土地利用总体规划课件

土地利用總體規劃土地利用總體規劃§1概述§2規劃基礎研究§3規劃方案編制§4規劃成果§5與其他規劃的關係第一節土地利用總體規劃概述4《士地管理法》第十七條規定，各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。自20世紀80年代中期以來，全國各級人民政府開展了土地利用總體規劃的編制工作，已完成全國性3輪土地利用總體規劃的編制，土地利用總體規劃逐漸成為我國土地利用管理的“龍頭”。一、土地利用總體規劃5（一）概念

土地利用總體規劃：是在一定的區域內，根據國民經濟建設發展需要以及當地的自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、整治、保護從空間上、時間上進行總體性的佈局和安排，協調各業間的用地矛盾，促使土地利用取得好的經濟效益、生態效益和社會效益。土地利用總體規劃是一個多類型、多層次的規劃體系。類型可以是自然區域、經濟區域、功能區域、行政區域。一、土地利用總體規劃6（一）概念按《土地管理法》第十七條規定，目前我國廣泛開展的土地利用總體規劃多是按行政區域進行的，分為全國、省（直轄市、自治區）級、市（地、盟、自治州）、縣（市、旗）級和鄉（鎮）級5個層次。但也有其他類型區域的土地利用總體規劃，如《黃淮海平原土地利用總體規劃》，屬於自然區域的土地利用總體規劃。一、土地利用總體規劃7（二）性質

協調性特性“7大特性”綜合性戰略性長期性層次性權威性動態性二、土地利用總體規劃的目標與方針8（一）目標

確定土地利用總體規劃的目標是編制土地利用總體規劃的核心內容，也是最為關鍵的內容。因為土地利用總體規劃的目標關係到整個規劃全局的大問題。編制土地利用總體規劃對於目標的制定要根據國民經濟與社會發展情況、當地的經濟發展戰略、上級土地利用總體規劃、土地供需平衡的可能性來確定，屬於土地利用總體戰略研究的內容。二、土地利用總體規劃的目標與方針9（一）目標

一般來講，土地利用總體規劃的目標應由總體目標和具體目標組成。總體目標：是區域土地利用總體規劃的總的指導思想和原則；具體目標：則是對主要用地類型的具體安排。《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》二、土地利用總體規劃的目標與方針10（二）方針土地利用總體規劃的方針也是土地利用戰略的組成部分，在研究土地利用戰略時要根據當地的實際情況制定出符合當地土地利用的基本方針。土地利用方針是土地利用總體規劃目標實現的方向和指針。例如，我國的士地利用方針是“一要吃飯，二要建設，三要生態”。《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》二、土地利用總體規劃的目標與方針11（二）方針

在局部的區域內針對某些地類也可以制定不同的方針。例如，某市山地、平原各占一半，平原地區園地與耕地爭地現象很嚴重，本區內又是同家重要糧食生產基地，山區又有大面積的未利用土地，適合種植果園，因此，對園地的利用方針為“園地由平原向山區轉移”。三、土地利用總體規劃的任務與內容12（一）任務

土地利用總體規劃的任務是由土地利用總體規劃的性質所決定的，根據土地利用總體規劃的內容得知，土地利用總體規劃的任務主要有：建立土地利用管理的宏觀控制體系；建立合理的土地利用空間佈局模式；建立土地利用總體規劃的實施措施；建立土地利用總體規劃管理的相關制度；繼續完成土地利用專項規劃的編制任務。三、土地利用總體規劃的任務與內容13（二）內容

土地利用總體規劃的內容主要包括土地利用總體規劃的基礎研究和規劃方案的內容。（1）土地利用總體規劃的基礎研究（2）土地利用總體規劃方案（3）土地利用專項規劃三、土地利用總體規劃的任務與內容14（二）內容

（1）土地利用總體規劃的基礎研究它是編制土地利用總體規劃的前期準備工作。包括：上一輪土地利用總體規劃的實施分析與評價；土地利用現狀分析與評價；土地適宜性評價；土地利用發展戰略研究；人口與用地發展需求預測；土地的供需分析、耕地保護研究等方面的基礎研究，為編制土地利用總體規劃奠定堅實的基礎。三、土地利用總體規劃的任務與內容15（二）內容

（2）土地利用總體規劃方案土地利用總體規劃方案一般由以下幾部分組成：前言；土地利用現狀與土地潛力分析；土地利用的目標和土地利用方針；土地利用結構和佈局的調整方案；土地利用專項規劃的概說；土地利用分區；重點專案用地規劃；土地利用總體規劃的實施措施。（詳見第三節）三、土地利用總體規劃的任務與內容16（二）內容

（3）土地利用專項規劃土地利用專項規劃是落實土地利用總體規劃的措施規劃，是針對某一項土地利用措施和某一專項地類所編制的規劃。但在土地利用總體規劃中往往要把主要的專項措施規劃做出簡要的規劃表示出來，作為總體規劃的組成部分，如基本農田保護規劃、土地開發整理規劃、土地複墾規劃和土地整治規劃。關於專項用地和專項措施的專項規劃在完成土地利用總體規劃後再進行編制。（土地利用專項規劃詳見第三章）四、編制土地利用總體規劃的程式與方法17（一）程式

土地利用總體規劃是一個系統工程，遵照土地利用規劃編制過程系統平衡控制理論的指導，其程式應該是建立在橫向上由理論支持系統為基礎，產生土地利用決策系統（即規劃方案），最終形成規劃的執行系統（即規劃的實施）；縱向上要經過系統調查、系統分析、系統研究、系統綜合、達到系統控制。四、編制土地利用總體規劃的程式與方法18（一）程式

具體來講，編制土地利用總體規劃程式一般可劃分為5個階段。（1）準備階段：思想、組織、工作和物質（2）調研與編制草案階段（3）綜合協調平衡（4）成果整飾階段（5）報批與實施四、編制土地利用總體規劃的程式與方法19（二）方法

土地利用總體規劃內容涉及多方面，因此，編制土地利用總體規劃的方法也是多種多樣的。規劃的方法又可分為專題研究的方法和總體規劃的方法。注：關於專題研究的方法此處不做介紹，在本章第二節介紹各專題研究時再做出具體說明。本節主要介紹土地利用總體規劃編制的方法。四、編制土地利用總體規劃的程式與方法（二）方法

（1）傳統的規劃方法：外業調查法、公眾參與法、綜合平衡法、“四定”法（定性、定量、定位和定序）（2）先進技術方法：運用模型法進行人口與用地預測和規劃方案的確定與優化等（3）互動式目標規劃模型：解算限制條件範圍內為達到最佳效益下的目標函數21第二節土地利用總體規劃的基礎研究22土地利用總體規劃是在研究區域內自然、經濟，社會條件的基礎上制定的區域土地利用決策，是一項大的系統工程。為了編制好土地利用總體規劃，要對區域內土地利用狀況、條件、環境和發展趨勢進行分析研究，即專題研究。其作用是為編制土地利用總體規劃提供基礎依據。23

