我国开征房产税法理分析

我国开征房产税法理分析

经济学院财务管理专业

【摘要】税收作为我国最重要的一种财政收入，必须严格遵循相关的法律法规来实施，而房产税又是

国家税收中的主要组成部分，房产税法亦是国家法治建设中的重要一环。为稳定国家房产交易市场的

平衡，优化房地产市场发展现状，国家逐步推行房产税法改革，并取得显著进步。本文以房产税作为

研究对象，对其基本概念和特征进行了详细的阐述，并且对建国以来我国关于房产税方面相关的法律

制度进行了认真梳理总结。通过法理关系探讨开征房产税的必要性，进而对征收房产税的正当性与合

法性进行了分析。

【关键词】房产税合法性正当性税收法定法理分析

一'引言

(-)选题背景

社会的发展和时代的进步给我国经济体制带来重大的改革和发展，在此背景之下，产业

结构的升级和转型已经成为我国社会未来发展的主要趋势之一，尤其是房地产产业作为第二

产业的新增长极，已经成为我国现阶段国民经济发展的主要支柱产业，甚至对我国社会的稳

定和长治久安产生重要的影响。但是需要注意的是，房地产经济快速发展的背后也存在复杂

性和敏感性等方面的问题，这也是我国现阶段社会形态和经济体制中存在的问题之一。其中，

房产税改革是这一过程当中必须要加强重视的关键内容，但是我国现阶段房地产行业存在房

价增长过快的情况，一定程度上给我国经济的平稳运行和社会的长治久安产生了严重的影响,

因而也引起了我国政府部门的重视。在对这一背景进行分析之后可以发现，我国政府曾多次

出台相关的房地产政策，对市场价格进行不同程度的调控，其中税收发挥着重要的作用，也

属于宏观调控的范畴。除此之外，法律方式和行政措施也是我国政府部门采取的主要措施之

一，从2003年以来，我国政府通过物业税空转的方法对房地产现阶段的非税收政策进行了

不同程度的调整。

(二)研究意义

在日常生活的过程当中，房地产业的发展情况，一定程度上与国内群众的日常生活有着

密切的关系，也对国民经济的问题发展有着重要的影响，甚至会与我国的综合实力与国际地

位有着密切的相关性。但是现阶段，我国房地产行业出现了房价不断增高的现象，不仅仅导

致无序竞争的出现，也对我国社会主义市场经济的长久可持续发展产生了严重的影响，为了

解决这一问题，房产税的出台一定程度上发挥着重要的作用，也成为各界人士研究的重点问

题，因而文章对房产税进行深入的研究，不仅仅可以为我国现阶段的房地产税收方面的改革

提供基本的理论支撑，也有利于我国下一阶段法律的完善和进步，对我国房地产税收改革的

实践具有指导作用。

二'文献综述

1.姚海放(2011)从房产税改革目标出发，发现了进一步整治我国财政税收体制、加强税收

的公共财政是房产税改革的关键。同时在房产税立法征收过程中应当遵循法治原则，包括税

收法定、法律。

2.骆永民、伍文中(2012)认为房价长期处于疯狂上涨状态将会给宏观经济发展带来严重的

负面效应。他们从经济学角度，基于DSGE模型对房产税改革对房价变动的宏观经济效益进

行分析，认为从长期来看，以征收住房房产税为主要目标的房产税改革能够有效降低房价。

3.潘明星、王杰茹(2011)从房产税的财产税属性角度出发，论述了房产税组织财政收入的

功能，并认为房产税的征收必然涉及到价值的评估问题。因为在不同时期，房产的价值是在

变化的，税负不公的主要原因就是以原价计征房产税。因此，有必要建立一套完整的计税价

格评估管理制度。

4.张婉苏(2011)在发表的文章《房产税税制改革再思考》中分析了上海、重庆两地房产税

试点的制度缺点，认为应当从税收公平原则的角度，对纳税人、征税范围、免税范围等房产

税的税收要素进行优化设计。

