《公共项目评估》第一章

公共工程评估

《PublicProjectEvaluation》齐中英，朱彬编著，公共管理硕士系列教材。开课班级：11级劳动与社会保障专业授课单位：贵州财经大学—公共管理学院讲授：林金炎5/29/20241

第一章

绪论5/29/20242第二节公共工程的特征第一章绪论

第一节公共工程的概述第三节公共工程评价的概念和方法本章主要介绍四个内容：第四节公共工程管理体系与实践5/29/20243第一节公共工程的概述世界银行对工程的定义:一般系指同一性质的投资〔如设有发电厂和输电线路的水坝〕，或同一部门内一系列有关或相同的投资，或不同部门内的一系列投资〔如城市工程中市区内的住房、交通和供水等〕。工程还可以是向中间金融机构贷款工程、向部门的开展方案发放贷款工程。可以是有形的工程，也可以是无形的工程。一般意义上的工程含义：工程是要在一定的时间里，在预算规定的范围内需到达预定质量水平的一项一次性任务。5/29/20244工程的一般特征:〔1〕工程实施的一次性：(任务和成果)〔2〕工程有明确的目标：成果性目标：工程功能要求，如规格，生产能力。约束性目标：限制条件，如质量、工期、效益。〔3〕工程作为管理对象的整体性;(配置生产要素时,要按整体进行总体优化。)〔4〕工程与环境之间的相互制约性。任何工程总是在一定的环境下立项、实施、交付使用，受环境制约；但工程在整个寿命运行全过程中又对环境产生正负影响，制约周围环境。5/29/20245〔一〕竞争性工程与非竞争性工程按工程自身在市场环境下的运行机制的特点分一、工程的一般分类竞争性工程：指那些产品投资收益比较高、产品供求与价格由市场自发调节、竞争性比较强、垄断程度低、个别厂商的投资行为不对该产品的总供求产生明显影响的工程。投资目的：高投资利润率；投资主体：企业和私人。5/29/20246根底性投资工程：指那些具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低的根底设施建设工程。根底性投资工程一般为准公共品投资工程，如交通、电力、通信、供水、市政建设等部门。这类工程大多具有较强的垄断性，因此，许多国家也将垄断性、工程经营过程中不能完全按市场经济规律运行的一些行业的工程归为根底性投资工程。特点：投资规模大、建设周期长、垄断性强、产品或劳务价格变化对国民经济其他部门影响大。因此，一些国家政府对这些产业及其投资加强管制或直接经营，否那么，会因其自然垄断性将会导致该行业的高利润，会给其他部门带来不利影响。5/29/20247公益性投资工程：指那些不以赢利为目的、为实现一定的社会职能或满足社会的公共需要及人民福利而进行的投资工程。范围：包括科技、文教、卫生、体育和环保等事业的投资，公、检、法等政权机关的建设投资，以及政府机关、社会团体办公设施、国防建设等投资。这类工程因其不以赢利为目的，因此，其产品或劳务是以低价或免费方式向社会各阶层提供。投资目的：实现一定社会职能或满足公共需要及人民福利；投资主体：政府；资金来源：政府财政资金。5/29/20248〔二〕政府投资工程和非政府投资工程按投资主体和资金来源划分政府投资工程：指为了适应和推动国民经济或区域经济的开展，从满足社会的政治、文化、国防和日常生活需要出发，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用行政事业性收入或外国政府赠款，或利用政府的信誉和财政担保，向在证券市场、资本市场融资的国内外金融组织贷款来建设的固定资产投资工程。(投资主体：政府)5/29/20249非政府投资工程：指工程的投资来源与国家财政投入无直接联系或在工程资金筹集中无直接、间接利用政府信誉的工程。投资主体：可以是国有企业、集体单位、外商和私人投资人。