土地利用總體規劃的專題研究包括：對上一輪土地利用總體規劃實施情況的分析、土地利用現狀分析、土地資源評價、土地人口承載力和土地利用潛力分析、人口發展動態預測、各種用地需求量預測、經濟發展與土地利用戰略、土地供需平衡的研究和耕地保護的研究。一、土地利用總體規劃的實施評價24（一）概念與內涵土地利用總體規劃的實施評價：又稱為“後評價”，是指在規劃實施一段時間或規劃期結束後，對規劃的目標、效益、影響和守法等情況所進行的系統地、客觀地總結和分析。一般來說，規劃實施評價，即對規劃編制成果和實施效果的評價和總結，對規劃的這種評估和總結，可以全面系統地檢討分析規劃的實施過程和結果，從中汲取經驗教訓。一、土地利用總體規劃的實施評價25（一）概念與內涵主要內容包括：通過對規劃實踐活動的總結分析，明確規劃預定目標的執行或完成情況，主要效益指標的完成情況，規劃對經濟發展和社會進步的影響，規劃執行中的守法情況等；通過分析評價，找出規劃執行過程中出現的問題並提出改進意見，分析規劃成敗的原因，總結經驗教訓，並通過及時有效的資訊回饋，為未來新規劃的決策和提高新規劃的科學性提出建議，從而提高規劃的合理性、有效性、科學性和預見性，全面貫徹土地利用規劃的意圖。一、土地利用總體規劃的實施評價26（二）特性和原則土地利用總體規劃實施評價是整個規劃工作的一個獨特的、重要的組成部分，要發揮其應有的作用，必須對規劃實施評價的特性有理性的認識。具體來講，規劃實施評價具有獨立性、可信性、建設性、透明性和回饋性。特性一、土地利用總體規劃的實施評價27（二）特性和原則科學、客觀、公正原則；貫穿規劃全過程的原則；綜合性原則：綜合考慮影響規劃實施的各種因素；公眾參與原則；一致性原則；可操作性原則；定性分析和定量評價相結合的原則。原則一、土地利用總體規劃的實施評價28（三）內容土地利用總體規劃實施評價是指根據一定的標準，運用一定的方法，對土地利用總體規劃執行過程和實施結果進行分析、比較與綜合後做出的一種價值判斷。土地利用總體規劃實施評價是對土地利用規劃的目標、執行情況、效益、作用、實施環境保障度和管理有效性、規劃實施影響和社會認同所進行的系統的客觀分析。一、土地利用總體規劃的實施評價29（三）內容

它應包括以下4個方面的內容：規劃目標的直接評價；規劃實施環境保障度和規劃實施管理有效性評價；規劃實施的綜合效益評價；規劃實施社會影響評價。一、土地利用總體規劃的實施評價30（四）方法常用的規劃後評價方法是組織規劃部門專家學者和其他部門的有關人員對規劃及其執行情況進行分析、評論，客觀地評定成績，找出差距，進而研究改進的方法，常用方法有定性評價法、定量評價法、對比評價法和因素分析法等。規劃實施評價中，可以綜合採用多種數學模型和一般績效評價和分析方法。規劃實施評價方法比較表二、土地利用現狀分析32土地利用現狀分析是編制土地利用總體規劃的重要基礎研究，其內容重點是：從土地利用現狀的結構、佈局分析；從土地利用的歷史、現狀分析，研究土地利用的動態變化與發展趨勢；從土地利用的程度、土地利用集約化與效益分析，研究土地利用狀況與潛力；從土地利用的生態環境分析，研究自然災害對土地利用帶來的危害；通過對區域的區位條件與基礎設施分析，研究土地利用的外界環境與交流狀況；從土地利用數量與空間配置情況找出土地利用的優勢特徵、存在問題及對策。二、土地利用現狀分析33土地利用現狀分析所採用的方法主要是指標對比法，動態變化分析法，定性、定量分析法，土地利用現狀分析法等進行綜合分析。通過對上地利用現狀進行一系列的分析，找出區域土地利用的特徵、優勢與劣勢滯力，為編制土地利用總體規劃提供依據。二、土地利用現狀分析34（一）需搜集資料①土地利用現狀調查的文字、圖件及表格；②基期年土地利用動態監測的最新資料（文字、圖件及表格）；③區域的自然條件與社會經濟條件的基礎資料；④區域國民經濟統計資料；⑤區域農業發展區劃與農業發展總體規劃；⑥上位行政區域土地利用現狀。二、土地利用現狀分析35（二）內容土地利用現狀分析是對區域內土地利用狀況從數量分析人手，尋求土地利用的規律性及其變化特點，找出土地利用存在的主要問題及其產生原因，為今後土地利用提出合理化建議與對策。其主要內容包括：（1）基本概況（2）土地利用現狀分析二、土地利用現狀分析36（二）內容基本概況主要是介紹區域的區位、轄區範周、人口以及人口密度和其他基本概況；自然條件，包括地質地貌、氣象氣候、水文及水文地質、土壤、植被以及主要自然災害；社會經濟條件、經濟發展現狀（國民總產值、工農總產值、產業結構、人均收入、農作物的總產和單產、農作物的商品量等）、基礎設施與城鎮體系等內容；生態環境、林木覆蓋率、水土流失狀況、土地污染狀況、土地荒漠化現況等內容。（1）基本概況二、土地利用現狀分析37（二）內容土地利用現狀是土地利用規劃基期年的土地利用現狀數。土地利用現狀的表現形式，為區域土地利用現狀表、土地利用結構和佈局表。對土地利用現狀的描述，主要是闡述區域各地利用大類、二級地類的數量及其結構與佈局。土地利用現狀分析主要包括5項內容：(轉下頁)（2）土地利用現狀分析土地利用現狀分析主要內容：①土地利用動態分析：對土地利用的歷史按照時間序列進行縱向的對比分析。②土地利用結構與佈局分析：是應用土地利用相對數的分析，它包括區位指數的分析、集中化程度分析、土地組合類型的分析、空間佈局分析4個方面。③土地利用程度分析：是指土地利用狀況的若干指數分析，通過對這一系列指數縱向（上位次行政區）或橫向（同一級鄰近轄區）相比較，找出土地利用的優勢和劣勢。如土地利用率、墾殖率、復種指數、建築密度、建築容積率等指標。土地利用現狀分析主要內容：④土地利用集約度分析：是指土地的集約經營程度分析。土地集約經營程度包括土地的機械化、水利化、電氣化、化肥化和資金投人狀況的分析。⑤土地利用效益分析：對土地產生的經濟效益分析和人均佔有量的分析，用以揭示土地資源的擁有量和土地生產的產出效益以及土地的生產潛力，以明確土地利用的改良方向與措施。其內容主要包括人均土地佔有量、經濟效益和實物產量分析。二、土地利用現狀分析40（三）土地利用的特徵與優勢區域土地利用的特徵與優勢是對土地利用突出特點和較明顯的優勢進行概括總結。任何區域土地利用均有它的特徵和優勢，總結這些特點和優勢的目的就是為了揚長避短更好地利用土地，為編制土地利用總體規劃提供基礎依據。要通過以上分析對比，找出本轄區內土地利用的特徵與優勢。二、土地利用現狀分析41（四）土地利用中存在的問題規劃是針對問題而言的，沒有問題就不需要進行編制規劃，只有找准問題才能使得規劃有明確的目標。因此，通過土地利用現狀分析找准問題成為編制好土地利用總體規劃最重要的環節，土地利用的問題是通過對土地利用各方面的分析得出來的。一般來說，區域土地利用的問題很多，不可能全部都能解決，要抓住主要矛盾和主要問題進行重點分析和研究。二、土地利用現狀分析42（五）土地利用的對策與措施找出區域土地利用的基本特徵與優勢、主要問題與矛盾並不是目的，目的是將區域土地利用的特徵和優勢繼續發揚光大，針對問題和矛盾擬定具體對策和措施，解決問題和矛盾才是土地利用規劃的任務所在。所以，土地利用現狀分析的最終結果是要明確區域土地利用的對策與措施。三、土地資源評價43（一）土地評價的概念