5.高军(2013)分析了从地方政府财政支出苦难的角度是否应该开征房产税，他认为，若要

在我国开征房产税，其前提有三点，分别是民主化财政、透明化财政，建立公共财政。实现

财政民主化。

6.韩康(2011)从法理学角度，对房产税立法中采取的国务院转授权地方政府的方式进行了

分析。他认为房产税立法权应当由全国人大行使，通过“空白授权”的方式由全国人大授权

国务院行使，己经降低了立法档次。但是上海、重庆的地方政府被国务院立法授权了房产税

收，让房产税立法权的权威严重受损。

三、房产税制度概述

(一)房产税概述

房产税，就是国家以房屋作为征税对象，向其产权所有人征收的一种财产税，主要以所

有人房屋的房屋的计税余值或者租金收入作为计税依据。我国实行利改税以后，房产税的制

度沿用至今。我国作为世界上最早征收房产税的国家，随着历史的发展，已逐渐衍生出一套

较为完备的制度体系。中国最早的房产税出现在《周礼》中。新中国成立以来，相继颁布实

施了《全国税政实施要则》(1950年)、《中华人民共和国房产税暂行条例》(1986年)，直

到2010年7月22日决定准备推行房产税试点。2011年，我国在沪、渝两地进行了对自住

房的房产税改革。但由于全国推行难度较大，2012年底，住建部部长表示房产税试点仍会

继续，以加速城镇居民住房信息系统的建设。

就国家统计局公布的数据来看，2014年城镇住房面积247亿平方米，市场总价值156

万亿元，房产税在1.6万亿元左右。目前从宏观上看，我国近年来房产税收增长不高，与我

国快速增长的经济发展速度相比存在不协调问题。

房产税这个概念，即针对保有土地而言的附着物进行课税。不动产的保有者，即纳税义

务人，既享有使用权，也是掌握着所有权。依据纵向公平税收原则，权责对应的税额与公共

服务是一致的，对于提高地方政府的公共服务水平有很大帮助。对于房产税的计税依据，目

前主要是不动产取得的原来价值、评估价值以及市场实际价值。根据我国当前市场经济的发

展情势，在征收房产税时，要根据不动产的实际情况，具体情况具体对待，划分的类别主要

有商业用房、工业用房等。

（二）房产税的产生和在中国的历史演变

国内外房产税的征收都经历了漫长的岁月。欧洲中世纪时期就将窗户、烟囱等房屋的某

种外部特征作为标准，以如“窗户税”、“灶税”、“烟囱税”等名目繁多的房产税等。“廛布”

就是我国房产税的雏形，它最早出现于《周礼》中。

我国对房屋征税最早出现于《周礼》的''廛布"，一直发展到清末和民国时期的“房捐”，

历史久远，。1950年1月《全国税政实施要则》规定全国统一征收房产税，开启了征收房产

税的里程碑式改革，并于同年6月，房地产税包括了房产税和地产税。到了1951年8月，

《城市房地产税暂行条例》正式颁布。随着时代的发展，税制不断完善。1973年政府对税

制进行了改革，房地产管理部门继续征收针对个人和外国侨民的房产的城市房地产税，而对

原来试行工商税的企业缴纳的城市房地产税并入工商税内。1984年10月，政府再次开始调

整税制，对国营企业进行了第二步的利改税改革，而在全国工商税制改革的同时，重新征收

企业城市房地产税。同时，对于我国国家掌控的城市土地的所有权，土地使用者不享有土地

产权的现状，城市房地产税被划分为土地使用税和房产税两部分。1986年9月15日，《中

华人民共和国房产税暂行条例》正式颁布出台，并于当年的10月1日开始正式实行。城市

房地产税的征收对象还包括了在国内拥有房产的外商在华投资企业、外国企业和外籍人员。

2003年十六届三中全会提出开征房地产税前身物业税。

我国的税制也在一边探索，一边尝试。中央政府开始了利用“房产税”来取代“物业税”

