毕业设计-我国BOT项目融资模式的现状及对策研究

摘要本文着重基于通过对BOT模式的含义和具体形式、运作程序、特点和作用等根底理论进行了简要论述,以及对BOT模式在兴旺国家和开展中国家的运用进行比拟分析,并且基于对成都自来水六厂B厂BOT工程(此后简称为“成都BOT工程”)成功实践经验的总结,分析了在实施BOT工程时存在的主要问题,指出为了保证BOT工程的成功,我国应该进一步完善相应法律法规,改善投资环境,强化政府对工程的支持,在工程运作过程中政府应该注意对工程的选择,聘请专家为工程全过程提供技术支持以及加强政府对工程的支持,合理分担工程风险的,同时注意融资结构多元化,特别注意土地使用而引发的问题,做好土地资源的有效利用和土地使用过程中的协调和管理工作。通过对目前BOT工程实践的研究,分析了在我国在利用内资的BOT工程融资模式的必要性和可行性,提出我国已经具备了大规模利用内资BOT工程融资模式建设根底设施的条件,应该充分引入市场竞争机制,充分利用BOT工程融资模式加快我国根底设施建设的对策。关键词：BOT工程融资模式；我国BOT工程；我国BOT工程融资模式现状及对策研究AbstractThisarticlefocusesonBOTmodelbasedonthemeaningandspecificforms,operationalprocedures,characteristics,andtheroleofthebasictheoryisbrieflydiscussed,andtheBOTmodelforuseinbothdevelopedanddevelopingcountries,acomparativeanalysis,andsixontapwaterinChengduPlantBPlantBOTProject(hereafterreferredtoas"ChengduBOTproject")successfulpracticeandexperience,analysisofBOTprojectsintheimplementationofthemainproblemspointedoutinordertoensurethesuccessofBOTprojects,Chinashouldfurtherimproverelevantlawsandregulations,improveinvestmentenvironment,strengthenthegovernment'ssupportfortheproject,inthecourseoftheprojecttheGovernmentshouldpayattentiontotheselectionofprojects,hireexpertsfortheprojecttoprovidetechnicalsupporttothewholeprocessandthestrengtheningofgovernmentsupportfortheproject,areasonableallocationofprojectrisks,bearinginmindthefinancingstructurediversity,payingparticularattentiontheproblemscausedbyland-use,efficientuseofresourcesandgetlandandlanduseintheprocessofcoordinationandmanagement.BOTprojectsthroughthepracticeofthepresentstudyanalyzedinthedomesticcapitalinChina'sBOTProjectFinancingnecessityandfeasibilityoflarge-scaledomesticcapitalinChinaalreadyhasamodelbuildingBOTinfrastructureprojectfinancingconditionsandshouldbefullyintroducedmechanismofmarketcompetition,makefulluseofBOTprojectfinancingapproachtospeedupinfrastructureconstructioninChinaStrategy.Keywords：BOTProjectFinancing；BOTProjectsinChina；BOTProjectFinancingofCurrentSituationandCountermeasures目录TOC\o"1-4"\h\z\u\l"_Toc294996462#_Toc294996462"第一章BOT工程融资研究背景及研究意义1\l"_Toc294996463#_Toc294996463"1.1研究背景1\l"_Toc294996464#_Toc294996464"1.1.1理论背景1\l"_Toc294996465#_Toc294996465"1.1.2现实背景1\l"_Toc294996466#_Toc294996466"1.2研究意义2\l"_Toc294996467#_Toc294996467"第二章BOT工程融资的相关理论2\l"_Toc294996468#_Toc294996468"2.1BOT与特许经营2\l"_Toc294996469#_Toc294996469"BOT2\l"_Toc294996470#_Toc294996470"特许经营3\l"_Toc294996471#_Toc294996471"2.2BOT工程的风险及其控制4\l"_Toc294996472#_Toc294996472"风险分类4\l"_Toc294996473#_Toc294996473"风险分担原那么4\l"_Toc294996474#_Toc294996474"主要控制方式4\l"_Toc294996475#_Toc294996475"2.3BOT工程的假设干法律问题5\l"_Toc294996476#_Toc294996476"投资商与工程公司5\l"_Toc294996477#_Toc294996477"产权归属5\l"_Toc294996478#_Toc294996478"偏差与违约5\l"_Toc294996479#_Toc294996479"第三章我国BOT工程融资模式的现状与问题5\l"_Toc294996480#_Toc294996480"3.1我国工程融资BOT模式的现状5\l"_Toc294996481#_Toc294996481"对我国BOT工程融资模式的现状进行分析5\l"_Toc294996482#_Toc294996482"找出我国BOT工程融资模式中存在的问题6\l"_Toc294996483#_Toc294996483"第四章针对我国BOT工程融资模式中存在的问题寻找对策7\l"_Toc294996484#_Toc294996484"4.1六B厂存在的问题7\l"_Toc294996485#_Toc294996485"4.1.1用水需求预测出现较大偏差7\l"_Toc294996486#_Toc294996486"工程执行导致成都自来水公司出现了巨额亏损7\l"_Toc294996487#_Toc294996487"质疑政府在确认谈判中对外方作出了较多的让步8\l"_Toc294996488#_Toc294996488"4.2普遍存在的问题8\l"_Toc294996489#_Toc294996489"关于固定回报问题8\l"_Toc294996490#_Toc294996490"关于财务模型设计与现金流匹配问题9\l"_Toc294996491#_Toc294996491"关于自来水公司与工程公司市场化程度不一致问题10\l"_Toc294996492#_Toc294996492"4.3兴旺国家BOT工程的经验教训11\l"_Toc294996493#_Toc294996493"英国伯明翰北部公路11\l"_Toc294996494#_Toc294996494"伦敦至海峡隧道(高递铁路线)11\l"_Toc294996495#_Toc294996495"4.4我国近几年BOT工程经验总结12\l"_Toc294996496#_Toc294996496"第五章总结13\l"_Toc294996497#_Toc294996497"参考文献14BOT工程融资研究背景及研究意义1.1研究背景理论背景BOT是20世纪80年代以来在全球兴起的一种利用私人资本进行根底设施建设的投融资方式。BOT作为一种将私人资本引向根底设施建设的投资方式，出现之后在世界范围内得到了广泛地应用。经过多年的实践，在对不同国家的不同工程经验总结的根底上，已形成一套包括BOT的定义、BOT工程实施的一般程序、BOT工程各参与方的根本法律关系和BOT工程的风险及其分担在内根本的BOT理论框架。政府的支持和保证对于BOT工程的正常运作和顺利开展，起着至关重要的作用。通过对政府保证和担保法上的保证的比拟，深入分析了我国理论界对BOT投资方式政府保证的认识错位，并结合对我国BOT投资方式政府保证现存的立法障碍的分析，提出制定专门立法、建立统一体系、排除商业担保的建议，以完善我国BOT政府保证制度。BOT毕竟属于新生事物，其工程工程庞大复杂，涉及的法律问题很多。目前我国并无统一的标准BOT方式的专门性立法，学界对诸多问题亦是仁者见仁、智者见智，因此对BOT无论是在理论、立法和实践上，都有许多值得探讨之处。现实背景BOT工程具有建设周期长、特许期长等特点，在工程的不同阶段风险的内容各不相同，从而使各阶段风险控制的内容、承当风险的主体也在变化之中。设计一个合理的风险分担结构是BOT工程顺利实施的关键因素之一。