我国出口退税相关政策与制度探析

我国出口退税相关政策与制度探析[提要]我国出口退税政策由于长期受到财政尤其是中央财力的约束，进出口税收征管水平跟不上进出口贸易增长等因素的制约，存在着出口退税率政策不断调整变化引发的问题及出口退税款拖欠时间长等诸多问题。我国目前采取的用出口退税银行帐户托管贷款的办法虽暂时缓解了出口退税拖欠的矛盾，却又引起财政、银行和企业三方的矛盾，使得国家信用风险向银行信用风险转移。现行出口退税政策和制度必须重新选择，从而及早解决所引发的矛盾。[关键词]出口退税财政银行政策制度探析一、我国出口退税政策和制度的主要特点及问题所在1985年，我国确定了出口货物退（免）税的政策基调，但在具体实施这一政策的过程中，实际的政策和制度与国际惯例比较有以下几个特点：（一）出口退税率不断调整变化1994年我国的税制进行了重大改革，依据国际惯例，我国增值税暂行条例规定对出口货物税收实行零税率的政策，对从一般纳税人购进的出口货物退税率为17%和13%；对从小规模的纳税人购进的特准退税的出口货物退税率为6%.出口退税零税率政策和制度执行不久，由于在进出口税收政策实施过程中，存在少征多退、出口骗税和中央财政出口退税财力不足等问题，1995年和1996年国务院先后两次调低了出口退税率，即由原来的17%和13%下调到9%、6%、3%的水平。1997年由于受到亚洲金融危机的冲击，我国外贸进出口遇到困难，其增长速度呈现持续下降的态势。1998年国务院决定提高一些大类出口商品的出口退税率，由9%、6%和3%提高到17%、15%和13%，目前出口货物的平均退税率在15%左右。（二）由于年度退税指标受到财政预算的严格控制，实际退税量缺口很大目前出口企业的实际退税数量并不是按政府承诺的退税率进行及时的退税。实际能够退税的数量是指按照财政预算给予的指标进行退税，按照退税率计算的应退税与实际退税数额之间存在很大的缺口。这种情况在全国经济发达、对外开放度高的东部10省（除个别地区外）具有普遍性。据资料反映，这些地区结转的出口未退税占全国出口未退税的88%.天津市2001年的外贸依存度为82%，当年统计的1730户出口企业应退税款636亿元，应办理免抵税调库476亿元，两项合计1112亿元，截至2001年来，上述企业实际办理退税355亿元，办理免抵调库102亿元，两项合计457亿元，退税指标缺口655亿元，占应退税款的589%.（三）由于现行《税收征管理》及出口退（免）税的操作规程中没有规定出口退税的时间，无限期拖欠企业的出口退税问题十分普遍。按照出口退税的有关规定，纳税人在向海关办理报关手续后，凭出口报关单等有关凭证，按月向主管税务机关申报办理该项出口货物的退税，由于出口退税没有时间限制，加上财政预算的出口退税指标与应退数量存在很大缺口，管理出口退税的国税局只能将退税指标兑现以前拖欠的税款，而不能兑现当年的出口退税款。以宁波市为例，宁波经济属于典型的外向型经济，2002年该市的外贸依存度达到672%，高于全国的外贸依存度的水平。2002年国税局办理的企业出口退税款平均只退到2001年8、9月份，退税拖欠时间达18个月左右。据资料反映，全国总体的拖欠退税时间大体为1年以上。随着我国入世后进出口贸易的快速增长，出口退税的拖欠时间呈不断拉长的趋势。（四）出口退税管理手段落后，法制化管理滞后。一是海关在征收管理方面人员少，管理难度大和管理技术手段落后，跟不上外贸出口的快速增长。二是出口退税的管理机构多、协调难度大、管理效率低。