土地資源評價：是特定目的下對土地的自然、經濟性狀及其生產性能進行綜合評估和分等定級的過程。土地評價的主要內容包括：明確目的，制訂計畫；劃分土地評價單元；選擇和確定參考因數及其指標賦值；確定土地評價單元的等級；繪製土地評價的等級圖和編寫土地資源評價報告。三、土地資源評價44（一）土地評價的概念

按目的和任務的不同，土地評價分為土地潛力評價、土地適宜性評價和土地經濟評價；按評價的對象，土地評價分為已利用土地評價和未利用土地評價或農用地評價和建設用地評價；按評價的表示方法，土地評價可分為比較性評價（分等級評價）和描述性評價等。三、土地資源評價45（二）土地評價的目的和原則

土地評價的目的隨對象和要求的不同而有所不同，總的概括是為編制土地利用的規劃和土地管理提供決策依據。土地利用結構和佈局調整的依據就是土地的適宜性評價，尤其是農業產業佈局與產業結構的調整，沒有土地的適宜性評價就沒有方向和目標。因此，土地評價是編制土地利用規劃的重要基礎依據。目的三、土地資源評價46（二）土地評價的目的和原則

針對性的原則：針對不同目的和不同的利用方式綜合分析和主導因素相結合的原則綜合效益的原則因地而宜的原則：考慮區域差異。尊重歷史的原則。堅持科技人員同當地幹部和有經驗的老農相結合原則。原則三、土地資源評價47（三）土地評價的內容

（1）土地潛力評價（2）土地適宜性評價（3）土地經濟評價（1）土地潛力評價土地潛力評價系統有兩個基本概念：①潛力：土地在一定的利用範疇或對土地利用增加一定的管理與技術措施或是一定的經濟投入所潛在的生產能力。如按潛力排列了土地利用的等級，指定為任何一個潛力等的土地，均應針對這一等級及低於該等的所有的利用潛在能力。例如，有一塊潛力等為Ⅲ等的耕地，它適於Ⅲ等以下各等的潛在能力。（1）土地潛力評價②限制性：對潛力施加不利影響的土地性質，限制性又可分為永久性限制性和暫時限制性。永久性限制性：不輕易改變、至少通過小型改良措施不能改變的限制因素，如土壤厚度、坡度；暫時限制性：即通過土地管理排除或改善的因素，例如，乾旱可以通過灌溉排除，養分不足可以通過施肥改善養分狀況。（1）土地潛力評價土地潛力等是根據永久性因素劃分的，如果其中某一限制因素的嚴重程度將土地降為某一等時，那麼這塊土地就排列在這一等次上，儘管其他條件均好。例如，山區一塊土地水、肥等條件均好，只是土壤厚度很薄，小於30cm，這塊土地也不能算好地。也就是說要遵循土地利用最低限制律去評價土地的等級。按照土地潛力評價系統的相關概念，採用土地潛力評價方法，對土地潛力進行評價，根據評價結果對潛力進行分級（如I、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、…）並劃分不同潛力單元和潛力區。（2）土地適宜性評價土地適宜性評價主要是採用世界糧農組織（FAO）1970年制訂的《土地評價綱要》（簡稱《綱要》）。《綱要》是在許多國家試點基礎上總結而成的，主要是為發展中國家制訂的。土地適宜性評價步驟：收集相關資料→劃分評價單元→評價因數選取與分級→土地適宜性評價→確定土地適宜性等級（比如：高度適宜、中等適宜、勉強適宜、不適宜）。（3）土地經濟評價從土地屬性上分析，土地組成的諸要素中，經濟因素占重要的一個方面，經濟因素反映土地屬性的另一個方面。前面所講的土地適宜性評價和土地潛力評價，基本一個共同點著重研究土地諸因素中的自然因素，表現出土地利用的適宜性和潛力能力，那麼土地經濟評價重點是研究在等量勞動耗費（包括勞動和物化勞動）條件下土地產出的效果。（3）土地經濟評價對於土地效果的分析，不僅是人的投入，而且需要對自然因素的分析，從這一點上講，土地經濟評價是更進一步對土地利用的研究。土地經濟評價的實質：在於在不同自然條件與經濟條件下，不同品質土地上生產耗費與提供的產品量的對比關係，或在相同投入量下取得不同產出量的經濟指標。例如，單位土地面積的產量、產值；淨產值、純收入，費用償還力（純收入率）、成本效益係數，級差收入等評價指標。三、土地資源評價54（四）土地潛力分析土地利用潛力的研究包含三個方面的含義：

