财政管理的演变

PAGE1-财政管理的演变60年来，在不同历史阶段，随着经济体制的变迁、财政改革的推进、国家财政实力的不断增强，中国财政积极探索财政管理新模式，财政管理改革不断深化，最终形成了基本符合科学发展观要求、比较符合公共财政本质特征、运行较为规范、手段比较先进、决策讲究科学、组织比较严密的财政管理体系。（一）计划为先、集中管理（1949～1977年）1.中央地方“一本账”管理计划经济时期，中央、地方的财政，实际是“一本账”管理，全国一盘棋，中央与地方的政府间分配关系，与本级预算的管理制度，经常交融在一起。如中央可通过企业的下放，把原来的中央预算收入，转列入地方预算，而地方的财政收入，经常被集中到中央。因此，在这种背景下，这一时期的国家预算制度，主要地体现在政府间的关系，即财政体制的不断调整上。2.财政管理围绕国家国民经济计划进行在计划经济体制下，无论是预算编制、执行都必须服从国家国民经济计划的需要，财政管理缺乏独立性。从编制上看，财政部门要根据国民经济计划中的生产指标、交通运输指标、商品流转指标和各项事业的发展计划进行逐项核算，然后提出预算方案，进行综合平衡。平衡既包括对各部门预算收支指标的核定，也包括对各地区收支指标的核定。同时，为保障不同领域国民经济发展计划的执行，多家银行参与财政资金的收支出纳工作，国家金库设在中国人民银行，负责办理预算资金的收纳、划分、留解以及库款的支拨、退付工作；基本建设贷款、拨款和结算监督由中国建设银行负责；支农资金拨款和贷款的监督工作由中国农业银行办理。3.统一管理国营企业财务计划经济时期，国家对国营企业财务的管理，主要是由中央财政部负责，统一管理。按照国家规定，年初编制企业生产财务计划，将一切收支通统纳入财务计划管理，并按照批准的计划上缴利润、税收、折旧等，同时按计划按时下拨投资、资金，弥补亏损，或者按计划用利润抵拨支出。各个工业、交通、商业部的财会司（局）统一管理本部所属国营企业的财务会计工作。这些部的财务司（局）的财会业务都归财政部领导。各部门汇总的国有企业财务收支计划和年终决算，按时报送财政部，由财政部审核汇总，将收支数字列入国家财政预算和决算，上报中央人民政府批准执行。这种管理办法，一直实行了40多年，直到20世纪90年代政府机构改革，取消各个工业部、商业部后，才停止施行。（二）改革开放前期的财政管理（1978～1992年）1.预算管理的法制化建设有了新进展改革开放初期，为强化预算管理，财政部组织力量，出台了一系列的法律法规，来应对预算管理中不断出现的新情况、新问题。这些文件，有些是以中共中央、国务院的名义发布的，有的是直接以财政第二，转变了预算管理观念，推动了财政部门自身的改革，使财政部门得以把更多精力由应付日常追加转到参与部门行业的发展规划、项目的选择确定以及监督资金使用等方面，解决了财政监督和管理缺位的问题。第三，规范了行政行为。一方面，预算改革促进了政府职能的转变，克服了部分政府部门事权财权化，促进了工作效能和工作作风的转变；另一方面，预算改革促进了反腐倡廉工作的开展，为从制度上和源头上治理腐败奠定了基础。第四，推进了预算公开，使中国的依法理财和民主理财迈出了实质性步伐，有效地规范了政府的管财行为、财政的理财行为和部门的用财行为。第五，建立了中央预算稳定调节基金，专门用于今后弥补短收年份预算执行中的收支缺口，并解决超收资金使用中的规范性问题。在实践中，中央预算稳定调节基金发挥了重要作用，2008年中国发生了重大雪灾和汶川特大地震，为解决支出需求的临时性急剧扩张，中央财政调用数百亿中央预算稳定调节基金化解燃眉之急，在解决问题的同时保持了当期预算平衡。（2）国库集中收付改革。2000年6月，财政部设立国库司，作为推进国库管理制度改革，建立国库集中收付制度主要力量。2001年3月，国务院批准了《财政国库管理制度改革方案》，中国财政国库管理制度改革正式开始实施。2001年8月，财政部国库支付中心拨出了改革试点的第一笔资金，标志着改革进入实质性操作阶段。之后，改革迅速推进，涉及部门的广度和资金的深度不断增加。到2007年底，中央所有部门及所属9300多个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革；全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，300多个地市，1300多个县（区），超过23万个基层预算单位实施了改革。