〔三〕投资工程和非投资工程按是否形成实物资产分5/29/202410投资工程：将一定数量的资金或有形、无形的资产投放于某种对象形成实物资产，以取得一定的经济收益或社会效益的活动。根据不同的国家标准，投资工程分类如下：1、按管理需要分2、按行业投资用途分5/29/2024113、按投资性质分4、按建设规模分5、按工作阶段分5/29/2024126、按投资资金来源分非投资工程：指非实物资产形成的工程，但并非意味着没有资金的投入，而是指投资完成后一般不直接形成经营性实体。特点：偏重于较强的智力因素的作用，具有特定的经济效果和社会效益的活动。范围：政府采购工程、资产评估工程、软件开发工程、管理咨询工程、审计工程、科研工程等。5/29/202413生产目的:不断满足人们日益增长的物质文化需要。

公共工程是指直接或间接向社会提供公共消费品。它以促进国民经济和社会开展、为公共生活效劳、为提高社会科学文化水平和人民素质为目的，着眼于创造社会效益而不是以商业利润为主，进行组织和配置社会资源的一次性活动。二、公共工程的概念5/29/202414公共工程的内容分类如下：〔1〕按提供公共消费品内容的不同分城市根底设施工程：指既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和开展的根底。包括六大系统：①能源系统：包括电、煤气、天然气、液化气集中供热的生产设施和供给设施。5/29/202415②水资源及供、排水系统：包括城市水资源的开发、利用和管理设施，自来水生产和供给设施，雨水排放设施，污水排放、处理设施。③交通系统：包括城市内部交通和城市对外交通设施。市内交通设施：道路交通设施，电汽车、轨道交通，公共货运汽车、货物流通区等设施。对外交通设施：航空、铁路、公路、水运、管理运输等设施。④邮电系统：含邮政设施、电信设施等。⑤环境系统：含环境卫生、园林绿化、环境保护等。⑥防灾系统：包括防火、防洪、防地面沉降、防风、防雪、防冰雹、防地震以及人防范战设施。5/29/202416公共卫生工程：指以提高人民群众的健康水平，改善人们的医疗条件和生活条件，提高人们生活素质为目的的工程。包括卫生工程、环卫工程、劳动卫生项目、营养卫生工程、少年儿童卫生工程、妇女保健工程、劳动保健工程等。如医院、卫生院、疗养院、防疫站、妇幼保健站等工程。教育工程：指以培养和提高受教育者认知技能、劳动技能、文化修养、道德水平等为目的的工程活动。包括高等教育、根底教育、职业教育、岗位培训等各类普通教育和成人教育工程。5/29/202417文化设施工程：包括图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、展览馆、档案馆、科技馆、播送电台、电视台及发射中心、电影院、戏院等建设工程。目的：提高全社会的文化水平和加速社会精神文明建设。体育设施工程：包括群众体育设施、运动训练设施、运动竞技设施。如体育馆、游泳池、射击场和训练房等建设工程。目的：增强劳动者体质。5/29/202418〔2〕按投资来源划分公共工程的目标面向社会公众提供公共产品，政府在其中起着重要作用。公共工程的资金来源不是划分工程是否属于公共工程的根本条件。公共工程的资金来源：可能是政府财政预算，也可能是非政府机构、民间企业、个人投资。5/29/202419〔3〕按是否付费使用划分经营性公共工程：指用户在使用产品或效劳时要向设施的经营者缴纳设施使用费，或由政府向设施经营者一次性交纳产品或服务使用费，经营者可以从中取得规定的商业利润。非经营性公共工程：指其产品和效劳可免费为社会公众获得，或社会公众在使用该工程提供的公共产品时只需支付必要的本钱。5/29/202420世界贸易组织的定义：成员国的中央政府、次中央政府，租赁、购置货物、工程、效劳及公共设施的购置营造。各国定义主要从两方面进行：一是资金来源，二是采购主体。其根本含义是：指一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程、和效劳的行为。〔4〕政府采购工程。一类特殊的公共工程。5/29/202421我国政府采购定义：各级国家机关和实行预算管理的政党、组织、社会团体、事业单位，为了开展日常政务活动或为公众提供效劳的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，使用财政性资金以购置、租赁、委托或雇佣等方式获得货物、工程和效劳的行为。主体：公共部门资金：公共性机制：严格的监督和管理，公开、透明。5/29/202422二、公共工程中政府投资工程的特点第二节公共工程的特征一、公共工程的一般特征本节主要介绍两方面内容：5/29/202423〔一〕工程的公共性一个工程提供的产品或效劳按其使用或受益性质可区分为：〔区分标志是竞争性和排他性〕