兴旺国家利用BOT方式主要是为了将私人资本引入根底设施建设，在解决政府资金困难的同时，充分发挥私人资本在建设和经营中的优势。通过英法海峡海底隧道工程和澳大利亚悉尼海底隧道工程的介绍可以看出，兴旺国家稳定的政治经济环境、完善的法律体系、畅通的工程融资渠道、政府和私人投资者之间良好的合作关系以及工程本身的必要性提供了一个成功BOT工程所需的根本条件。中国从80年代中期涉足第一个BOT工程——深圳沙角B电厂至今，已进行了多个BOT工程的试点。从沙角B电厂，到广西来宾B电厂，再到湖南长沙电厂，在实践过程中随着经验的增加，对BOT的理解也在深入，从招标方式、回报率、贷款人、政府保证、工程风险、融资方式、对发起人的约束机制等方面逐渐标准BOT工程的实施。在工程各方的配合、风险分担、合同谈判等方面积累了一定的经验，同时也应意识到BOT方式在适用范围、操作程序、产品或效劳费用较高等方面存在局限性。我国根底设施建设资金的短缺，BOT方式是作为引入外资的一种方式出现的，但BOT方式本身的复杂性决定了目前国际BOT方式推广的步子不可能过大，在实践和经验总结的根底上，弱化或避开BOT工程本身的风险，将BOT方式与中国国情相结合，于国外投资人对中国政治、社会、人文环境不了解，对整个工程进行期间的社会环境的担忧，对BOT工程或不愿介入或要价过高，阻碍了BOT方式的推广。在现有工程经验总结的根底上，考虑利用国内资本采用BOT方式进行根底设施的建设，有助于推动BOT方式的实施。本国资本参与BOT方式，在对工程所有权和经营权的控制、外汇平衡、谈判等方面与国际BOT方式相比具有一定的比拟优势。我国沿海地区经济的开展、具有相当投融资实力的国内企业的存在、民间巨额资本以及当前国内需求缺乏，大量资金寻求投资时机的现状，客观上为本国资本参与BOT方式提供了可能。1.2研究意义新中国成立以后至八十年代，我国政府一直从社会公益性和福利性的角度出发，将城市根底设施的建设和管理作为行政事业型工作来进行，政府是城市根底设施建设唯一的投资主体、经营主体。进入八十年代以来，我国国内生产总值以平均每年8%－9％的速度递增。随着经济开展和城市人口不断膨胀，对根底设施的需求也急剧增加，而根底设施的容量却日益饱和。特别是进入九十年代以后，城市根底设施使用多、更新少以及新建速度慢的状况与整个国民经济的高速增长形成了巨大的反差，使得其开展滞后的状况越来越成为制约甚至阻碍经济持续、高速增长的“瓶颈”。同许多开展中国家一样，我国政府财政也面临困境，无力支持根底产业的长足开展。另一方面，改革开放中外商投资的产业结构不尽合理，大量外资集中于一般的制造加工工业和房地产工程，而投资于根底设施、根底产业的比例偏低。在这种情况下，面对国内巨大的根底设施投资需求，如何借鉴国外成功经验，在引入BOT方式的同时，积极引导、利用外资进行根底设施建设，已成为目前我国经济工作中的紧要问题。BOT工程融资的相关理论BOT与特许经营BOTBOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，通常直译为“建设－经营－转让”。这种译法直截了当，但不能反映BOT的实质。BOT实质上是根底设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构公布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一根底设施并管理和经营该设施及其相应的产品与效劳。政府对该机构提供的公共产品或效劳的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的时机。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。所以，BOT一词意译为“根底设施特许权”更为适宜。以上所述是狭义的BOT概念。BOT经历了数百年的开展，为了适应不同的条件，衍生出许多变种，例如BOOT〔Build－Own－Operate－Transfer〕，BOO〔Build－Own－Operate〕，BLT〔Build－Lease－Operate〕和TOT〔Transfer－Operate－Transfer〕等等。广义的BOT概念包括这些衍生品种在内。人们通常所说的BOT应该是广义的BOT概念。“建设－经营－转让”一词不能概括BOT模式的开展。特许经营例如：垃圾燃烧发电厂的特许经营，是指政府授权主管部门通过一定的方式(招商或招标)，将垃圾燃烧发电厂的建设权和一段时间的经营权以专营权的形式授予一个有资格的投资商(工程公司)；投资商(工程公司)负责垃圾燃烧发电厂的投资、融资、设计、采购以及安装调试→B；工程建成后，垃圾燃烧发电厂按协议规定向政府提供垃圾处理效劳，并利用燃烧余热发电，政府那么按协议规定向垃圾燃烧发电厂支付垃圾处理费，并保证垃圾燃烧发电厂剩余电力上网销售，投资者由此回收工程投资、经营和维护本钱并获得合理的回报→O；在规定的特许经营期届满后，投资者将按照协议规定，把垃圾燃烧发电厂的所有权和经营权无偿移交给政府→T。1、私营企业基于许可取得通常由政府部门承当的建设和经营特定根底设施的专营权〔由招标方式进行〕；2、由获专营权的私营企业在特许权期限内负责工程的建设、经营、管理，并用取得的收益归还贷款；3、特许权期限届满时，工程公司须无偿将该根底设施移交给政府。(1)特许期垃圾燃烧发电厂的特许期(含建设期)一般为22—27年。通常情况下，政府希望建设期一般不超过2年。特许期的提前结束或延长应在《特许权协议》进行适当的约定。