①土地利用理論潛力

②土地開發潛力

③土地利用內涵潛力（四）土地潛力分析①土地利用理論潛力：土地利用的理論產量與現實產量差值，反映出土地在利用中受到光、熱、水、土等自然因素影響，而使土地利用達不到理論產量，稱為土地利用理論潛力；②土地開發潛力：在土地利用中的土地末利用率，即土地待開發的數量，為狹義的土地開發潛力；（四）土地潛力分析③土地利用內涵潛力：對已利用土地的分析，由於土地利用方式不合理，造成土地生產力不充分；或是由於結構利用不合理，難以產生最佳效益的；或是已利用的建設用地超出國家有關用地標準，造成土地利用浪費，均屬於土地利用內涵潛力。這3種潛力都屬於土地開發的內容。土地開發和土地利用潛力是一對孿生姊妹，彼此相連，有潛力就有土地開發。（1）土地開發潛力狹義的土地開發是指對未利用土地的開發利用，目標是提高土地利用率。未利用土地包括荒草地，鹽鹼地，沼澤地，灘塗，沙地，裸土地，裸岩石礫地，田坎，工礦廢棄地，交通、河渠廢棄地等和零星閒散地。這些土地由於種種原因和條件限制還未得到利用。編制土地利用總體規劃時，對後備資源即未利用土地的開發是一項重要內容。（1）土地開發潛力土地開發潛力的計算公式為：（2）土地利用的內涵潛力土地利用的內涵潛力：是指已利用的土地中由於利用不合理，達不到土地應有的生產能力；或由於利用方式不當，不能適應社會主義市場經濟的需求，生產效益差；或建設用地超過國家規定標準，造成上地利用浪費。它包括：①耕地的內涵潛力；②耕地的品質潛力；③調整農作物的種植結構潛力；④投入、管理潛力；⑤土地利用結構合理調整潛力。①耕地的內涵潛力通過土地整理可以增加耕地的有效面積。我國的耕地利用中還有許多不充分的地方。例如，北方灌溉用地佔用了一定的耕地，若改變灌溉方式就可以增加有效耕地的面積；許多地方田間農路分佈零亂，造成耕地的浪費，若調整田間農路就可以增加有效的耕地；耕地中分布著墳場、坑塘等用地，也是耕地的待開發的潛力。②耕地的品質潛力我國的耕地中有1/3的中產田、1/3的低產田，耕地的生產潛力很大，這就為進一步開發利用耕地提供了重要的基礎條件。耕地的總體品質偏低（如土地貧瘠、養分不足、水利缺乏等），從另一個方面說明耕地的生產潛力較大。③調整農作物的種植結構潛力耕地的利用往往受傳統意識觀念的影響較大，種植習慣很難改變，也是造成耕地利用效益較差的原因之一。可通過改變農作物的種植結構，遵循市場規律，發展國內外市場需求的產品，增加土地的產出效益，增加耕地的多種用途。④投入、管理潛力農用土地中的中低產田、中低產園、中低產林、中低產牧地、中低產水面都屬於土地利用不合理內容，造成這些農用地產量低下的原因是多方面的，但是投入不足、管理不當是主要原因。⑤土地利用結構合理調整潛力缺乏對社會主義市場經濟的科學預測，造成土地利用結構的不合理調整，形成土地利用潛力。（3）建設用地的內涵潛力建設用地的內涵潛力：主要指城鎮居民點用地超標和工礦用地分散造成土地利用不合理，從而形成建設用地的內涵潛力。它包括：

①城市用地的內涵潛力；

②農村居民點用地的內涵潛力；

③獨立工礦用地的潛力。①城市用地的內涵潛力就城市用地而言，按國家規定的標準，城市人均用地標準上限為100m2，全國有400餘座城市用地超過了這個標準，超標面積約為現在城市用地面積的1/3以上，達6600km2。因此，今後一段時間，城市建設應走內涵挖潛的道路。②農村居民點用地的內涵潛力我國農村居民點用地面積遠遠超過了規劃面積，用地嚴重超標，同時在經濟發展過程中又佔用大量耕地，是我國土地利用中一個突出的問題。因此，在編制土地利用總體規劃中，農村居民點用地要因地制宜制定切實可行的標準，充分挖潛，走內涵發展的道路。③獨立工礦用地的潛力我國獨立工礦用地包括各級政府設立的開發區和遍地開花的鄉鎮企業用地。各地爭先恐後搞開發區，鄉鎮企業分佈過於分散，兩者導致我國獨立工礦用地浪費嚴重。因此，獨立工礦用地潛力很大，應走集約化用地的道路。總之，從我國土地利用現狀來看，土地利用潛力分佈在各類用地中，這是在編制土地利用總體規劃中應注意挖掘的潛力。四、土地人口承載力的研究68（一）土地潛力

土地利用的理論潛力：是針對某一地區在光、熱、水、土等主要自然要素達到優化組合時生產的理論產量與現實產量的差值。也就是說，從理論上，應達到某種優化組合，而實際中往往很難達到理想狀態。土地的理論潛力可用土地生產潛力指數表示。四、土地人口承載力的研究69（一）土地潛力

土地生產潛力指數：就是土地生物生產力，指土地在一定條件下，能持續生產人類所需要生物產品的潛在能力。在不考慮社會經濟條件的影響下，土地生產力主要是由光、熱、水、土和作物生物學特性決定，它們共同作用、相互制約、相互聯繫構成土地生產潛力，反映了土地生物生產力的大小。土地生產潛力指數計算公式為：四、土地人口承載力的研究71（二）土地人口承載力土地的人口承載力：指一個區域的土地所能持續供養的能力。隨著人口的過快增長、土地退化、糧食需求增加、資源環境惡化，經濟發展與人口、資源、環境構成當今世界的主要問題，人口承載力的問題日益受到關注。土地人口承載力的研究是解決以上諸多問題的一項重要措施，也是解決土地供給與需求平衡的重要砝碼。在編制土地利用規劃時一定要加強人口承載力的研究。五、人口發展動態預測73人與土地的關係是土地利用最主要的矛盾。人口數量是編制土地利用規劃時決定土地資源供求矛盾的主導因素，土地的生產量和人類發展的需求是矛盾的焦點。區域人口發展的研究，是編制區域土地利用總體規劃的一項重要基礎工作。五、人口發展動態預測74人口問題研究是一個很複雜的系統工程，從時間系列來分析，要研究人口的歷史、現狀、未來；從人口狀況分析，要研究人口各種結構，如性別比例、勞動力指數、老齡化指數、平均壽命、人口出生率、死亡率、自然增長率、人口文化素質等內容，還要研究一個區域人口的變遷狀況。因此，在編制土地利用總體規劃時，必須對人口進行發展動態預測。六、土地需求量預測75（一）概念

土地需求量預測是指對一定地區、一定時階內各行業用地規模和動態變化所進行的測算。土地需求量預測實質是對農業用地和建設用地分類進行預測。土地需求預測為協調平衡各業用地的矛盾、編制土地利用總體規劃提供依據。六、土地需求量預測76（一）概念

各類用地由各部門控制，各部門一般都有自己的發展規劃與設想，就是部門用地規劃。但在生產實踐中，各部門均從本部門的局部利益出發，對土地利用缺乏全局的統一設想，因此，在編制土地利用總體規劃時，土地管理部門還必須進行各部門用地的預測，對沒有用地規劃的部門，土地管理部門應與他們共同預測。各部門用地的預測是編制方案時協調與排序的基礎，因此，這項工作是一項細緻複雜的基礎工作。六、土地需求量預測77（二）程式

土地需求量預測是一項複雜細緻的工作，是規劃中公眾參與的過程。通過土地需求量預測，把各用地部門的意見收集起來，審核各部門用地設想是否合理，經過多次會議的反復協商，終究達成共識，為編制土地利用總體規劃奠定基礎。六、土地需求量預測78（二）程式