竞争性：指某一产品只能向一个消费者提供，而不能同时供多个消费者消费的性质。排他性：指只有那些按价付费的人才能得到某物品的性质。一、公共工程的一般特征5/29/202424私人物品：具有竞争性和排他性，得以生产，并在市场中交易，市场机制发挥着作用。公共物品：具有非竞争性和非排他性，即可集体消费，且是免费消费。准公共物品：介于私有品和公共品之间的一些物品。公共性：公共工程为整个社会运转提供根底条件，是生产和生活共同使用的独立部门和领域，它不是为个别人、个别家庭、个别单位效劳，而是为整个社会或一个局部区域提供社会化效劳的。因此，公共工程提供的产品或效劳具有公共性特点。〔还具有既为生活又为生产效劳的两重性〕5/29/202425〔二〕效益的外部性公共工程，特别是公共根底设施工程的主要效益通常表现为效劳对象的效益提高，即主要表达为间接效益和社会效益。其中包括因为没有公共根底设施工程而造成的损失。外部效益：指工程投资对其他生产者或消费者产生的有利或不利影响。因政府投资工程社会影响大，因此，其外部效应也大。5/29/202426〔三〕工程运转的系统性和协调性公共根底设施的运转是一个有机的综合体，是社会大系统中的一个子系统。这就要求系统内部诸因素以及系统同外界环境之间必须协调一致，公共设施工程才能保持良好状态。〔思维的改变〕系统论：贝塔朗菲，20世纪40年代，为解决众多复杂难题而开展起来的为管理决策效劳的科学和艺术。特点：1．整体性：系统的整体性质和功能，不是组成它的要素的性质和功能的简单相加。2．结构性：结构是组成系统的各个局部或要素之间相互联系和相互作用的形式，它说明事物的系统是由什么组成和怎样组成的。5/29/2024273．层次性：因为系统是相对的，在小的范围内是系统，在大的范围内就要成为要素；反之亦然。4．环境适应性：因为每个系统都是在一定的环境中存在和开展的，它必然要与环境发生物质、能量、信息的交换。以维持自身动态的平衡。5/29/202428〔1〕政府投资工程大多数集中在为社会开展效劳、非盈利的公益性工程。〔2〕政府投资工程往往比一般工程投资大、风险大、影响大。〔3〕政府投资工程具有比一般工程更严格的管理程序。〔4〕政府投资工程更容易受到社会各界舆论的关注。〔5〕按市场规那么运作政府投资的公共工程。二、公共工程中