(2)“协议照付”原那么“协议照付”(Take0rPay)原那么是BOT工程中重要的信用保证形式。在垃圾燃烧发电厂的运行期，政府或其授权机构必须按照协议规定向垃圾燃烧发电厂提供垃圾和接受垃圾处理效劳，并支付垃圾处理费；如果政府或其授权机构未能按照协议规定向垃圾燃烧发电厂提供垃圾，政府或其授权机构同样要按预先预定支付垃圾处理费。设置“最低(年)垃圾供给量”是实施“协议照付”原那么的主要措施。(3)独占性为了遵守“协议照付”原那么，同时力求“物尽其用”，政府通常会将根据实际情况，合理规划垃圾处理设施，这样，垃圾燃烧发电厂在一定区域内将具有独占性。垃圾燃烧发电厂BOT模式的独占性还表现为对同一区域内扩建或新建垃圾处理工程的种种优先权。(4)工程融资垃圾燃烧发电厂的工程融资是指垃圾燃烧发电厂以其未来的垃圾处理费收人和售电收入作为主要抵押，同时加上工程投资者和其他与该工程有关的各个方面对工程所作出的有限承诺，为垃圾燃烧发电厂所安排的融资。国内银行已开始开展垃圾燃烧发电厂的工程融资业务，但在不同地区和不同银行出现较大差异，有许多问题需要探讨。(5)工程移交工程移交是BOT模式的最后一个环节。一般说来，垃圾燃烧发电厂工程的各种设计安排应能使BOT发起人在特许经营期间还清工程债务并有一定利润，这样，垃圾燃烧发电厂的工程移交应是无偿的移交。《特许权协议》应对移交的程序、移交的内容与范围、移交前的“恢复性大修”以及移交保证金等问题进行适当的约定。2.2BOT工程的风险及其控制风险分类从政府角度考虑，其面临的主要风险是社会环境风险：选择的投资商实力不济，垃圾燃烧发电厂不能按期商业完工，造成政府在垃圾处理方面的压力越来越大；或者在运行期间，不能严格按照国家环保标准排放，造成严重环境污染。从投资商角度考虑，其面临的主要风险包括技术风险(建设的和运营的)、垃圾供给风险(数量的和质量的)、支付风险(垃圾处理费和电费)、政策风险(国家环保标准的提高和城市规划的改变)等等。风险分担原那么对能够预测的风险采取以下“风险分担”原那么：让更有能力承当某类风险的一方承当该类风险，如：a．对于垃圾燃烧发电厂的工程设计、设运行与维护等工程技术风险，投资商(工程公司)比政府拥有更多的专业人才和专业经验，因此该类风险应由投资商(工程公司)承当；b．对于垃圾供给风险、支付风险、政策风险，政府或其授权机构有一定的行政协调能力，因此，该类应由政府部门承当；对不能预测的风险(如不可抗力)的分担，那么由政府和投资商根据《特许权协议》的有关规定共同分担。主要控制方式控制上述风险，可以采取以下几种措施和手段：其一，通过招标文件，把政府对工程投资商的根本要求和垃圾燃烧发电厂的技术要求明确提出来，同时也把政府提供的各种工程条件公示投资商，以便投资商进行风险评估和经济分析；其二，将《特许权协议》作为招标文件的组成局部，以进一步明确政府与投资商的责、权、利，尽可能防止不必要的纠纷。其三，根据不同时期的不同需要，建立各种履约保证机制，如：投标期有“投标保证金”，建设期有“完工保证金”，运行期有“运行保证金”和“支付保证金”以及工程移交时的“移交保证金”等。2.3BOT工程的假设干法律问题从法律角度来看，垃圾燃烧发电厂BOT工程是十分复杂的系统工程，涉及政府、投资者、工程公司、贷款银行、承建商、供给商、保险公司等组织机构，而且牵涉未来20--30年，如何签订《特许权协议》及其有关附件，是垃圾燃烧发电厂BOT工程的关键所在。虽然我们已经有了一个《特许权协议》文本，但还很不完善，许多法律问题值得进一步探讨。投资商与工程公司投标人主体为投资商，而垃圾燃烧发电厂BOT工程的建设和运行主体为工程公司，如何实现两者在法律上的责任界定和衔接，需要进一步探讨。产权归属一方面，政府无偿提供工程用地，加上不断付费(也可以看作“回购”行为)和工程移交的约定，因而可以理解政府最终拥有该工程的所有权；另一方面，投资商(工程公司)是工程的投资主体，理所当然拥有其所有权。如何在法律上界定这两种所有权，也需要进一步探讨。偏差与违约无论是政府方面还是工程公司，在运行期履行《特许权协议》时，双方偶尔都会产生一些偏差。如果都按违约处理是不适宜的。我们建议引入“年平均”概念来处理“偏差与违约”问题。