B.8-盲人按摩业发展报告

盲人按摩业发展报告(2022)支持下于北京开办盲人按摩培训班,当时同时开办的还有师资、工艺和农艺培后的近30年中,我国的盲人按摩事业基本处于自我发展阶段,同时受我国社会经济发展的影响,尽管盲人按摩并未成为我国残疾人尤其是视力残疾人就业的1985年,盲人按摩成为一个事业。1985年在河南省洛阳盲人按摩中专学校召开第一届全国盲人按摩工作会议,会议之后民政部转发了此次会议的纪要(《民政部关于转发〈全国盲人按摩工作会议纪要〉的通知》),该会议总结了我国盲人按摩事业的发展历程和现状,并对此后发展盲人按摩事业的指导思想、采取的具体措施等做出了部署。并且盲人按摩事业成为我国第一个残疾人事业发展规划———《中国残疾人事业五年工作纲要(198在此后各级政府的工作计划以及中国残疾人联合会的工作规划中,盲人按摩事业都是不可或缺的一部分。从“九五”到“十二五”,历次《中国残疾人事业发展纲要》均有独立的《盲人按摩工作实施方案》。在“十三五”和“十四五”残疾人事业发展规划中,虽然并未制定独立的盲人按摩工作实施方案,但《国务院关于印发“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要的通知》以及近两年,2021年7月国务院印发的《“十四五”残疾人保障和20世纪90年代,我国盲人按摩中保健按摩和医疗按摩呈现分化发展的特点。保健按摩获得快速发展,而医疗按摩受到从业资格的限制发展相对缓慢。1999年我国通过的《医师法》中有关条款限制了盲人医疗按摩师的职业资格,2009年卫生部、国家中医药管理局、中国残疾人联合会、人力资残疾人事业蓝皮书源和社会保障部发布的《关于印发〈盲人医疗按摩管理办法〉的通知》重新制定了盲人医疗按摩的资格和标准,为盲人医疗按摩的规范化、专业化发展扫清了障碍。自党的十八大以来,我国盲人按摩事业取得巨大发展。2012～2021年,我国累计培训盲人保健按摩178347人次、医疗按摩67561人次。2021年,我国有盲人保健按摩机构17218家、盲人医疗按摩机构1105家,盲人按摩机构始终保持相对稳定的发展规模。2012～2021年,累计分别有9662人和2691人通过盲人医疗按摩人员专业技术职务任职初级和中级资格评审。①二盲人按摩业发展现状(一)作为集中就业形式的盲人按摩发展现状盲人按摩是一种残疾人集中就业的形式,是集中就业与分散就业相结合方针的体现。1990年通过的《残疾人保障法》第二十九条“集中安排”指出,“国家和社会举办残疾人福利企业、工疗机构、按摩医疗机构和其他福利性企业事业组织,集中安排残疾人就业”。2008年修订后的《残疾人保障法》,第三十二条同样规定“政府和社会举办残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位,集中安排残疾人就业”。2007年颁布并实行的《残疾人就业条例》,针对集中就业的规定是“政府和社会依法兴办的残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位,应当集中安排残疾人就业”。对盲人就业的特别扶助措施。联合国残疾人权利委员会于2012年9月通过中国履行《残疾人权利公约》初次报告的结论性意见,将盲人按摩视为“保留聘用”并表示关切。实际上,我国针对盲人按摩的政策,既没有盲人①数据来源:中国残疾人联合会历年《残疾人事业发展统计公报》。盲人按摩业发展报告(2022)“只可以做按摩”的倾向,也没有“盲人按摩只可以盲人做”的规定。不同于其他国家和地区的实践,我国仅在盲人按摩机构资质以及内部人员构成方面有所限制。例如,开办盲人医疗按摩所应当至少符合“开办人应当为盲人医疗按摩人员、至少有1名从事盲人医疗按摩活动5年以上的盲人医疗按摩人员”的条件。而对于盲人保健按摩机构,目前多数省份均有盲人按摩师最低比例或户籍的相关规定。(二)作为特别扶助措施的盲人按摩发展现状盲人就业的困难在残疾人具体的就业政策中得到体现,也成为政策力图改变的状况。在《残疾人保障法》正式实施之前,国务院要求各级政府将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划,并要求依据《残疾人保障法》的原则和本地实际情况,制定规定、决定、办法等地方性规章。此后各个省(区、市)开始制定《残疾人保障法》的实施办法。