土地需求量預測一般步驟：

①制定預測工作計畫；

②召開部門初步協調會；

③規劃組初步審核；

④召開部門協調會；

⑤形成土地需求預測成果。六、土地需求量預測79（三）方法

土地需求量預測方法是多種多樣的，這是因為用地類別是多種多樣的，預測方法又有多種多樣，不同地類可以採用多種不同的方法。因此，土地需求量預測方法不可能是固定不變的。但預測方法基本分兩大類：（轉下頁）①趨勢外推法由事物的過去、現在推算其未來，它的結果建築在“可能”的基礎上，這是探索性的預測。②目標預測法也就是擬定未來的發展目標，為實現這一目標，需要一定的條件來達到目的，它重點研究實現目標的條件，即對各式各樣的條件進行假設，在不同條件下實現不同的目標，這種方法建築在“需要”的基礎上，這是一種規模性預測。這兩類方法可以單獨應用在一種地類上，也可以相互配合做好一種地類的預測，具體情況具體分析。六、土地需求量預測81（四）應注意的幾個問題

①要注意鑒別資料、數據的準確程度，這是分析問題的基礎；②要佔有足夠的樣本量，一般在運用歷年統計數據歸納趨勢並外延進行預測時，預測期不應超過佔有數據的年份。③要注意採用定性與定量分析相結合的方法。④對預測結果要進行分析，並由決策者憑藉自己的經驗和智能，結合當地的實際情況最後確定預測方案。七、土地利用發展戰略82（一）區域經濟與社會發展戰略

我國《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要（2006-2010年）》指出，“十一五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，具有承前啟後的歷史地位。小康是介於溫飽和富裕之間的一個生活發展階段，要全面建設實現小康社會，首先應當明確小康的內涵和量化標準，應當將其作為土地利用規劃的預期目標和重要依據。小康的指標體系和量化標準

七、土地利用發展戰略84（二）區域土地利用發展戰略土地利用戰略研究：是指一定時期內，一定區域土地資源合理利用的全局性、根本性的謀劃，它是編制土地利用總體規劃的重要組成部分。土地利用戰略要對土地的開發、利用、治理和保護，對土地制度改革和土地關係調整，做全局性和長遠性地安排，提出戰略目標、戰略重點、戰略部署和戰略措施。概念七、土地利用發展戰略85（二）區域土地利用發展戰略土地利用戰略也是多層次多部門的，它們可以劃分為全國性、區域性和部門性的。它們將成為各級、各類土地規劃的指導思想和組成部分。土地利用戰略既要以經濟發展戰略為依據，又要為制定經濟發展戰略提供依據。概念七、土地利用發展戰略86（二）區域土地利用發展戰略整體性：站在全局、整體的立場上研究問題。層次性：一個戰略方案通常由多個子戰略構成，各個子戰略服從於整體戰略。綜合性：綜合考察社會經濟各種因素的作用和影響。前瞻性：著眼點不是當前，而是未來。特徵七、土地利用發展戰略87（二）區域土地利用發展戰略①土地利用戰略目標的確定：土地利用戰略目標是土地利用戰略研究的核心內容。如“一要吃飯，二要建設”。②土地利用戰略方案的選擇：戰略方案是戰略目標實現的途徑，包括戰略重點、戰略佈局和戰略對策。③土地利用戰略的調整：宏觀環境的變化、社會經濟發展規劃的調整及相關理論的突破和技術水準的提高，加之在執行過程中可能出現重大的問題。因此，需要對戰略目標和戰略方案進行及時調整。過程七、土地利用發展戰略88（二）區域土地利用發展戰略以國家和上級對本地區經濟發展要求為依據。因地制宜，按照客觀規律進行謀劃。取得最好的經濟效益、生態效益和社會效益。貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策。運用系統論的理論和方法。指導思想七、土地利用發展戰略89（三）區域土地利用發展戰略目標構成①總目標②分目標戰略目標①總目標總目標是土地利用總體規劃制定和最終實施的總綱，一切措施都是圍繞總目標來開展的，所以它十分重要。它必須規定得簡單、明確，具有全局性和概括性。不能使用含糊不清、模棱兩可、可作多種解釋的表達方式、也不允許將無關大局的、只能作為二級或三級目標的內容列人總目標中。但由於地區在一段長時期內需要解決的問題較多，其中對全局具有根本影響的也不止一個，因此，制定地區發展的總目標時，通常可包括兩三項內容，比如可同時包含經濟、社會和生態方面的目標。②分目標分目標也稱階段目標，是指將整個規劃期分為若干發展階段，以總目標為依據，相應規定各階段所應實現的目標。在劃分階段目標時，要注意前後階段的區別和連續性，重點是前後階段的轉變。前一階段除需完成規劃的要求外，還要為後一階段目標做好準備，後一階段目標除自己的個性以外，應在一定程度上是上一階段的繼續和延續。分目標與總目標不同的是，分目標更具體，時間性更強、可達性更明顯。至於規劃目標的階段怎樣劃分，主要受地區發展現狀、人口資源狀況和經濟發展目標的綜合影響。七、土地利用發展戰略92（三）區域土地利用發展戰略目標構成根據通常的做法，一般土地利用總體規劃的目標分短期、中期和長期3個層次，各個時期的時間長短根據地區發展需要而定。一般短期目標在5年左右，中期目標以10年為期，遠期目標通常在20年或以上。七、土地利用發展戰略93（三）區域土地利用發展戰略目標依據確定土地利用戰略目標的依據應主要考慮如下四個方面：①國家和高一層次的土地利用戰略目標；②地區土地利用的問題與開發方向；③社會生產與生活發展的需要；④區內資金、技術的可能性。七、土地利用發展戰略94（三）區域土地利用發展戰略目標程式①明確初始目標②進行目標預測③進行目標優化④建立目標體系八、城鎮用地供需平衡分析95（一）土地供給的概念要利用土地，就要有可利用的土地。地球上的土地並非全部都可以利用。土地可不可以利用是由土地自身的使用價值決定的。土地的使用價值取決於土地的地理位置、形成母質、地形地貌，土壤質地、水文特性、海拔高度、植被、交通條件等。八、城鎮用地供需平衡分析96（一）土地供給的概念土地供給：就是指可利用土地的供給，即地球所能提供給社會利用的各種生產和生活用地的數量。自然供給經濟供給土地供給（1）土地的自然供給土地的自然供給：是指土地天生的可供人類利用的部分。它又稱為土地的物理供給或實質供給，它是指地球供給人類可利用的土地的數量。這個數量包括已利用的土地資源和未來可利用的土地資源，即後備土地資源。土地的自然供給是相對穩定的，不受任何人為因素或社會經濟因素的影響，因此它是無彈性的。（1）土地的自然供給土地的自然供給受下列因素的制約：