我国BOT工程融资模式的现状与问题3.1我国工程融资BOT模式的现状对我国BOT工程融资模式的现状进行分析①工程背景成都自来水厂六厂B厂工程是全国第一个经国家批准的城市供水根底设施BOT试点工程。该工程自1997年1月经原国家计委正式批准立项以来，在原国家计委、国家将设部和省、市人民政府的直接领导下，经过一年多时间的国际公开招标工作，最终确定法国通用水务集团—日本丸红株式会社投标联合体为工程中标人，并于1998年7月12日由成都市人民政府与该联合体草签了工程特许权协议及其附件。随后，工程中标人又完成了国际融资和正式签约前的各项审批和登记的取得工作，并于1999年8月11日与成都市政府正式签署工程协议。这标志着该工程前期工作已经结束，并进入实施、建设阶段。该工程是BOT投资方式在全国老实供水根底设施建设领域一次有益的尝试，同时也为今后BOT投资方式在我过城市供水行业的推广积累了丰富的经验教训。②案例分析从总体上判断，成都六B厂BOT工程是一个相当成功的案例，主要基于以下几点理由：一是从运作程序来看，整个运作从立项、审批、招投标、签约、建设、验收、移交到正式投入商业运营的过程都比拟标准，作为国家计委正式批准的城市供水行业第一个BOT试点工程，〔与国内其他一对一谈判的工程比拟〕信息还是比拟公开和透明的，表达了程序公正。从某种程度上讲，程序公正要优于结果公平，因为结果公平往往是难以判断的，绝对公平的结果也是不存在的，所以我们经常以程序是否公正来判断结果是否公平。二是从公开招投标的结果来看，成都市政府得到了当时情况下最好的结果，主要招标指标是水价，通用丸红联合体水价为0.96元/吨〔不含水资源费及税收〕，而据了解，列第二名的报价超过了1.10元。三是从到目前为止的履约情况看，成都市政府信守合同，在自来水公司无力支付水费的情况下每年给予了一定补贴，相对于国内其他地方频频发生的政府毁约，这种重合同、守信用、维护政府根本诚信的远见是值得称道的〔合约是否有可商榷之处是另一个问题〕。找出我国BOT工程融资模式中存在的问题本工程外表上呈现出来的最主要的问题有三个：一是用水需求预测出现较大偏差二是工程执行导致成都自来水公司出现了巨额亏损三是质疑政府在确认谈判中对外方作出了较多的让步同时根据成都自来水厂六厂B厂工程找出了几个近年来的城市供水和污水处理市场化过程中出现得比拟多，带有一定的普遍性。1．关于固定回报问题近年来，各地城市水务市场化改革过程中暴露出来的给予外方过高固定回报的问题比拟多，往往是在工程执行一段时间后〔通常是政府换届后〕，政府〔或其指定企业〕发现其财力难以承受支付压力，于是停止执行原有合约，直接引发了政府与外方的合同争议，严重损害了地方政府的信誉。目前对这类问题的反思都集中需求预测偏差、政府谈判能力低下、地方官员错误的政绩观等等，处理方式多为工程回购，近来也有诉诸法庭的，还有一些工程的善后处理至今久拖不决。而作出回购等安排的直接依据就是国务院所下发的三个文件：《国务院关于加强外汇外债管理开展外汇外债检查的通知〔国发［1998］31号〕》、《国务院关于进一步加强和改良外汇收支管理的通知〔国发［[2001］10号〕》以及《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报工程有关问题的通知〔国办发［2002］43号〕》。所以，在此有必要对固定回报问题作一些深入的探讨。2．关于财务模型设计与现金流匹配问题本工程中由于六B厂工程的执行导致了成都自来水公司的巨额亏损，这是该BOT工程招致质疑的主要原因之一。因此，有必要深入剖析一下其财务模型及其存在的问题。3．关于自来水公司与工程公司市场化程度不一致问题对于工程的负面评价主要来自于自来水公司，原因很简单，自来水公司作为政府指定企业负责采购六B厂生产的净水〔包括支付所得税外的所有税收和水资源费〕，承当了工程所有的本钱和风险。前文已经分析过，成都市政府作为地方政府，承当着开展地方经济、为地方谋取局部利益最大化的责任，所以在综合考虑了决策收益与风险的根底上，是有权决定采用BOT方式上马六B厂工程的，但问题在于由此带来的风险也应当由成都市政府来承当，而不是全部转嫁给自来水公司。究其深层原因，还是政企没有别离，自来水公司依然被视为政府的附属品而没有被视为独立的经济利益主体。在这个工程中，自来水公司与BOT工程公司的市场化程度是完全不同的，全国许多地方的水务市场化运作中也都存在此类问题，试想如果成都自来水公司本身是合资企业或民营企业，那么企业就不愿、政府也就不会让企业单独来承当这样的风险。至此，本工程所存在问题的真正原因就看得很清楚了，一是严重的政企不分，自来水公司没有成为独立的利益主体；二是工程公司必须在15.5年的运营期内收回能运营35年的工程的全部投资并获取预期收益造成净水定价偏高；三是财务模型设计不佳导致的扭曲和支付困难。针对我国BOT工程融资模式中存在的问题寻找对策4.1六B厂存在的问题用水需求预测出现较大偏差对用水需求的预测只能基于当时的客观情况作出判断。