的新尝试，2007年物业税开始“空转征收”，一直发展到2010年的房地产模拟评税，这一

尝试基本完成。不过这些成果却并没有实现预期的目标和效果，反而更让我们了解到物业税

出台的重重困难和阻碍以及在物业税征收过程中会遇到的种种问题。为了解决我国不断走高

的房价，国务院要求各地政府加大房产限购政策的力度。为了更好地解决房价过快增长问题,

2010年1月28日，重庆和上海两个地区也在房产限购政策的基础上开始实行房产税的试点

征收。

2013年8月，“加快房地产税立法，并适时推进改革”的提出也是党在十八届三中全会

上对于我国税制改革的又一次探索。

2017年5月2日，全国人大常委会2017年立法工作计划对外公布，备受关注的房地产

税没有如人们预期那样列入2017年立法计划，而是列入预备及研究论证项目，说明目前房

地产税仍处于研究论证阶段，立法改革还没有明确时间表。

四、开征房产税的必要性分析

（一）建立健全我国财产税体系的需要

商品税类，所得税类和财产税类三种，乃是一个现代化完整税收体系所应该具备的三大

税类。随着我国财政税收体系的不断发展，所得税制和商品税制都日臻完善，而财产税制相

对于其他两类而言，却显出了一定程度上的落后状态。在我们考察了全世界财政体系的操控

实施现状之后发现，房产税、赠与税以及遗产税为世界财产税收体系中的主要税种.而房产

税的重要性在于，房产是一个人私人财产的重要组成。房产税的征收，是我国财产税体系建

立中的重要一步，对我国财产税收体系的成熟与完善有着重大意义。

(-)满足房产资源合理配置的需要

我国现阶段的税制结构不利之处在于，土地税制相当于国家给予了土地保有者一大笔无

息贷款，流通环节又有着繁重的赋税，大幅度提高了房地产的建设成本，使正常的土地市场

受到抑制，土地利用效率低下；此外，从我国税制和经济现况上看来，土地保有者所承担的

土地使用税税率偏低，而房产税的征收乂是按照房产的原值所定制的。因此，随着经济发展

变化，房价攀升，房产保有原值与现值将会随着房产保有时间的延长而愈来愈大，这其中的

损失，便会反馈到房产税的征收，由国家承担财政税收的流失。房地产税本应是为增加国家

的财政收入，经由国家调控税收杠杆使房产资源的配置达到合理平衡状态，而我国税收政策

“重流通，轻保有”，增大了房产转移成本，而使得房产在存量市场上出现积压，客观上鼓

励了土地的囤积情况，又抑制了正常的土地和二手房市场上的交易，这一切对于房地产业的

发展都十分不利。故而，房产税的征收是恰好扭转了“重流通，轻保有”的现有税收政策，

促进房产交易的良性发展，优化资源配置格局，使之走向集约化方向。

(三)规范税费制度的需要

房产税的征收，是为国家健康发展房地产市场创造条件。在理论上，税、租、费三种经

济范畴差别显而易见。地租是实现土地所有权的增值价值体现在经济上的一种形式，所表现

的，是一种土地使用者和土地所有者之间的一种简单经济关系，是社会上土地使用者与土地

所有者的初次分配结果；税收是凭借国家的政治权利，通过制定相关的法律制度，强制并且

无偿的参与到国民收入分配的一种方式，其目的在于满足国民公共需要，属于二次分配；与

其他两项相比，费则具有对等性与有偿性，是社会的经济生活中，一方为另一方提供某种劳

动服务时，所应得的补偿。然而在社会实践中，每一个相关部门，都以自身的利益为着眼点，

管制房地产和土地开发利用的同时在其中收取相应的税、租、费，在这个过程中，又会出现

税、租、费三者相互替代的现象，扰乱市场经济正常发展。

五'房产税的正当性分析

(-)开征房产税正当性的不足

1.缺乏民主参与

房产税是否正当的基础，乃是这个过程中的民主参与情况。公民的参与度，反映了在税收立

法过程中民主理念的贯彻度。从这个角度看，经过人民的同意之后，实行财产的让渡才具有

其合法正当性，公民得以参与税收立法的过程，正体现了纳税人对于意见的表达情况。在世

界范围内，实现民主的渠道很多，代议制民主作为“间接民主”，实际上并不能直接体现公

民意志。我国的实行的是公众直接参与的“直接民主”，是公民表达意见最直接的渠道。立

法体现了权力义务的分配过程，体现了社会各个阶层、群体的利益博弈，通过在税收立法活

动中让公众参与其中，各方利益矛盾与冲突可以具体展现出来，而依据矛盾冲突，衡量各类

参考意见，可以使我们的立法决策更加科学与民主。

2.缺失公平原则

税收的公平原则作为税法的基本原则之一，是税收正义理念具体化的表现。按照公平原则的

要求，为实现税收公平，应当区分层次水平，纳税能力相同的人承担税负相同，纳税能力不

同的人承担的税负不同。通过考察我国房产税试点可以看出，目前的试点过程中仍然存在公

平原则缺失的问题。以上海为例，征税对象仅仅包括两个方面，一是上海市居民家庭新购的

第二套及以上房产，二是非上海居民在上海的新购买房产。而且还有相关政策规定，上海市

居民的二套住房可以扣除免税，只要其第一套人均住房面积不足60平米。从中我们可以看

出，虽然在征税过程中考虑到了保护上海公民的基本住宅权，免除了首套住房税款，但上海