①適宜於人類生產生活的氣候條件；

②適宜於植物生長的土壤質地和氣候條件；

③有可資利用的淡水資源；

④有可供人類利用的生產資源；

⑤一定的交通條件。（2）土地的經濟供給土地的經濟供給：是指在土地自然供給的基礎上，投入勞動進行開發以後，成為人類可直接用於生產、生活各種用途土地的供給。開發新土地、用地結構的調整等活動都影響土地的經濟供給。土地的經濟供給是個變數，土地經濟供給也是有效供給。自然供給變成經濟供給後，方能為人類所利用。在人類利用土地的過程中，隨著人口的增加和經濟的發展，擴大土地經濟供給的活動持續不斷地進行著，成為人類利用土地的重要目標。（2）土地的經濟供給土地經濟供給的增加不僅包含總量的增加，而且還包括某種用途土地隨著利用效益的提高在數量上的增長，以及一定面積土地上產出的增長。前兩者是土地經濟供給的直接增加，後者是土地經濟供給的間接增加。影響土地經濟供給的因素很多，其中基本的因素有：①各類土地的自然供給；②利用土地的知識和技能；③社會需求；④價格；⑤土地利用計畫；⑥土地供給者行為。聯繫與區別：經濟供給～自然供給①土地自然供給是土地經濟供給的基礎，土地經濟供給只能在自然供給的範圍內變動。②土地自然供給是針對人類的生產、生活及動植物的生長而言的，而土地的經濟供給則主要是針對土地具體的不同用途而言的，現在人們特別重視耕地或糧食用地的供給。③土地的自然供給在相當長的時間內是一定的，無彈性的，而土地的經濟供給是變化的、有彈性的，並且不同用途土地的供給彈性是不同的。④人類難以或無法增加土地的自然供給，但可以在自然供給的基礎上增加經濟供給。城鎮土地供給城鎮土地供給：指土地經濟供給中專門用於城鎮建設的那部分土地數量的總和，或稱城鎮土地經濟供給。根據城鎮土地的不同用途，城鎮土地供給又可細分為多種類型的土地供給，如城鎮居住用地的供給、城鎮工業用地供給或城鎮商服用地供給等。其影響因素應包括：①各類土地的自然供給；②利用土地的知識和技能；③社會需求；④土地價格；⑤土地利用計畫。八、城鎮用地供需平衡分析103（二）土地需求的概念

土地的需求也有自然的和經濟的2種概念：土地的自然需求：是指人們對土地（或土地產品）的需要（或欲望）；土地的經濟需求：是指人們對土地（或土地產品）的需要和滿足這種需要的能力，也稱為士地的有效需求。（1）土地需求的分類從功能上看，土地需求可以分為農業用地需求和非農業用地需求。從城鎮發展的角度看，城鎮土地需求絕大多數是非農業用地需求。按土地供應方式的不同，城鎮土地的需求可分為城鎮經營性土地需求和城鎮非經營性土地需求。（2）土地需求的影響因素城鎮用地需求會隨著社會生產力水準的提高而增加。城鎮土地需求是由社會、經濟、技術以及自然環境等多種因素互相制約、共同影響而決定的。主要因素有：①經濟發達程度和收入水準；②工商業發展狀況；③土地價格；④人口數量及增長；⑤消費結構；⑥區位條件；⑦經濟政策。（3）土地需求分析城鎮的主要產業是商業、工業和服務業，這些產業的發展，以及發展的程度、結構，決定了城鎮對土地的需求和結構變化，這也是城鎮土地與農村土地需求存在巨大差異之處。因此，從合理城鎮土地需求量的確定依據出發，主要應從2個方面去考慮：一方面是城鎮內部土地利用的合理性，是否有挖潛的可能，即城鎮用地的集聚度和利用效率如何；另一方面則是隨著經濟的發展，從各類用地的需求規律出發分析土地的供給問題。八、城鎮用地供需平衡分析107（三）城鎮土地供需規律城鎮土地供需不是一個單純的概念，而是由幾個相互聯繫、又有所區別的概念所組成的範疇體系。供給是土地市場中的限制變數，土地供應政策對經濟增長方式的調控作用表現為供給引導需求。（1）一般狀態下的城鎮土地供需規律當社會經濟長期處於穩定發展狀態時，城鎮土地的供需的供需必然遵循一般商品是供需規律，尤其在新開發的工業區、商業區、住宅區，在一定範圍內，土地的供需都有一定的彈性。在一般情況下，城鎮土地的供需遵循一般商品的供需規律：地價上升，則供給增加，需求下降；地價下降，則供給減少，需求增加。土地供需均衡圖

（1）一般狀態下的城鎮土地供需規律城鎮土地作為一種特殊商品，既受一般商品供需規律的制約，又有其與一般商品不同的特殊供需形式。土地供需平衡是相對的、暫時的，而不平衡是絕對的。從實踐看，土地供不應求是絕對的、普遍的，而供過於求是暫時的、個別的。正因為這樣，地價總的趨勢是上升的。一方面，在一定時期，城鎮土地供給的總量是一定的，也就是說，土地供給曲線彈性是有限的，這必然導致土地價格的上漲。另一方面，強烈的土地需求導致土地價格的上升，這又誘惑城鄉邊緣區農業用地轉化為城鎮用地，這是城鎮化和工業化過程中的必然現象。（2）城鎮土地供求關係的特殊性土地作為一種特殊商品，與普通商品相比，在許多方面都表現出特殊性。例如，位置固定不變，經濟供給彈性有限，買賣雙方不能自行決定土地的位置和用途，土地價格受當時社會和政治局勢穩定與否及經濟的繁榮與衰退等因素的影響極大。所以城鎮用地有時又表現出特殊的供求關係：