当时的各项信息都显示出成都作为“西南地区科技中心、商贸中心、金融中心和交通通信枢纽”面临着重要的开展机遇，作为地方官员当然不愿意与这样的开展机遇失之交臂，在这种情况下苛求其能预见到今日的局面是不太现实的，更何况，当时的成都市政府将B厂和C厂分作两步开展〔输水管那么出于节约投资的考虑预留了C厂的能力〕，应该说已经是具备了一定的理性了。工程执行导致成都自来水公司出现了巨额亏损工程执行导致成都自来水公司出现巨额亏损的原因还比拟复杂，并不能单纯归咎于工程本身，而是值得作进一步的分析。质疑政府在确认谈判中对外方作出了较多的让步利用外资进入促进供水行业进行体制改革的想法还是应当予以肯定的。尽管许多人认为如果给予与外方同样的政策，中方管理得不会比外方差，但不可否认的是，一方面没有外资进入的时候我们就没有改革的动力，另一方面没有这种投资的多元化，自来水公司很难摆脱当地政府的控制和干预，这也就是为什么在我国经济体制改革过程中往往采用以外促内战略的原因。至于外方均匀供水而不承当调峰义务的问题，从外方来讲，如果标书中没有特别规定，那么其从追求企业自身利益最大化出发似也无可厚非；从成都市政府来讲，谈判过程就是双方协商过程，作出一定让步也在情理之中和职权范围之内；应该引起注意的是，如果这一问题对本钱有重大影响，那么应当包括在招标条件中，否那么当是制定招标方案的疏失〔这一点与招、投标文件没有到达一定的设计深度有关，给确认谈判留下了过多空间〕。4.2普遍存在的问题关于固定回报问题问题之一，什么是固定回报？国务院的三个文件都没有直接给出明确的定义，但有一些间接的表述：〔1〕国发［1998］31号文称：“严格标准吸收外资行为，坚决纠正和防止变相对外举债，包括违反风险共担原那么保证外商投资企业外方固定回报的做法。吸收外商投资，要贯彻中外投资者共担风险、共享收益、共负亏损的原那么。中方不顾投资工程的经营效益和市场承受能力，承诺其产品的价格或收费水平，或以工程以外的收入等保证外方固定投资收益，其实质都是变相举债，要坚决防止和纠正。”该文所说固定回报应当是包含了三层意思，一是合作方式上违反收益共享、风险共担原那么，二是在回报来源上超出了工程本身的收益范围，三是在回报方式上包括了承诺产品价格或收费水平。〔2〕国发［2001］10号文称：“严禁新批保证外方固定回报工程。任何单位不得违反国家规定保证外方投资固定回报，中外合资、合作合同不得按投资额确定回报比率。对新批保证外方投资固定回报的，要坚决予以纠正，对有关责任人严肃查处并追究领导人的责任。对现有保证外方固定回报工程，由国家计委牵头，会同外经贸部、外汇局提出处理意见报国务院。”该文认为按投资额确定回报比率为固定回报。〔3〕国办发［2002］43号文那么归纳了三类不同的固定回报工程类型且针对不同的类型规定了不同的清理方法，一是“对于以工程自身收益支付外方投资固定回报的工程，中外各方应在充分协商的根底上修改合同或协议，以提前回收投资等合法的收益分配形式取代固定回报方式。”二是“对于工程亏损或收益缺乏，以工程外资金支付外方局部或大局部投资回报，或者未向外方支付原承诺的投资回报的工程，可以根据工程情况，分别采取‘改’、‘购’、‘转’、‘撤’等方式进行处理。”三是“对于仅通过购电协议形式实现外方投资预期回报的工程，不纳入此次固定回报工程处理范围，今后结合电力体制改革总体方案及相关配套政策逐步妥善处理。”具体到水务工程，到底在合同中规定净水采购价格和水量是否属于固定回报难有一致意见。对此，我们建议有权机关能对固定回报工程作出权威的解释。问题之二，如果不允许在合同中确定水价、水量，那么替代方案是什么？在2002年之前，国外资本和私人资本是禁止进入城市供水管网的〔即使现在供水管网仍属限制投资类，外资或民资持股不能超过50%%〕，这些资本只能经营水厂，其销售客户是唯一的〔也就是城市自来水公司〕，而运行调度权也掌握在自来水公司手中，如果不在合同中确定水价、水量，外方投资的权益就无法得到保障。就成都六B厂工程来说，如果没有规定水价、水量的净水采购协议，自来水公司就可以完全不采购六B厂的水。我认为，在合同中确定净水采购价格和水量完全是一种正常的商业行为，不宜简单认定为固定回报。关于财务模型设计与现金流匹配问题六B厂导致自来水公司亏损有两个原因，一是六B厂该不该建，这在前文已经作了分析，二是如果要建，是不是适宜通过BOT方式来建，下面就将自行贷款建设模式与BOT模式作一比照分析。〔1〕以BOT方式建设六B厂，成都自来水公司需按购水协议向工程公司支付水费和水资源费。水费：假定以协议规定的当年水价支付，不考虑调整因素，那么15.5年经营期应付水费总计为31.6547亿元人民币〔静态〕水资源费：〔按0.2元/m3计〕总计为0.2×40×365×15.5=4.526亿元人民币〔2〕假设以贷款方式建设六B厂，自来水公司应支付的包括贷款本金、利息以及正常的运营本钱。