了保证国务院对地方各级人民政府实行有效的监督，反对当前严重的地方保护主义，必须加强行政监察工作和审计工作。审计机关是我国宪法规定的唯一的一个独立行使职权的行政机关，它在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府负责和上一级审计机关负责。审计机关的这种体制有利于对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。强化审计机关的独立性和上下级审计机关的垂直性，有利于维护财经纪律，发挥中央的监督作用。我国行政监察法规定监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。监察机关对本级人民政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务受上级监察机关领导。加强监察机关的工作，追究奉行地方保护主义的领导的责任，将有利于政令畅通，有助于抑制地方保护主义。第三，在司法方面，司法权集中统一在最高人民法院和最高人民检察院。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作；最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。此外，最高人民检察院对下级检察院检察长等人员的任免有监督权；省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人大常委会批准；全国和省、自治区、直辖市人大常委会根据本级人民检察院检察长的建议，可以撤换下级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。民族自治地方的人民法院和人民检察院不是民族自治地方的自治机关。依据宪法规定，自治机关是民族自治地方的各级人大和政府。由于两高监督的力度不够和其他部门对司法机关的干扰等多方面原因，致使司法工作中存在的地方保护主义还没有得到根治。地方保护主义在审判工作中主要表现为偏袒本地当事人。地方保护主义在检察工作中主要表现为：第一、“少数检察机关不执行上级检察机关的正确决定，对上级的指示、决定、批复敷衍塞责、故意拖延，甚至顶着不办、公然违抗；有的对上级禁令和规章制度置若罔闻，违反规定办事甚至违法办案。”第二、越权办案，插手经济纠纷违法捕人。“一些基层检察机关在办案中，有的采取不正当手段，参与追款讨债；有的超越检察机关权限，插手合同、债务等经济纠纷案件，甚至强行非法扣押一方当事人或其家属，为另一方逼索款物；有的与被扣押人的单位或家属进行谈判，订立私了‘协汉’，不交钱就不放人；有的为企业事业单位追回款项后，硬行索取‘提成’；有的违反案件管辖范围规定，直接立案查办诈骗、投机倒把案件，等等。”第三、在查处假冒商标违法犯罪的案件时，遇到阻碍、干扰而查不下去。特别行政区享有终审权，内地的最高人民法院和最高人民检察院对香港和澳门特区的司法机关（在香港指法院，在澳门指法院和检察院）没有监督权，但这并不是说中央对特别行政区司法机关不存在任何监督，因为全国人大常委会对基本法的解释可起到这方面的作用。例如，如香港特区法院在审理案件时需要对基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特区终审法院请全国人大常委会对有关条款作出解释。如全国人大常委会作出解释，香港特区终审法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。C、地方没有立宪权，即无自主组织权联邦的州或邦有权制定自己的宪法，自由选择并设置自己的组织，而单一制下的地方却没有这种权力。单一制国家只有一部宪法，地方的政权形式也是中央依法规定的。我国从中央到地方，只有一部中华人民共和国宪法，地方没有宪法，地方的政权组织形式在宪法第三章第五节地方各级人大和地方各级政府、《地方各级人大和地方各级政府组织法》中加以规定，即在地方实行和中央相同的政权组织形式——人民代表大会制。我国历史上曾出现过两次地方制定宪法或宪法性文件的现象，一次是北洋军阀统治时期的省宪运动，一次是革命根据地时期的宪法性文件。省宪运动亦即联省自治运动，开始于1920，但在此之前已有以梁启超为首的立宪派提出的联邦主义作理论先导。梁启超在所著的《卢梭学案》中鼓吹中国应取瑞士式的联邦制度。辛亥革命武昌起义后，山东省咨议局依据联邦主义向清廷提出八项要求，其中最后四项是：（五）宪法须注明中国为联邦政体；（六）外管制和地方税，皆由本省自定，政府不得干涉；（七）咨议局章程即为本省宪法，得自由改定之；（八）本省有练兵保卫之自由。这已是地方立宪的雏形。联省自治运动口号的正式提出，是在第二次护法之役失败之后，联省自治主张先在各省实行地方自治，制定省宪，根据省宪，自组省政府，治理本省，然后由各省选举代表，组织联省宪法，完成统一。湖南、浙江、江苏、四川、广东、福建等省分别制定了各自的省宪，陕西省议会于民国十年通过《宪法会议组织法》，但未弄出什么成文的法条来，江西的省宪也未成功。这期间省宪被某些地方军阀所看中，他们企图借自治之名以行割据之实，各省的有产阶级也拥护它，希望它能避免战乱，削弱军阀利益；帝国主义列强也支持它，以便军阀分而治之，保住其势力范围，只有人民大众和革命派则鄙弃和抵制它。《第一次国民党全国代表大会宣言》对于联省自治及省宪运动进行了无情而深刻地鞭挞。在革命根据地时期有三部宪法性文件，一是《中华苏维埃共和国宪法大纲》，二是《陕甘宁边区施政纲领》，三是《陕甘宁边区宪法原则》，这三部宪法性文件的实际制定机关和法的效力的实际地域范围来说都是地方，表面上与联邦的邦或州宪法相似，但从内容上看，它们是为全国解放后的宪法作准备，或者是为了废除当时国民党的“伪宪法”和“伪法统”，而不是“伪宪法”之下的地方宪法，这一点在《中华苏维埃共和国宪法大纲》尤为明显：在全中国建立苏维埃共和国的统治之后，“中华苏维埃共和国的宪法大纲才能更具体化，而成为详细的中华苏维埃共和国的宪法”，“中华苏维埃共和国的基本法（宪法）的任务，在于保证苏维埃区域工农民主专政的政权和达到它在全中国的胜利”。因而，我们不能将革命根据地的这三部宪法性文件看作为一种联邦现象。港澳特区基本法从内容和结构上看似乎是港澳特区的宪法，尤其是这两部基本法都规定了不同于人民代表大会制的地方政权组织形式，但它们在性质上不能被称为港澳特区的“小宪法”，而是全国性的基本法律。此外，从这两部基本法的制定机关看，它们都是全国人民代表大会依据宪法第三十一条制定的，并不是香港或澳门的立法机关制定的，而州宪法或