①特殊的土地供給曲線；

②特殊的土地需求曲線；

③有價無市。①特殊的土地供給曲線它表明城鎮土地的經濟供給總量是有彈性的，在一定的限度內，其供給遵循一般商品供給規律，即價格上升供給增加。但是，城鎮土地的供給總量畢竟有限，超過一定限度，不管價格如何上漲，也不能再增加土地的供給。特殊的土地供給②特殊的土地需求曲線它反映了購買者的真實目的。當土地購買者把購買土地當作投機對象，或者進行“圈地”，轉手倒賣時，土地需求狀況就發生了變化。價格低廉的土地，在短時期內難以再賣出高價，所以沒有人買，或者買者很少；相反，價格高漲的土地，如市中心地段，容易賣出高價，所以儘管價格上漲幅度大於其他地區，需求仍然很多。特殊的土地需求③有價無市土地供求關係的另一種特殊形式就是有價無市。即只有土地供給及價格，沒有需求者；或者只有對土地的需求及地價，沒有土地供給。這兩種情況，都不能實現土地交易，所以無市。這種情況在經濟蕭條時期是很常見的。八、城鎮用地供需平衡分析114（四）土地供需平衡的技術路線與方法從土地需求量和可供地情況分析入手，通過對城鎮土地年度需求中經營性用地和非經營性用地的需求量預測得到城鎮土地年度需求量，並在土地利用總體規劃和城鎮發展規劃的指導下，根據城鎮土地供需平衡理論分析、檢測目標年可供應土地的數量和需求預測量，預測城鎮土地供應量。檢驗、協調城鎮土地供需平衡。土地供需平衡技術路線圖九、耕地保護116（一）耕地保護的意義與任務意義保護耕地是由耕地的重要性決定的。耕地和基本農田具有糧食安全、社會穩定、生態安全和經濟（金融）安全等4個方面的保障作用。人多地少是我國的基本國情，我國人均耕地少，人地矛盾是世界上最尖銳、最突出的。在一個相當長的時期內，耕地問題始終是我國土地利用中第一位、最根本的問題。因此，保護耕地是適應我國國情和經濟發展新階段面臨形勢的需要。九、耕地保護117（一）耕地保護的意義與任務任務保護耕地特別是基本農田，是土地利用規劃修編的首要原則。任何地方規劃修編中都不能困單純考慮當地建設的需要而降低保護耕地的要求，決不能借修編規劃放鬆耕地保護。耕地和基本農田保護研究的主要任務是：耕地和基本農田保護的主要任務：查清現有耕地和基本農田的面積、構成和分佈，在分析變化情況及原因的基礎上，提出分類、分區域處理意見。在各項非農業建設儘量少占或不占耕地的前提下，預測必須佔用耕地的數量，研究提出控制建設佔用耕地的措施。全面分析生態退耕、農業結構調整與耕地保護的關係，研究篩選出合理的規劃退耕標準。生態環境建設要充分考慮國家保護基本農田的要求。圍繞增加有效耕地而積，研究提出完善耕地占補平衡、推進土地開發整理複墾的政策措施。九、耕地保護119（二）耕地保有量的確定綜合考慮耕地的生產功能、社會經濟發展的空間承載功能、生態保護功能，分別估算基於糧食綜合生產能力的耕地需求量、基於資源潛力和增減因素分析的耕地可供給量，在此基礎上預測不同社會經濟和生態目標的耕地保護規模，在上一級行政區域總規模的控制下，通過綜合平衡和統籌協調確定本地區的耕地保有量，並提出相應的保障措施。（1）基於糧食綜合生產能力的耕地需求量預測考慮到國家從保障糧食安全、統籌區域需求的政策出發，已向各省（自治區、直轄市）下達了糧食綜合生產能力指標，可以此為基礎，通過預測規劃年的人口規模、人均糧食需求、耕地單產等重要參數，計算本省（直轄市、自治區）基於糧食綜合生產能力的耕地需求量。（2）合理估算耕地的可供給量耕地的可供給量估算，是以現有耕地面積為基礎，通過分析測算規劃期間耕地的增加量和減少量來確定。①耕地增加：主要因素包括土地開發、土地整理、土地複墾和農業結構調整。②耕地減少：主要因素包括非農建設佔用耕地、農業結構調整減少耕地、生態退耕減少耕地和災害損毀減少耕地。（3）預測多目標耕地保有量規模隨著市場經濟的不斷發展，耕地保護也不是單一目標，而是多目標的。我們可以通過對影響耕地供給和需求的多種因素和不同條件組合，分析不同途徑下保護耕地的可能趨勢，綜合得出基於多目標耕地保護的規模。《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》九、耕地保護123（三）耕地保護的措施與方法耕地和基本農田保護涉及社會經濟的方方面面，是一個十分複雜的系統工程。確定了保護目標之後，還必須從行政、法律、經濟、科技等多個方面，制定保障的政策和措施。各地要嚴格落實國家出臺的關於耕地和基本農田保護的重大決定和政策，並結合本地區實際，研究提出切實加強耕地和基本農田保護的具體對策和措施。耕地保護常用措施：嚴格土地用途管制；與相關規劃銜接；進一步完善基本農田保護制度，嚴格控制基本農田的建設佔用和規劃調整；有計畫有步驟地推進生態退耕；推進重點地區土地整理，提高耕地農業綜合生產能力；嚴格執行建設佔用耕地補償制度；依靠科技進步提升耕地保護管理水準。第三節土地利用總體規劃方案的編制125一、土地利用總體規劃的前言126前言部分屬於對整個土地利用總體規劃編制的簡單介紹，主要內容包括土地利用總體規劃編制的必要性、任務和規劃期限。一、土地利用總體規劃的前言127土地利用總體規劃是落實國民經濟與社會發展長遠規劃的重要措施，也是一項重要的政府決策行為。土地利用總體規劃的編制或修編，都是根據國民經濟與社會發展長遠規劃所做出的土地利用的結構與佈局的調整。因此，修編土地利用總體規劃是伴隨國民經濟與社會的發展而進行的。其必要性就是經濟與社會發展的需要，要根據經濟與社會的發展來做出土地利用規劃的總體安排。（一）土地利用總體規劃的必要性