企业办理出口退税起码要涉及海关、税务、外经贸、财政、银行等部门，在实际操作中，一些管理办法“政出多门”，相互不一致、不配套，严重影响了出口退税的效率和企业的运营。电子信息化建设滞后，难以满足出口退税的管理需要。例如，企业反映的出现出口退税数据与纸制报关单内容不一致，税务机关无法给予办理退税的情况时有发生。二、拖欠企业出口退税引发的一系列问题（一）企业资金周转困难，出口越多，资产负债率越高。由于国家出口退税指标不足，退税款不能及时足额到位，企业应退税资金严重积压，小的企业数十万元，大的企业上亿元，拖欠的出口退税款占用了企业的流动资金，造成企业资金周转的困难。据中国税务报登载：宁波市政府为了帮助企业解决这一问题，设法降低企业的货款成本，从1999年开始大力推行了出口退税帐户托管货款业务，地方政府并各级财政对各类办理出口退税帐户托管货款的所辖企业，按年度出口退税帐户托管货款利息实际支付额，给予50%-100%不等的贴息，这在一定程度上缓解了外贸企业资金周转的困难。但是，另一方面又造成了这些企业的资产负债率居高不下，出口越多，使得企业的资产负债状况越难堪。以宁波市几个较大的外贸公司为例，2002年其资产负债率都高达90%左右。（二）明显加大了企业经营的财务成本。尽管可以通过上述的托管贷款办法缓解了企业的资金周转困难，地方政府还给予了部分的贷款贴息，但是企业仍要不可避免地承担一部分贷款的利息。宁波市辖外贸企业的贴息率大多为70%，另外30%的利息要由企业自己负担。由此，出口退税拖欠的时间越长，贷款额度越大，利息负担就会越重。又由于出口退税拖欠时间的拉长，而且没有明确期限可以预期，给企业的财务管理、企业经营的预期都带来很大的不确定性，从而增加财务风险，加大财务成本。另外，由于市、县两级以及各个县级政府在贴息上不完全统一，也影响出口企业之间的公平竞争。（三）形成新的债务链。一些外贸企业为了缓解由于出口退税拖欠带来的财务困难，采取拖延支付原材料采购款等措施。在企业的财务帐上，一方面存在大量的应收帐款，另一方面还有不少的应付帐款。某进出口公司帐务上的应收款（即应退税款）在2001年和2002年分别为31亿元和44亿元，而应付帐款分别是11亿元和19亿元。在有关调查中，企业反映，如果再不解决出口退税拖欠问题，随着外贸出口的增长，出口退税拖欠数量的累计，使我国经济运行将会出现更为严重的债务链，社会诚信度差的状况更为恶化，而债务链的源头就是政府。三、出口退税帐户托管贷款办法的主要内容及其利弊比较分析（一）出口退税帐户托管贷款办法的主要内容。出口退税帐户托管贷款，是指商业银行为解决出口企业退税款未能及时到帐而出现的短期资金困难，在对企业出口退税帐户进行托管的前提下，向出口企业提供的以出口退税应收款作为还款保证的短期流动资金贷款。这一办法最初在宁波市试行。2001年8月，中国人民银行，对外贸易经济合作部，国家税务总局联合发文，肯定了这一作法并允许在全国实行。（二）财政、企业、银行三者关系的辨析。从表象上看，在出口退税托管贷款办法下的三者关系是：财政拖欠外贸企业的出口退税款，形成企业财务上的应收帐款；企业向银行贷款，企业是债务人，银行是债权人。由出口退税拖欠引起的这些债权债务关系，根源在于财政的拖欠税款引起了银行的贷款，如果把企业这个中间者抽掉，出口退税帐户托管贷款真正的贷款债务人是财政。所以这种办法的实质是财政向银行的借款，而且实际上，这种借款也是以财政的出口退税作为担保的。再进一步地看，是把国家财政信用的风险与银行金融的风险沟通了。