在《残疾人保障法》第四章“劳动就业”第三十条关于分散就业做出如下规定“国家推动各单位吸收残疾人就业,各级人民政府和有关部门应当做好组织、指导工作。机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织,应当按一定比例安排残疾人就业,并为其选择适当的工种和岗位。省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况规定具体比例”。此规定指出了按比例安排残疾人就业的主体,也给地方政府设定比例留下了自由裁量权。在国务院出台《残疾人就业条例》之前,多数省份已经以分散就业或按比例就业办法的形式出台了关于残疾人就业的地方规章。“用人单位安排一名盲人就业的,按照安置两名残疾人就业计算”的规定,出现在多个省(区、市)的《实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》或更为具体的《残疾人就业办法》中。在早期的实施办法中并未有细致的规定,多数类似规定出现在各省(区、市)的就业办法之中。在1990年《残疾人保障法》通过之后,各省(区、市)制定的《残疾人保障法》实施办法中,仅有青海省和吉林省在按比例就业方面涉及“安排1名盲人就业的,残疾人事业蓝皮书由此可见,盲人按摩业既是集中安置盲人就业的途径,也是我国按比例就业制度的一部分。也就是说,盲人按摩机构(保健按摩店以及医疗按摩医院)是集中安置盲人就业的场所,但在其他场所以及机构中,盲人同样是按比例就业的安置对象。因此,盲人按摩业的发展路径包含两个,一个是集中就业形态的深化发展,另一个是按比例就业单位安置盲人就业。(三)盲人按摩培训人数自党的十八大以来,盲人按摩培训工作始终是促进盲人就业的重要举措。2011年12月,卫生部等九部门根据《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》制定了《盲人按摩工作“十二五”实施方案》,提出“培训盲人保健按摩人员3万名,培养盲人医疗按摩人员2万名,扶持3万名贫困盲人按摩人员就业”的具体任务目标。2016年,中国残疾人联合会等七部门制定《残疾人就业促进“十三五”实施方案》,提出“十三五”期间的目标任务,包括培训不少于5万名盲人保健按摩人员,其中新增盲人保健按摩人员不少于2万名,通过学历教育、继续教育培养培训盲人医疗按摩人员不少于2012～2021年累计培训盲人保健按摩178347人次,其中,盲人医疗按摩培训67561人次。①培训人数远超“十二五”“十三五”提出的任务目标,超额完成培训任务。2012～2021年,盲人保健按摩培训人数相对稳定,每年均保持在12000人以上,除2018～2020年略有下降外,每年均保持较大的培训规模。盲人医疗按摩培训人数保持稳步上升的趋势,而且与保健按摩培训人数之间的差距越来越小(见图1)。盲人医疗按摩事业得到更大力度的扶持,并获得较大规模的增长,这也是近些年盲人按摩事业的发展特点。①数据来源:中国残疾人联合会历年《残疾人事业发展统计公报》。盲人按摩业发展报告(2022)25000人次2000020000150005000 保健按摩医疗按摩20796207961899716514146781348372177318516552675694562321296197321997920111127614925782083722012201320142015201620172018201920202021(年份)资料来源:中国残疾人联合会历年《残疾人事业发展统计公报》。(四)盲人按摩机构发展趋势自党的十八大以来,盲人按摩机构保持相对稳定的增长趋势。保健按摩机构除2018年、2019年和2021年略有下降外,其他年份均保持增长。医疗按摩机构数量相对稳定,每年机构数保持在1000家左右(见图2)。保健按摩机构的规模较大,且以盲人按摩店的形式存在。医疗按摩机构以诊所或医院的形式存在,且发展速度和规模小于保健按摩机构。25000家20000150005000 保健按摩机构医疗按摩机构19257-1860519257173131712816776171711470417313171281677617171147041318113181110511268948738489361018110511268948732012201320142015201620172018201920202021(年份)资料来源:中国残疾人联合会历年《残疾人事业发展统计公报》。