浅析“一带一路”建设中的环境保护法律制度构建

浅析“一带一路”建设中的环境保护法律制度构建

一、一带一路环境风险的国内法规制

对海外投资环境保护行为的规制，应采取以国内法规制为主，国际法规制补充的方式。首先，从法制的一般发展规律来看，条约规范投资行为符合国际社会法制化的发展方向。但从现阶段一带一路沿线国家的情况来看，许多国家政局不稳，国内动荡，双边投资条约将对中资公司的规制从道义责任演变成法律责任，如果受政局影响没有很好地履行条约义务而要承担各种不利后果，则明显违反了国际投资法中的公平公正原则。其次，为履行条约义务，东道国要对本国的国内法进行修订，增加了东道国招商引资的成本。再次，国内法规制更灵活，也更能体现中国的国家意志。

(一)中国保护海外投资地环境的立法规制

目前我国规制海外投资行为还是以政策指导为主。党的十八大报告明确提出，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，为全球生态安全做出贡献。20XX年商务部和环境部联合印发《对外投资合作环境保护指南》(以下简称《指南》)。这是中国首个对走出去的的环境保护行为的指导性意见，虽然其不具有强制约束性，但体现了中国政府对投资地环境保护问题的重视。《指南》对中国走出去的的环境责任规制分成几个层次：首先，要主动遵守东道国有关环境的法律法规，这是最基本的责任;其次，要求履行国际上通行的环保法律义务，如环境影响评价、达标排放、应急管理等;再次，倡导主动加强与当地民众的沟通机制，遵守社会、文化、民族风俗，促进就业。这些方面，虽然东道国法律没有规定，但却是对发展影响很大的因素;最后，鼓励绿色生产，积极实施先进的环保理念和做法，如清洁生产、循环经济和绿色采购等。对海外投资行为的规范采取立法的方式更为理想。从法理角度来讲，中国作为投资母国，由投资母国对海外投资进行规制的法律依据是，属人管辖。虽然在国际法上的管辖权以属地管辖权优先，但不妨碍投资母国根据国籍对本国公司行使管辖权。另外，对投资地环境进行保护，有助于减少投资摩擦，维护中国的形象，维护中资的海外经济利益。

中国入世以来，大规模修改了国内法，《对外贸易法》和与贸易有关的投资、知识产权等法律都作了修改，但我国一直没有制定《对外投资法》。虽然一带一路战略中贸易依然占有很重要的地位，但对外投资同样也占有重要地位，通过专门的立法来约束和规范对外投资行为，颁布专门的对外投资法很有必要。在《对外投资法》中应该专门就环境保护作出规定。《对外投资法》应该是和《对外贸贸易法》一样的投资母法，其关于环境保护的规定同样也是概括性的规定。为了更好地规范行业，还应当将《指南》由指导性文件上升为《对外投资合作环境保护法》，且要修改《指南》中一些具体规定。例如，在《指南》当中没有规定走出去的要遵守较高的环境标准，只要求遵守东道国的环境法律，但一带一路的沿线国家多为发展中国家，东道国的环保标准低或者根本没有环保方面的要求，这是导致中国污染当地环境的主要原因。《对外投资合作环境保护法》当中应该增加在某些情况下可以适用投资母国环境标准的规定，还要增加对违规的惩罚措施，要求应承担污染东道国环境的法律责任，在海外投资活动中尽到谨慎注意义务，尽量避免或减少破坏当地的自然和人文环境。除加强对海外投资行为的规范外，还要对国内的诉讼制度进行调整。虽然《民事诉讼法》及相关司法解释没有规定人民法院可以不方便法院原则为由拒绝案件的受理，但在实践中法院确有适用不方便原则不受理案件的情况。最高人民法院在20XX年公布的涉外商事海事审判实务问题解答第7条中规定，在审判实践中，一方当事人就其争议向人民法院提起诉讼时，另一方当事人往往以中国法院为不方便法院为由要求中国法院不行使管辖权。如果人民法院依据中国法律规定对某涉外商事案件具有管辖权，但由于双方当事人均为外国当事人，主要案件事实与中国没有任何，人民法院在认定案件事实和适用法律方面存在重大困难且需要到外国执行的，人民法院不必一定行使管辖权，可适用不方便法院原则放弃行使司法管辖权。从这条规定来看，我国适用不方便法院原则的条件是：(1)一方当事人提出管辖异议;(2)双方当事人为外国人;(3)认定案件事实和适用法律方面存在重大困难;(4)判决需要到外国执行。即人民法院决定中国是否方便法院是根据法院工作的难度和判决执行的难度，而不是采用英美等国以是否存在替代法院作为审查条件的标准。对于发生在海外的环境侵权事故，人民法院在查明事实和调查取证方面明显存在困难，从方便当事人原则出发，人民法院不应受理这类案件。然而，根据《民事诉讼法》的规定，中国作为被告的住所地，人民法院拥有管辖权。笔者认为，对此类案例是否受理还应当以是否存在可替代法院为依据进行审查更为合理。如果以是否方便当事人为条件，这类案件必然会被驳回，如果东道国法制不完善也不受理此类案件，将使中国在海外的污染行为得不到任何制裁，受害人也无处伸张正义。因此，笔者建议，在我国《民事诉讼法》中应当就不_方便法院作出明确规定，且应将是否存在替代法院列为受理的条件之一。

(二)政府推进的社会责任

一带一路建设是中国海外投资的重要战略机遇，但同时也面临着诸多风投资时会将环境保护列为考虑的因素。可以预见，今后中国签署的双边投资条约中都会增加环境保护的规定。双边条约中的环境条款增强了投资者对东道国环境保护的义务，有助于降低环境风险。除双边投资条约外，双边环境条约也能发挥规范海外投资的行为。例如，中国与德国签订的双边投资条约中没有关于环境的规定，但中国与德国存在双边环境合作协定。中德环境合作协定规定的合作领域包括(二)环境政策与管理，包括行政法规手段(行政命令和禁令，环境影响评价，以及旨在将外部费用内部化的经济手段等);(四)提高环境意识，包括环境教育与公众参与;(六)环境问题与其它政策领域的关系，环境与发展的关系;。此外，中德两国多次发表环境合作行动纲领，这些双边环境法文件有效规范了中资在德国的投资行为。中国与印度、朝鲜、蒙古等三十多个国家签订了双边环境合作协定，这些条约同样也能起到规范中资公司行为的作用。虽然目前的双边环境合作协定大多规定得较为原则，可操作性不高，但环境合作协定都规定一些程序性的合作方式，如通知义务、交换信息、磋商义务等，这些程序性义务能够帮助中国政府掌握中资在当地的行为，起到一定的监督作用。除双边条约外，还有许多缔约国众多的多边条约，比如《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》等等，它们给海外投资活动带来各种影响，其中，不乏以多边公约为依据，取消投资经营权的案例。不论是双边环境合作条约还是多边公约，对于环境义务的规定都是强调第一性义务，即要求国家遵守预防原则管理投资者的行为，以达到防止或减少环境损害的发生。