（三）辩证分析出口退税帐户托管贷款的利与弊从利处来看，这种办法确实起到了缓解外贸企业资金周转困难，更重要的是缓解了财政尤其是中央财政资金不足的问题，同时也为核实和确定外贸出口退税的合法性赢得了时间，最终为进出口贸易的持续增长起到了积极的支撑作用。但是，这种办法实际上掩盖了出口退税问题上长期存在的财政与企业之间的矛盾，并且可能会延缓这一问题的根本解决。从实质上讲，采取这种办法的结果是将财政与企业之间的国家信用关系延伸和转化成为财政与银行之间的信用关系。这里且不说这种转化有没有合法性（1993年国务院下文规定不允许财政向银行借款），但是有一点需要我们高度关注的是：由于出口退税帐户托管贷款办法的实行，将国家财政信用的风险已与银行的金融风险沟通了，从而使得银行成为出口退税的承担者。需要防范的最起码的一个问题是，一旦中央财政退税指标的增长低于出口退税数量和托管贷款余额的增长时，商业银行的经营状况就会受到极大影响，如若长期下去，势必积累新的金融风险，重蹈我国上个世纪80-90年代积累金融风险的覆辙。四、解决出口退税矛盾的政策与制度建议出口退税作为政府促进产品出口进而促进经济增长的重要制度安排，是国际上通行的作法，也是WTO所认可的原则。在我国，由于确立了“彻底退税”为原则的出口退税政策，使政府在以出口退税手段调节经济上不仅没有完全达到促进经济增长的目的，而且因为长期拖欠的退税款，已引发了财政与企业的矛盾日趋尖锐，而随着近几年外贸出口额的增长，中央财政自身已不堪重负，1985年我国出口退税只有1795亿元，1993年为29965亿元，到2001年猛增至1070亿元（占中央财政本级支出的186%），成为中央财政的巨大压力。为了缓解财政压力，我国政府采取退税指标控管办法来控制退税进度，据测算，1999年至2001年三个年度应退税额与实际退税额相差1071195亿元，2002年差额约为600亿元，即4年累计对企业的欠退税约1131195亿元，这是一笔巨大的财政赤字和财政风险。随后，政府又采取银行帐户托管贷款的办法，人为放慢退税进度，但远没有从根本上解决出口退税自身存在的问题。如果不能真正“彻底退税”，也不能解决其引发的一系列问题。笔者本人认为，我国政府完全可以也应该放弃“彻底退税”的原则，而应采取公平及时、灵活积极的“适度退税”更符合我国国情。我国作为发展中国家，在制定出口退税政策时应以不违反WTO规则为前提，以国家利益最大化为原则，突出重点，注重实效。具体而言，应区别不同产品的不同情况，采取不同的退税标准，具体分三种情况制定不同的出口退税政策：（一）对我国不具备明显优势，国际市场上与他国产品竞争激烈、技术或品牌含量高、附加值大的产品以及其他我国政府需要扶持的产品，实行彻底退税。这类产品是由我国重点扶持的产业生产的，主要包括造船业、成套设备、小汽车等我国的新兴产业，以及农业、医药业等我国相对落后的产业。对这类产品的退税，对其占有国际市场，增强与它国同类产品竞争的能力意义重大，因此，应对其实行“彻底退税”。建议不但退税率要等于税率，而且应考虑将固定资产和劳务上的已征税额也要退还给企业，最大限度地支持企业出口。（二）对普通产品实行适度退税，可根据我国财政的负担能力以及国际市场的情况变化给予适度退税，灵活调节退税率。（三）对一些我国在国际市场上有绝对价格优势和较高额利润的出口产品，不退税或少退税。比如我国的电视机、自行车、打火机、纺织品、玩具等产品。因为我国是这类产品的主要出口国，退税只能降低其国际市场价格，使我国财政利益外流。特别是对那些受进口国反倾销调查的产品，为了减少被征收反倾销税的可能或减低被征收反倾销税的幅度，我国可先行停止对这类产品的出口退税。参考