残疾人事业蓝皮书在《医师法》颁布之后的几年里,盲人医疗按摩受到限制,盲人获得医生资格遭遇障碍,盲人医疗按摩发展缓慢。2009年4月,卫生部、人力资源和社会保障部、国家中医药管理局、中国残疾人联合会发布《盲人医疗按摩管理办法》,并于2009年9月1日起施行,该办法为加强和规范盲人医疗按摩活动提供了依据,也为盲人从事医疗按摩事业提供了保障。(五)盲人医疗按摩专业技术评审工作自党的十八大以来,我国除了依旧大力发展保健按摩,为盲人提供更多的就业岗位外,医疗按摩成为政策支持的重点。在我国盲人按摩事业发展的初期,国家的政策主要集中在医疗按摩领域,但保健按摩在安置就业方面具有优势,加之医疗政策的变化,因此一段时间内政策支持主要集中在保健按摩领域。但进入新时期,盲人医疗按摩重新获得政策的大力扶持。《盲人医疗按摩管理办法》指出盲人医疗按摩人员属于卫生技术人员,并建立起盲人医疗按摩专业技术职务任职资格体系,解决了此前政策不统一的遗留问题。2011年12月,卫生部、国家中医药管理局、中国残疾人联合会发布《盲人医疗按摩人员从事医疗按摩资格证书管理办法》,为资格证书的取得、审核、发放等管理制定了规范,也为盲人医疗按摩的发展提供了条件。2012～2021年,我国盲人医疗按摩人员专业技术职务任职资格评审累计通过12353人,其中具有初级任职资格的有9662人、具有中级任职资格的有2691人(见图3)。从图3也可以看出,在专业技术职务任职资格评审刚开始的几年里通过人数较多,主要是因为盲人医疗工作者的集中申报。2015年以后,每年通过专业技术职务任职资格评审的人数整体呈波动增长态势。这对于盲人医疗按摩走向专业化与职业化奠定了良好的基础。从各省(区、市)的数据来看(见图4),各省(区、市)取得盲人医疗按摩人员专业技术职务任职资格的人数存在较大差异。出现这种差异的原因有两个,一是各省(区、市)盲人数量存在差异,潜在的从事盲人医疗按摩的人数盲人按摩业发展报告(2022)一1800人140012008004002000 初级中级-16551229104310181043953870870869781 551494481334334219232一一2012201320142015201620172018201920202021(年份)图32012～2021年盲人医疗按摩人员专业技术职务任职资格评审通过人数资料来源:中国残疾人联合会历年《残疾人事业发展统计公报》。存在差异;二是各省(区、市)发展盲人医疗按摩的历史存在差异。职业网络以及消费人群的差异影响盲人医疗按摩的规模。取得盲人医疗按摩人员专业技术职务任职资格的人数超过千人的省份有三个,分别是河北省、山东省、河南省。人140012008004002000河山河山辽江广吉浙陕黑湖内江湖安北四甘重云新贵福青广上天宁海西北东南西宁苏东林江西龙北蒙西南徽京川肃庆南疆州建海西海津夏南藏江古图431个省(区、市)取得盲人医疗按摩人员专业技术职务任职资格人数资料来源:中国残疾人联合会。残疾人事业蓝皮书(六)盲人按摩组织管理机构的建设管理与培训盲人按摩的组织网络逐步确立,这是盲人按摩进入燎原之势的组织基础。1985年民政部转发的《全国盲人按摩工作会议纪要》,要求盲人按摩业建立自己的学术组织,开展学术活动,提高医疗水平,这个组织就是盲人按摩学会。中国盲人按摩学会成立于1985年10月,并于1986年1月7日在北京南郊的侨园饭店召开了成立大会暨首届理事会议,提出该学会的任务是“开展国内外学术研究和经验交流活动、编辑出版刊物、对盲人按摩职称提供咨询”。中华盲人按摩中心是中国盲人聋哑人协会领导下的全国性盲人按摩工作管理机构。其主要任务是“对全国盲人按摩单位进行方针政策上的指导;举办盲人按摩培训班,组织全国盲人按摩骨干进修和提高;担负盲人按摩学会的日常工作,组织国内外盲人按摩学术研究和经验交流;领导北京按摩医院”。1996年12月,《关于中国盲人按摩中心机构编制的批复》同意“中华盲人按摩中心”更名为“中国盲人按摩中心”。中国盲人按摩中心为中国残疾人联合会直属的全额拨款事业单位,负责承担全国盲人按摩行业的指导、管理与服务工作。中国残疾人联合会等部门印发的《关于做好盲人保健按摩职业技能培训、鉴定及就业工作的通知》提出“建立盲人保健按摩人员职业技能培训网络,大力开展培训工作”“各级盲人按摩指导中心在当地劳动部门和残联的指导下,负责盲人保健职业技能鉴定工作”。