（3）政府集中采购改革。1998年国务院赋予财政部“拟定和执行政府采购政策”职能，标志着政府采购制度改革正式开始。1999年4月，财政部制定发布了中国有关政府采购的第一部部门规章《政府采购管理暂行办法》，明确中国政府采购试点的框架体系。2003年1月1日，《政府采购法》正式实施，标志着中国政府采购制度改革进入了全面实施阶段，全国政府采购工作步入新的发展时期。（4）“收支两条线”改革。“收支两条线”改革始于1993年。以《关于治理乱收费的规定》和《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》等规定的出台为标志，中国确定了对收费资金实行“收支两条线”的管理模式。1994年，财政部将83项行政性收费纳入预算管理，各地区各部门罚没收入均按规定全额上缴国库，使“收支两条线”管理制度雏形初步形成。1996年，“收支两条线”管理范围扩大到预算外资金。2004年，中纪委发布《中央和国家机关贯彻落实2004年党风廉政建设和反腐败工作部署的分工意见》，要求财政部会同监察部等有关部门严格执行“收支两条线”规定，逐步将政府非税收入全部纳入“收支两条线”管理。经过十多年的实践，“收支两条线”管理改革不断充实、完善，对于促进依法行政和公正执法，整顿财政分配秩序，从源头上预防和治理腐败取得了重要成绩。（5）政府收支分类改革。政府收支分类是对政府的收入和支出项目进行类别和层次划分，实质上是政府职能的细化列示。经国务院批准，政府收支分类改革从2007年1月1日起全面实施。按照“总体部署、周密计划、把握重点、逐项落实”的工作思路，2007年，财政部选择农业部、水利部、国家统计局等14个中央部门进行了按支出经济分类编制项目预算试点，并取得初步效果。2007年政府收支分类改革，是建国以来中国财政分类统计体系最大的一次调整，也是继1994年分税制改革、2000年部门预算改革以来中国预算管理制度的又一次重大变革。新的政府收支分类有效克服了原政府预算收支分类的弊端，基本实现了“体系完整、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”等改革目标，充分体现了国际通行做法与国内实际的有机结合以及市场经济条件下建立健全中国公共财政制度的总体要求。2.国有资产管理体系建设国有资产管理体系建设包括行政事业单位国有资产、非金融类国有资产和金融类国有资产等三个类别。这些资产的管理模式分步改革，这对优化国有资产运营环境、完善预算体系、控制金融风险起到了制度保障作用。（1）行政事业单位国有资产改革。1995年，原国家国有资产管理局、财政部制定了《行政事业单位国有资产管理办法》，理顺了行政事业单位国有资产管理“统一政策、分级管理”的体制，明确了各级、各部门、单位国有资产管理的职责。标志着新一轮国有资产管理改革的启动，1998年，原国家国有资产管理局撤销，其相应的国有资产管理职能合并到财政部。2006年财政部明确规定了中国行政事业单位国有资产的管理体制。截至目前，全国36个直辖市、自治区、计划单列市已经有34个明确了由财政部门负责行政事业单位资产管理工作，其中27个成立了专门的资产管理机构。绝大部分中央部门也成立了资产管理机构，或明确了负责资产管理的工作人员。“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，以及与此相适应的“财政部门—主管部门—行政事业单位”的国有资产管理模式，在全国范围内初步建立。（2）非金融类企业国有资产管理改革。新一轮非金融类企业国有资产管理改革始于1998年中央企业工委的成立。在这一新的管理框架下，中央企业工委专门负责对国有大型企业负责人的任免，即“管人”；而“管资产”、“管事”的权力，分别由财政部和国家经济贸易委员会承担。至2002年，财政部不仅对国有资产基础管理制度进行了修订完善，而且对资产与财务管理相结合的模式进行了探索。制定发布了《企业国有资本与财务管理暂行办法》等一系列规章制度，企业国有资产管理取得了新的进展。2003年国务院设立了国有资产监督管理委员会，负责监管中央直属企业（不含金融类企业）的国有资产，对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，财政部原有的中央企业国有资产管理职能划归国务院国资委。