政府投资工程的特点5/29/202429二、公共工程评价的理论根底第三节公共工程评价的概念与方法一、公共工程评价的概念本节主要介绍公共工程评价的五方面内容：三、公共工程评价的目标四、公共工程评价方法体系五、公共工程的评审程序5/29/202430公共工程评价是根据工程的预期目标，在技术可行性的根底上，对拟实施的工程的经济效益的可行性与社会效益的合理性进行分析论证，做出综合性评价，为工程的科学决策提供可靠的依据。评价工作包括基于微观经济效益的财务评价、基于宏观经济效益的国民经济评价和非经济性效益的社会评价等互相补充，互相衔接的评价层次。一、公共工程评价的概念5/29/202431二、公共工程评价的理论根底公共工程评价的根本内容：对公共投资工程的经济评价。公共工程的经济评价是工程建议书和可行性研究报告的重要组成局部。公共工程经济评价的任务：在完成市场预测、厂址选择、工艺技术方案选择等研究的根底上，对拟建工程投入产出的各种经济因素进行调查研究、计算及分析论证，比选推荐最正确方案。5/29/202432公共工程评价方法的开展①20世纪50年代以前，西方国家的工程评价方法——费用效益分析法，是从投资的实际财务分析开始，不考虑分配效果。②20世纪50年代以后，开展到以新福利经济学为根底的现代费用效益分析法——狭义的社会评价方法，是一种以经济增长加收入分配为内容的社会评价方法。③目前，工程评价方法——社会影响评价。随着西方社会学和人类学等社会学科的开展，经济开展转为经济与社会必须协调开展，工业化必须考虑它对社会环境、人们生活和社会生活环境5/29/202433的影响，因此，就产生了社会影响评价方法。现代开展观——可持续开展观，不单纯强调现有开展成果的积累，而更重视开展潜力的培植，认为健康的经济开展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身开展决策的根底上。它所追求的目标是：既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分开展，又要保护资源和生态环境，不对后代的生存和开展构成威胁。以这种开展观为根底的工程评价应该是一种综合的评价体系，不仅要评估工程对人类物质需求的满足，更要评估工程对人类精神需求及生态需求的影响。5/29/202434〔一〕经济增长目标：国民收入和社会纯收入两大指标。国民收入—C+V+M—新创造价值—工资和纯收入社会纯收入—C+V+M—剩余价值—利润和税收〔二〕收入分配目标经济开展还应考虑改进生产结构、改善收入分配状况、尤其是消除贫困，为公民提供和改善根本生活条件，增进社会福利水平等方面。〔三〕劳动就业目标三、公共工程评价的目标5/29/202435增加和创造新的就业时机，有利于消除贫困和改善社会收入分配。因此，要把增加就业当作评价工程的一项指标。〔四〕资源利用效率目标资源的稀缺与社会需要之间的矛盾，决定要合理配置和利用资源，因此，要设置资源利用效率目标来评价工程。〔五〕满足社会需要目标不同时期，国家的开展战略重点不同，这在优先开展的产业政策上表达出来。因此，要通过选择工程来实现开展重点，工程评价要考虑国家政策，以便最好地满足该时期的社会需要。5/29/202436〔一〕西方工程评价的主要方法体系从20世纪50年代开始，西方国家形成了一种评价公共工程的方法——社会费用效益分析法。它在形式上同财务评价方法是一致的。两者的共同点：都是对投资利益进行评价。两者的不同点：①因投资性质和投资目标不同，决定着投资利益构成及对利益的估价方法不同;②在公共工程评价中，用影子价格来衡量经济效益及经济费用。四、公共工程评价方法体系5/29/202437〔二〕我国公共工程的评价方法公共工程评价：①反映微观经济效益的财务评价;②反映宏观经济效益的国民经济评价;③非经济效益影响的社会评价。〔三〕基于可持续开展观的公共工程评价可持续开展包括:生态可持续、经济可持续、社会可持续。5/29/202438生态可持续性：是生态系统内部生命系统与环境系统之间的持续转换和再生能力，即自然生态过程永续的生产能力和持久的变换能力，从而使生态资本存量通过生态再生产得以保持或增加，至少不减少。目的：使生态环境资源适应经济社会不断开展的需要。经济可持续性：要求国民经济系统保持它的产出水平大于或等于它历史平均值的能力。目的：保持国民经济持续、稳定、协调地开展。5/29/202439途径：科技进步和投入机制。科技进步——使经济效益水平提高；投入机制——使经济资本量不断增加。社会可持续性：当开展能够保障当今社会多因素、多结构的全面协调开展时，能够为未来社会多因素、多结构的全面协调开展提供根本条件，或至少不削弱这种开展能力。目的：促进社会公正、平安、文明、健康开展。5/29/202440〔一〕确定评价