中国盲人按摩中心与地方按摩中心是具体盲人按摩工作的组织者,除了技能鉴定和师资培训外,还制定编写教学大纲、教材及培训计划。中国盲人按摩中心是按摩知识与技能的传播中心,为各地按摩师资提供保障。中国盲人按摩中心在技能培训方面,针对盲人保健按摩人员职业技能培训网络,依据《关于做好盲人保健按摩职业技能培训、鉴定及就业工作的通知》,为保健按摩骨干师资的培养、按摩人员培训以及教学大纲、教材的编写等进行安排部署。盲人按摩业发展报告(2022)中国盲人按摩中心与地方按摩中心已经构成盲人(保健)按摩技能培训、技能鉴定、就业安置的网络。1997年发布的《关于建立盲人按摩指导中心有关问题的通知》,要求“各省、自治区、直辖市、计划单列市于1997年9月30日以前建立盲人按摩指导中心,并有专职工作人员和必要的经费除各级盲人按摩中心外,各地各级残联以及盲人协会也是我国盲人按摩事业发展的组织保障。截止到2021年,我国省级以下盲人协会数量达3036家,与2018年之前相比数量略有减少,但自2019年以来协会数量保持稳定增长态势(见图5)。一3200家3150310030503000295029002850280031473147314531203036301830243140312820142015201620172018201920202021(年份)资料来源:中国残疾人联合会历年《残疾人事业发展统计公报》。三疫情下的盲人按摩业及社会政策2020年发生的疫情对全社会的生产生活秩序造成冲击,盲人按摩事业同样受到冲击。在疫情下,围绕盲人按摩业的政策主要涉及两个方面,一是盲人按摩机构的疫情防控政策,二是针对盲人按摩机构复工复产的支持政策。疫情发生之初,针对盲人群体的关注就体现在各级政策中。2020年2月6日,中国残联办公厅发布《关于进一步做好残疾人托养、就业等机构残疾人事业蓝皮书新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》,为残疾人托养服务机构、盲人按摩机构、就业培训机构、辅助性就业机构、集中就业单位、扶贫基地及特殊教育机构的疫情防控工作提出了要求和指导意见。同一天,中国盲人按摩指导中心、中国盲人按摩学会下发了《做好盲人按摩机构疫情防控的通知》,盲人按摩机构也响应疫情防控政策推迟营业。同时,该通知提出,借助中国盲文出版社推出的有声版《新型冠状病毒感染的肺炎公众防护指南》《新型肺炎预防指南》等科普防护读物,为盲人群体提供可得、可及的疫情防护在疫情发生后不久,针对盲人按摩机构运营的补贴政策逐步铺开。例如在疫情初期最严重的湖北省,2020年3月12日湖北省残疾人联合会发布《湖北省残疾人就业服务机构和盲人按摩机构复工复业疫情防控工作指南》,在做好疫情防控工作的同时,建议机构和从业人员创新服务方式。其他省 (区、市)也着力促进盲人按摩机构复工复产,保障盲人群体就业。例如,2020年4月广东省残疾人联合会、广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅发布《关于做好疫情防控期间盲人按摩机构稳就业专项补贴发放工作的通知》,为符合条件的盲人按摩机构发放疫情防控稳就业专项补贴。2020年7月,江苏省政府办公厅发布《关于在新冠肺炎疫情期间做好残疾人就业和残疾人服务机构纾困解难工作的通知》,各地通过发放“消费券+专项补贴”的形式,帮助盲人按摩机构克服困难,专项补贴包括疫情影响下的“停业补贴”。“互联网+”背景下的数字经济和平台经济,为盲人按摩业新形态及疫情下稳定盲人群体就业创业,推动盲人群体脱贫奔小康发挥了重要作用。2019年7月,中国盲人协会联合美团共同推出“‘看见’数字化”盲人商户关爱行动,截至2021年6月30日,有6919家盲人保健按摩商户通过参与该项目实现网络营销,与参加本项目之前相比,盲人按摩商户线上订单量提升147%,每年为每个商户减免网络营销费用1万元左右。①“互联网+”①数据来源:中国盲人协会2021年度工作总结。盲人按摩业发展报告(2022)为盲人按摩机构带来了更广阔的市场,并减弱了疫情带来的冲击。2022年8月,中国盲人协会、中国残联就业服务指导中心联合美团开展第二期“盲人按摩商户通”公益活动,为符合资质的盲人保健按摩商家免费提供盲人版“商户通”数字化经营服务,丰富了平台助残的形式,也减轻了疫情对盲人按摩事业造成的影响。