贷款本金：1.065亿美元，折合人民币8.81亿元〔1997年1月国家计委批准立项时的美元汇率为827.00〕贷款利息：假定工程从协议第7年起至第18年均匀归还贷款，那么18年贷款利息总额为1.0647亿美元，折合17.61亿人民币〔1997年1月国家计委批准立项时的贷款年利率为8.0%〕运营本钱〔参照六A厂〕：六A厂加输水管线折旧、水资源费的综合单位本钱为0.46元/m3，为了便于与BOT方式等效比拟，将折旧剔除，那么六A厂的综合单位本钱约为0.30元/m3。那么六B厂15.5年供水量的总本钱为0.30×40×365×15.5=6.789亿元人民币。〔3〕两种方式的比拟按以上数据作静态比拟，那么BOT融资方式比银行贷款方式增加开支为〔31.6547+4.526〕-〔17.61+6.789〕=11.7817亿元人民币。按6%折现率动态比拟：BOT方式应支付的费用折现值为20.5982亿元人民币贷款方式应支付的费用折现值为13.5693亿元人民币那么BOT融资方式比银行贷款方式增加开支约为7亿元人民币。从以上分析看到，在动态比拟下，通过BOT融资比使用国内贷款本钱要高出50%%左右，但其中还应当考虑到以下一些因素：BOT工程高额的前期费用；BOT工程需负担全额保险开支〔A厂本钱中不包括〕；六B厂的取水设施及输水管道是按80万吨/日设计建设的〔即负担了待建的六C厂的一局部本钱费用〕；国际融资本钱相对较高，包括对利率作锁定处理和进行一系列套期、掉期躲避汇率利率风险的操作本钱；六B厂除补偿本钱及收回贷款本息外，还应当考虑外商的合理收益问题。如果参加这些因素，结果仍然在可接受的范围之内。以上的测算都是基于11.5年的经营期而进行的，实际上，一个城市供水工程的寿命最低也应当在35年以上，也就是说，在工程运营期满移交后，自来水公司〔或成都市政府〕还有近20年的时间获取收益。〔在这里，工程公司的经营期只有15.5年，也就是说，工程公司要在15.5年内收回能运营35年的工程的全部投资并获取预期收益，是造成定价较高的最重要的原因。〕按目前的终端水价，自来水公司向用水户收取的水费毫无疑问是缺乏以支付净水采购费的，但经营期结束工程移交后，其本钱压力将大大减轻，且终端水价逐步提升是大势所趋，如果成都市政府能采取措施〔如压缩自备井供水等〕扩大自来水公司的售水量，那么该工程未来比拟乐观，从整体上判断收益是好的。所以问题在于，如果考虑自来水公司所付出的必须的销售费用、税收等，在15.5年的BOT运营期内，自来水公司现金流量不能自求平衡〔现金净流入为负〕，但工程移交给自来水公司之后的现金流量那么比拟充足。所以本工程的财务模型设计是有缺陷的，主要是整个工程周期的现金流量设计不均衡，现金流入与流出不匹配，造成在BOT运营期产生现金支付困难。对于企业来说，“寅吃卯粮”也许是容易的，但要“寅粮留给卯年吃"就有问题了。为此，建议可以通过一定的资金运作手段，如借贷、发债等将后期的现金流“借用”到前期，将现金流量“熨平”。关于自来水公司与工程公司市场化程度不一致问题我们提出的相关建议是：进一步推进市场化，培育市场主体和理性投资人；建立更加公开、透明、公正的程序，促进政府理性决策和科学决策，同时政府应当建立起相应的风险补偿的制度安排。1．进一步推进市场化，培育市场主体和理性投资人由上述分析可以清楚地看到，造成许多工程存在问题的原因不是市场化，而恰恰是市场化缺乏，真正的市场主体和理性投资人没有到位。在本工程中〔包括全国其他地方的一些类似案例〕，自来水公司没有能够表达或者没有渠道表达自身的利益诉求是问题的关键之一。这里还有一个外资和民资投资是否一定理性的问题，从现实情况看，现在有一些外资和民资的投资行为也是不理性的，表现为利用能力和信息优势追求过高的投资回报率，这种有失公正的合同直接导致了地方政府的违约动机，出于对政府信用的担忧投资商又进一步提高要价，从而形成恶性循环。从长远看，这种扭曲的投资行为不会对任何一方有利。对此，一些大型跨国公司看得是比拟清楚的，他们有的选择了暂时的撤退而等待市场环境的好转，有的开始调整自己的投资战略，主张以输出技术、输出管理为主而追求理性的回报。所以，我们建议进一步加快行业改革，通过产权多元化改造使政企彻底别离，从而培育独立的市场主体，使企业成为追求自身利益最大化的理性投资人。另外，国家应当考虑在适当时候采取措施打破地方壁垒，使公用事业企业能在全国范围内参与竞争，形成统一的全国市场。2．建立更加公开、透明、公正的决策程序，促进政府理性决策、科学决策正如前文所讨论的，决策的好坏、对错是很难判断的，所以建立起公开、透明、公正的决策程序，接受社会公众的监督，才是促进政府理性决策和科学决策的有效途径。建立科学的决策机制也包括了建立合理的风险补偿的制度安排，防止由于政府的决策行为而影响企业的正常经营。4.3兴旺国家BOT工程的经验教训英国伯明翰北部公路伯明翰位于英国中部，该地区有许多王要城市，存在着交通堵塞现象为解决这些问题，英国政府要建一条战略性的环形公路来减缓交通堵塞该工程是英国第一条主要的私营收费公路，估计投资8亿美元，招标过程按时完成，一个国际联合体已经被授予特许权，预计工程将于1996年/97年开工，建设期3年。