仅仅征收新购二套住房税款，即使之前购买再多也一律免征，存在着对存量住房和增量住房

区别对待的问题。

3.存在重复征税

我国在上海和重庆两地试点征收房产税，只是单纯的增加一种税种，并未考虑到是否对已有

税种构成不合理的重复征税，未对现有的房地产获取、保有、流转环节的税种进行相应调整。

我国目前在房屋持有使用环节征收的城镇土地使用税，也是采取按年分期缴纳的方式。城镇

土地使用税是以土地为征税对象，以土地的面积作为计税依据;房产税是对房产征税，按照

房产原值进行征税。但我们要注意到，随着时间推移，房屋会产生折旧，其价格是在贬值的，

房产增值的根本原因是土地的增值。因此，在征收城镇土地使用税的同时征收房产税，将会

产生税收重复的情况。

（二）房产税正当性的完善

1.确立听证制度，加强立法民主性

对于这一点，在我国的《立法法》中也有明确的规定说明。虽然在《立法法》中，听证

会议、论证会议以及座谈会议并没有作为一项必须被强制执行的流程会议，但是听取各方面

的意见建议仍然是有明确规定的。在房产税立法的过程中确立听证程序，是税收民主的重要

体现，是房产税具备正当性的重要支撑。在《立法法》第三十四条下的第二款中也强调了，

相关工作机构，建议采用通过听证会流程、论证会流程以及座谈会议的形式来广泛听取对常

务委员会所审理的法律案件的意见。同时，采用听证的方式使社会各界广泛参与立法，有利

于促进税收立法的公正和效率，使各种利益冲突和矛盾得以协调，减少制度设计的不合理因

素。

2.优化税种结构，避免重复征税

我国房地产业的税种繁多，现行的房地产的各项税收有十多项，包括地市房地产税、城

镇土地使用税、印花税、耕地占用税、契税以及在房地产开发环节的各种行政事业性收费。

要对个人住房开征房产税就要先厘清当前房产获取、保有、流转环节的各种税费，仅仅增加

房产税而不对原有税种结构进行优化，会导致不合理的重复征税，公民税负过重，严重损害

房产税的正当性。像前文提到的城镇土地使用税就存在与房产税重复征收的问题。因此，应

当合理简化税制结构，增减归并税种，建立科学合理的税种结构，将房产税的征收纳入到整

个房地产税收体系的改革中来，保障纳税人的财产权利。

六、房产税的合法性分析

（一）房产税改革试点中的缺失

1缺少对纳税人权利的保障

税收法定原则对纳税人权利的保护不仅体现在通过规定立法上体、立法程序等要素来对

国家权力进行限制，还应体现在对纳税人权利的确认。例如在房产税中，纳税人对于其相关

政策的制定、修订完善都应当享有合法的知情权。这其中包括纳税人或其代表参与立法的权

利、立法知情权、立法听证权、立法监督权，以及在税务部门执法过程中享有的保密权、申

请减免税权、对税款征收和使用的监督权等。此外，对于纳税人群体的相关权利依然留有很

大的空白，尤其是对于其自身财税情况的合法监督权利依然没有在《房产税暂行条例》的规

定和房产税《暂行办法》中得以体现说明，这样会导致纳税人的合法权益得不到有效保障。

2.开征依据不合法

现行《立法法》的第8条规定，只能制定法律规定有关税收基本制度。第9条同时规定，

全国人大及其常委会可以授权国务院对税收事项尚未制定法律的部分事项制定行政法规。

1985年《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的

决定》这一条例的议案被正式通过。与此同时.，对于该条例中所提及的一些重要问题，包括

对于经济体制改革的问题以及有关对外开放这一问题的继续深化，经全国人大授权，将由国

务院相关部门负责。对于一些特殊的情况，只要在不违背《宪法》准则的前提下，国务院也

有权利颁布实施一些暂定条例，备案后经过实践检验成熟后由全国人民代表大会常务委员会

制定法律。1986年全国人大授权国务院制定颁布了《房产税暂行条例》。但有一个时间问题，

即《立法》是在2000年发布并生效的法律，旨在规范我国立法权限的划分，而全国人大对

国务院的授权发生于1985年。而沪渝两市试点方案的依据是国务院第136次常务会议的相

关决定，显然不符合《立法法》的相关规定。自《立法法》这一项新的法律制度生效之时，

之前的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决

定》便立即失效。因此，倘若仍然依照以前的法律法规承认国务院在税收相关事项中制定暂

行规定或条例的权力，就会违反《立法法》。因此，只有在全国人大及其常委会对国务院重

新授权的情况下，国务院才有制定税收相关事项制定初行规定或条例的权力。

（二）完善房产税合法性的建议

1.明确房产税的开征依据

以国务院会议精神为依据进行的房产税改革试点有违税收法定原则，我国在1985年颁布的

《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，

明确指出国务院对于房产税的开征是授权于全国人大及其常务委员会，也就是说，国务院可

以制定临时的暂行条例，但