政府公共管理职能和国有资产出资人职能逐步分开。（3）金融类企业国有资产管理改革。国有金融资产是国家直接或间接出资所形成的资产权利，主要表现为金融企业的国有资本和应享有的权益。金融类国有资产改革的深化应以“一行三会”监管格局的形成为标志。即1992年成立证监会、1998年成立保监会、2003年成立银监会，这三驾马车分别负责证券业、保险业和银行业的监管工作。同时，中央也明确了“财政部继续负责金融类企业国有资产管理”工作。5年多来，财政部在扎实做好金融类企业国有资产产权登记、资产评估项目的核准和备案等基础管理工作的同时，不断加强国有资产转让、划转处置管理，逐步完善各项管理制度，在金融类企业国有资产管理的制度化、规范化、程序化方面迈出了坚实的步伐。与此同时，财政部认真代行国有金融出资人职责，积极推进重点国有金融机构改制重组，在依法实现国有股东权益的途径等方面进行了有益探索。3.会计制度建设这一时期会计制度的建设重心是全面完善财务和会计管理法律和法规体系。1992年，财政部发布了《企业会计准则——基本准则》和《企业财务通则》，成为会计制度建设深入进行的重要开端。随后，财政部陆续颁发了工业、农业、商品流通、运输、邮电通信、金融、旅游服务、对外经济合作、施工与房地产开发、新闻出版共10大行业的财务制度。从1997年到1999年财政部先后发布了投资、现金流量表、债务重组、非货币性交易、建造合同、收入等9项具体准则，基本上实现了中国会计核算由计划经济模式向市场经济模式的转换，促进了经济体制改革的进一步深化和现代企业制度的建立，并为中国会计核算制度逐步实现与国际会计惯例衔接奠定了坚实的基础。2000年以来，财政部先后发布了《企业会计制度》、《金融企业会计制度》和《小企业会计制度》，初步形成了企业会计制度与16个具体会计准则并行的“双元”会计规范体系。2001年，财政部发布了《企业国有资本与财务管理暂行办法》。2006年2月，财政部正式发布了由1项基本准则和38项具体准则组成的新“企业会计准则体系”。2006年底，财政部全面修订了《企业财务通则》。新“会计准则体系”和新《企业财务通则》标志着适应中国市场经济发展要求、与国际惯例趋同的现代会计制度体系得到正式建立。新型企业财务制度，实现了财政管理从国有资产出资人向公共管理者的角色转变，有效地维护了国家、企业、投资者、债权人、经营者及职工等利益相关各方的权益。4.财政法治建设1992年全国财政工作会议提出“要加强财税法制建设，真正做到依法理财，依法治税，依法管产”的新要求。以此为标志，依法理财成为财政管理的新理念，财政法制建设取得重大进展。（1）财政法制建设的重点突破阶段。这一阶段主要包括《会计法》和《预算法》两部重要法律的修（制）订和颁行。1993年，新修订的《会计法》颁行，对进一步完善会计核算制度，实现与国际惯例接轨，促进国内外经济交流，推动投资、贸易发展，发挥了积极作用。同年，《注册会计师法》得到通过，对注册会计师行业管理作出了全面规范。1994年，全国人大通过了《预算法》，国务院相应颁布《预算法实施条例》。作为财政基本法，《预算法》及《实施条例》的颁布，对于强化预算管理，增强预算透明度，加强预算管理监督，实现政府预算管理法制化具有奠基作用。（2）财政法制建设的全面推进阶段。这一阶段围绕贯彻落实“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，财政法制工作取得了全面发展。2000年和2002年财政部两次修订《财政部立法工作规则》，对财政部立法工作职责、程序做出了全面规范。2002年6月，《政府采购法》获得了通过。标志着中国政府采购制度改革进入了全面实施阶段，全国政府采购工作步入新的发展时期。2004年11月，国务院颁布了《财政违法行为处罚处分条例》，将涉及财政资金收支活动的单位和个人均纳入其调整范围，强化了执法手段。2005年12月，《全国人民代表大会常务委员会关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》获得通过，终结了延续千百年的种粮纳税的历史，促进了农民的收入增长。2007年，全国人大五次会议通过《企业所得税法》，统一了内外资两套企业所得税制度。实行新的统一、规范的企业所得税制度，以建立平等竞争的市场环境，促进国民经济健康发展。5.财政信息化建设财政信息化建设是以信息技术为基础的财政管理方式的改革，主要包括技术平台建