该工程是水道参与的一个工程，但不是作为政府唯一的参谋。在许多方面，目进行得比拟顺利，但也存在不少问题:第一个问题是政府没有一个明确的目标，一方面它想要一个战略性环形公路;另一方面，它又想要一个能缓解当地交通问题的普通环形公路政府就如何评估投标没有提供明确解释，导致了无法对投标进行比拟。有的标书重视这方面，另一些标书那么重视其他方面。按常规，政府为每个新上工程通过一个法规，如果有人反对该工程，他的反对意见仅仅能在议会中提出，仅只有用法规来解决然而，有时政府期待将工程控制在有关公路的某些新的总法规的条款之下，议会对政府立法草案的修正使政府部门吃惊而且很生气，最后通过的法案很容易使公众反对任何需要购置土地的新公路工程，反对意见的产生将基于路线不好，将会带来环境问题等等之后，政府试着加快选择优胜投标者的速度，但由于所有主要的条款没有确定下来，使政府处于一种弱势，现在只能与获胜的联合体进行谈判了。与此同时，几个反对该工程的组织开始在新的立法形式下采取行动、他们请求作公斤的调查来阐述他们的理由由于政府还没有获得该工程所需的所有土地，所以反对意见是有可能成)的。如果该调查持续假设干年，伴随着新的反对意见的产生，那就存在着危机，假设事情真的发生，就不可能完成该工程了。如果政府多采纳些参谋的建议，那么政府和投标籽都会减少一些问题.这个工程的经验教训何在呢?首先，政府需要有一个明确的概念:需要的是什么?其次，在招标前，政府必须在邀请投标前获得该工程所需的土地所有权和其他特许权。假设是这样，工程可能已经开工了。第三，政府不该太快地选定联合体;最好是与两家联合体同时谈判来看看哪个能提供更好的条款。伦敦至海峡隧道(高递铁路线)海峡隧道的工程使在伦敦至巴黎、伦敦至布鲁未尔以及从这些城市到欧洲其它城市之间铺设一条高速铁路成为可能，四家国际联合体被选中对此工程进行投标利用空中和地面交通，要用四个多小时的时间才能从巴黎市中心到达伦敦市中心。但是，乘火车就能快得多，并且要比乘飞机、长途汽车和轮船感觉到更加宽敞和舒适。提供火车效劳要通过一种合作经营来完成，这一合作经营的机构由英国、比利时和法国三家闽家铁路公司组成。火车效劳方式是否成功将依赖于这三个国家是否都有高速铁路线。从巴黎至隧道的线路已完工;从布鲁塞尔至法国边界的线路在二年后也将完成;但在英国却没有高速铁路线、这意味这段线路的高速火车不能畅道无阻，要有一个小时才能从伦敦到达隧道，如果要铺设高速铁路线，这段旅程仅需30分钟，并且国际列车的运营能力将会成倍地增加正在私有化的英国火车运输公司无力为线路支付40亿美元的开支，英国政府也拒绝提供这笔资金，这家公司感到应该通过私人部门来为工程融资政府已要求对如下两方面进行投标:a)购置brityshrail在eurostar国际财团中的股份;b)建设这条线路。政府意识到这条铁路将会带来很强的竞争，因此，政府让国际联合体来为这条线路定价工程将受环境制约尽管火车最高速度可到达300公里/小时，但是噪音非常大，因此，实际时速将是225公里/小时。另一个有趣的方面是政府己成认新的铁路线将会带来总体的经济利益，原因是其它的和国内的火车可以在上面行驶，这将有助于改善这条线路上火车的效劳质量，还可以减少从英国东南部到伦敦其它火车线路的阻塞现象。其结果，为了这一经济利益，政府将会付钱给国际联合体，政府已经列出了包括四个投标单位的小名单，政府与其中二家的谈判不久将会开始。在伦敦和巴黎问的直达列车效劳将从下个月开始，旅程时间将需要3个小时;当英国的高速铁路线在2002年完工后，时间将缩短到2.5小时。这个工程的经验教训是什么呢?(1).通过BOT方式，为根底设施工程筹集到大笔资金是可能的;(2).如果一个工程符合政府的运输政策并具有多方面的经济利益，政府应该是愿意为这些利益付钱的，在这个根底上，新的根底设施建设预计在经济上是可行的;(3).由于可以通过各种交通方式从伦敦至巴黎和其它城市，因而，竞争剧烈程度将不断增强，政府已经让国际投标联合体未决定票价.4.4我国近几年BOT工程经验总结总结1995年以来的四个典型BOT工程〔有关工程的具体内容将在以后各讲中介绍〕，可以得出如下一些经验：①通过招标方式选择投资人，使工程的运作标准、有序国内绝大多数外商直接投资工程，是由工程业主与投资人或债权人直接进行谈判，运作程序〔尤其是中方对外方而言〕缺乏透明度和比拟明确的法律保障和信用支持。②专业咨询公司扮演着十分重要的角色各工程都聘请了专业咨询公司作为招标参谋〔或融资参谋〕，为政府〔或招标人〕提供从工程结构设计到正式签约的全过程咨询效劳，以弥补招标办公室人员经验和专业知识的缺乏。专业咨询公司充分发挥他们在国际招投标、国际投融资等方面的经验优势，使工程结构设计更加严谨和符合国际惯例，更易于被中方政府和外国投