疫情期间我国盲人按摩业受到巨大冲击,盲人按摩业新增就业人数受到一定影响,但总体来看,各项与盲人按摩相关的政策落实还是比较到位的。2020～2021年,盲人按摩的培训人数,无论是保健按摩还是医疗按摩都有一定程度的增长。盲人按摩机构的数量也保持相对稳定,盲人医疗按摩人员专业技术职务任职资格的评审工作也在稳步开展。四盲人按摩业未来发展面临的新机遇与新挑战(一)共同富裕背景下盲人按摩业发展的新机遇2021年是“十四五”规划的开局之年,我国经济社会发展迈入新时期。2021年7月国务院印发的《“十四五”残疾人保障和发展规划》以及2022年3月国务院办公厅印发的《促进残疾人就业三年行动方案》为我国包括盲人按摩事业在内的残疾人事业发展提出了新要求。就业是最大的民生,按摩作为盲人就业方式之一得到各级政策的持续关注。2021年7月,国务院印发《“十四五”残疾人保障和发展规划》,有关盲人按摩业的重点任务是“修订《盲人医疗按摩管理办法》,推动省级盲人按摩医院建设,制定盲人保健按摩有关标准,扶持和规范盲人按摩行业发展。拓宽残疾人特别是盲人在文化艺术、心理卫生和互联网服务等领域就业渠道”,并把盲人按摩提升项目作为残疾人就业服务的重点项目之一。作为实施《“十四五”残疾人保障和发展规划》的一部分,2022年3月,《国务院办公厅关于印发促进残疾人就业三年行动方案(2022—2024年)的通知》提出促进残疾人就业的十项措施,其中专门有一项针对盲人按摩事业的措残疾人事业蓝皮书施,即第八项措施“实施盲人按摩就业促进行动”。此外,在促进共同富裕的具体措施中,《中国残疾人联合会关于支持浙江残疾人事业高质量发展促进残疾人共同富裕的实施意见》发布,该实施意见虽没有专门就盲人按摩业的发展提出具体要求,但在“构建高质量残疾人就业增收机制”以及其他公共服务的要求中,都为盲人按摩业的发展提供了良好的政策空间以及社会氛围。盲人按摩作为集中就业的形式之一,获得政策的认可。此外,医疗按摩得到更多重视。与一段时间内盲人按摩重视保健按摩轻医疗按摩的情况有所不同,随着专业职称评审与管理体系的完善,具有更高社会声望的医疗按摩迎来新的发展机遇。盲人按摩业步入“医疗按摩职业化快速提升,保健按摩高质量、规范化发展”的新阶段。(二)基本公共服务与中医发展下的盲人按摩业按摩是盲人就业的途径,也是社会政策助力残疾人就业、实现共同富裕的手段。盲人按摩业兼具两种性质,即为残疾人提供的服务和残疾人为社会提供的服务。这也就意味着盲人按摩的发展,一方面是国家促进基本公共服务(助残)的责任,发展按摩业是为残疾人服务的;另一方面,盲人按摩也是一种医疗保健服务的输出,因此作为中医疗法的按摩也获得了发展的机遇。盲人按摩业作为一种助残实践,集中体现在“十四五”时期的相关规划务部、中国残疾人联合会发布《“十四五”时期社会服务设施兜底线工程实施方案》(以下简称《实施方案》),提出“实现每个省(区、市)都有一所专业化的残疾人康复设施,每个地市都有1所专业化的残疾人康复或托养设施,建设若干省级盲人按摩医院,残疾人就业服务能力得到提高”的目标。从按摩作为一种中医疗法的角度来看,中医的发展也为盲人按摩业开拓了空间。作为对《实施方案》的细化,2021年11月,中国残疾人联合会、国家发展和改革委员会联合印发《“十四五”省级盲人按摩医院建设方案》(以下简称《建设方案》),为盲人医疗按摩业提出了新的要求。《建设方案》盲人按摩业发展报告(2022)提出“十四五”时期,在全国建设10所左右省级盲人按摩医院,并要求突出中医特色,配备至少100张床位,内设临床、医技科室不低于6个。这将大大提高盲人医疗按摩的布局完整性,也有助于推动盲人按摩业的专业化、规范对中医(推拿)的认可是一致的。按摩相关的中医技巧在增强中医健康服务能力中发挥作用,也为盲人群体提供就业岗位和服务市场。(三)盲人按摩业发展面临的挑战目前,我国已建立起覆盖面广的盲人按摩培训、学历教育、指导组织体系,经过多年发展,盲人按摩从业人员也具备一定的规模,并成为盲人就业的主要渠道之一。这为盲人按摩业的发展奠定了坚实的基础,但盲人按摩业也面临以下几个方面的挑战。首先,盲人按摩从培训到就业的转化效率还有待提升,盲人按摩从业者的继续教育以及职业培训工作有待加强。我国每年针对盲人按摩,尤其是保健按摩的培训力度较大,但很大一部分盲人在接受短期培训之后