一、土地利用總體規劃的前言128土地利用總體規劃的任務是由國民經濟與社會發展的需求而確定的，在經濟與社會發展的不同階段具有不同的任務。因此，具體到某次編制土地利用總體規劃則根據當時的經濟與社會發展的目標來確定，根據國民經濟與社會發展的需要擬定土地利用總體規劃的具體任務，表現出明確的目標和任務，具有較強的針對性。（二）土地利用總體規劃的任務一、土地利用總體規劃的前言129根據以上敘述，不難看出土地利用總體規劃和國民經濟與社會發展長遠規劃的關係，由此得知，土地利用總體規劃的規劃期限應是與國民經濟與社會發展長遠規劃同步的。也就是說，二者的規劃期限是一致的。國民經濟與社會發展長遠規劃期限一般為15-20年，同時還有3-5年的近期規劃，所以土地利用總體規劃的規劃期限也應該與此期限相同。（三）土地利用總體規劃的期限二、土地利用總體規劃的條件分析130（一）區域的區位條件區位是土地的一個重要屬性，是決定土地利用的基本條件之一。區位條件的主要內容包括區域在大的區域空間中所處的位置，包括自然區域的位置、行政區劃的位置以及周邊環境；規劃區域的地理座標；轄區的基本概況，如轄區內的行政編制個數、土地總面積、總人口、人口密度，轄區的主要特徵等內容。二、土地利用總體規劃的條件分析131（二）土地利用現狀條件土地利用的自然條件土地利用的經濟社會條件土地利用現狀條件土地利用現狀特徵與問題二、土地利用總體規劃的條件分析132（二）土地利用現狀條件包括區域的地質、地貌、水文、氣象、氣候、土壤、生物等自然條件。通過闡述自然條件，目的是找出本區域對於土地利用的主要限制因素，明確克服和解決限制因素的辦法和對策，為編制土地利用總體規劃提供依據。自然條件二、土地利用總體規劃的條件分析133（二）土地利用現狀條件包括區域經濟要素、發展戰略、區劃和發展的目標，社會和經濟發展的有利條件和不利條件，以此找出上地利用總體規劃中應利用的條件和要克服與解決的問題，為編制土地利用總體規劃提供依據。經濟社會條件二、土地利用總體規劃的條件分析134（二）土地利用現狀條件土地利用現狀是編制土地利用總體規劃最主要的基礎資料。土地利用現狀可以用土地利用現狀表、土地利用現狀結構表、土地利用現狀佈局表來表現，這3個表可作為編制土地利用總體規劃的3個附表。通過對區域土地利用的條件和土地利用現狀的分析，明確區域土地利用的基本特徵和問題。特徵與問題三、土地利用的潛力分析135土地利用潛力分析主要來自土地利用現狀分析和土地資源評價兩個專題研究。土地利用的潛力包括已利用土地的潛力和未利用土地的潛力，其中已利用土地包括農用地和建設用地兩個方面。土地利用潛力是進一步開發利用和調整土地利用結構與佈局的原動力，沒有土地利用潛力就不必編制土地利用總體規劃。三、土地利用的潛力分析136（一）農用地的潛力農用地是指直接用於農業生產的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農用土地。耕地的潛力：土地開發整理複墾增加耕地面積和提高耕地品質；園地的潛力：提高園地的產出率；林地的潛力：充分利用有限的林地資源；牧草地的潛力：提高草原的載畜量；其他農用地：這些用地中有些土地可以整理成為耕地、園地、林地或是牧草地。三、土地利用的潛力分析137（二）建設用地的潛力建沒用地主要包括城鄉居民點及工礦用地、交通建設用地、水利設施建設用地。城鎮建設用地的潛力：節約集約用地；農村建設用地的潛力：整治“空心村”，適當集中居住；獨立工礦建設用地的潛力：節約集約用地，避免工業用地的浪費；交通建設用地的潛力：不合理的農村道路用地可整理出部分農用地；水利設施建設用地的潛力：閒置和荒廢的水利設施可以規劃利用。三、土地利用的潛力分析138（三）未利用地的開發未利用地開發是提高土地利用率的重要途徑，尤其我國許多地方土地後備資源極其缺乏，更應該高度重視。未利用土地的開發一定要經過土地資源評價，做到因地制宜，根據土地的適宜性進行開發利用。要根據土地開發的政策和原則進行合理開發，嚴防因開發不當造成土地利用的重大失誤。四、土地利用的方針、目標與戰略139土地利用的方針、目標、戰略是土地利用總體規劃的基本指導思想和發展方向的高度概括和提煉，是士地利用總體規劃的綱領性的內容。在編制土地利用總體規劃時必須明確規劃的方針、目標、戰略，這部分的內容是在土地利用發展戰略專題研究的成果。四、土地利用的方針、目標與戰略140（一）土地利用方針土地利用的方針是土地利用總體規劃的靈魂，是對區域土地利用方向做出的高度概括和總結，一般用幾個字就能表明區域土地利用的主要方向。例如，我國曾制定的土地利用方針是“一要吃飯，二要建設，三要生態”。各地的土地利用方針則是應該因地而異，針對當地土地的實際利用狀況來制定土地利用的具體方針。四、土地利用的方針、目標與戰略141（二）土地利用目標土地利用的目標，指明了土地利用總體規劃的主要任務和具體任務。在制定土地利用總體規劃目標時，要明確總體目標和具體目標。總體目標是區域土地利用總體規劃要解決的宏觀性、戰略性和整體性的問題；具體目標是對於一些主要地類的利用目標做出具體安排。四、土地利用的方針、目標與戰略142（三）土地利用戰略土地利用戰略包括土地利用的方針、目標和戰略佈局、戰略措施等內容。在編制土地利用總體規劃方案時，把土地利用的方針、目標單列，凸顯其重要性，在此重點闡述土地利用的戰略佈局和戰略措施。五、土地利用結構與佈局的調整143土地利用結構與佈局的調整是土地利用總體規劃的核心內容，是編制土地利用總體規劃最主要的任務，也是土地利用總體規劃目標實現的具體反映，土地利用結構與佈局的調整是土地利用總體規劃的直接成果。其成果表現為土地利用總體規劃的結構與佈局調整的平衡表，該表是土地利用總體規劃的最主要成果表。因此，必須做得十分認真，規劃方案就是對這個成果表的闡述。五、土地利用結構與佈局的調整144（一）土地利用結構的調整土地利用總體規劃方案，是對各種地類調整的說明。按照土地利用總體規劃平衡表，闡明地類的變化過程。例如，對於某區域耕地的變化，應說明由規劃基期年數量變化到規劃年的總數變化情況，然後對於規劃期內如何變化做出詳細介紹。土地利用總體規劃平衡表五、土地利用結構與佈局的調整146（二）土地利用佈局調整土地利用總體規劃的重要任務之一就是調整土地利用的空間佈局。土地利用佈局的調整就是把土地利用結構所調整的土地利用變化的數量落實到區域空間上。也就是說，土地利用結構決定佈局。土地利用佈局是落實土地利用結構變化的具體體現，兩者是土地利用總體規劃內容的兩種表現方式，兩者是相輔相成的。五、土地利用結構與佈局的調整147（二）土地利用佈局調整依據土地適宜性評價結果，土地利用總體規劃的內容也就是把結構調整的數量落實在區域土地利用總體規劃圖上，明確土地變化的具體位置和空間大小，把土地利用總體規劃的內容具體化，便於管理和應用。土地利用總體規劃圖是土地利用總體規劃的最直接表現形式，也是最重要的成果之一。土地利用佈局直接表現為土地利用分區，該表也是土地利用總體規劃最主要的成果之一。六、土地利用專項規劃148土地利用專項規劃，是依據土地利用總體規劃方案做出的較詳細的關於各項土地利用措施規劃和重點專案規劃的闡述，包括基本農田保護規劃、土地開發整理規劃、土地複墾規劃、土地整治規劃、重點專案規劃等內容。成果分別用單項措施規劃表、重點專案表和土地利用總體規劃圖反映出來。其作用是對上地利用總體規劃指標的具體化和為進一步編制土地利用專項規劃提供依據。六、土地利用專項規劃149土地利用總體規劃中的專項規劃是內容高度概括的整體性的規劃，基本上屬於指標性的規劃。為了便於操作，需要把各項專項規劃的內容落實到下一級單位，在土地利用總體規劃方案中，對這些內容列表做出具體安排和內容梗概介紹。在縣鄉級土地利用總體規劃圖上，要對土地利用專項規劃劃定具體範圍。七、土地利用分區150土地利用總體規劃的核心內容是調整區域內土地利用結構與佈局。土地利用分區是落實土地利用佈局的具體措施，它是土地利用總體規劃內容中的重要組成部分。土地利用分區的目的，是將土地利用空間佈局進一步詳細化、具體化、明確化，從而使土地利用總體規劃更具有針對性、可操作性，體現出規劃的科學性。七、土地利用分區151土地利用分區分為地域分區、用地分區兩種類型。土地利用總體規劃體系分為高、中、低層次，由於規劃層次不同，土地利用佈局安排與內容存在不同的差異，這是由於規劃的尺度空間、規劃的性質、規劃的目標不同而決定的。實踐證明，高、中層次規劃，也就是省（自治區、直轄市）、市（地）級土地利用總體規劃應採用地域分區；低層次規劃，即縣（市）、鄉（鎮）級規劃應採用用地分區。七、土地利用分區152（一）地域分區地域分區是將整個區域劃分為若干個在空間上相對完整的不同區域，也就是區劃。其劃分依據是地域內土地利用條件、方式、措施相對一致的原理，依據組成土地的自然、社會、經濟條件，土地利用主導方式和土地利用的方針、目標、戰略、措施的差異性劃定若干個相對完整的區域。七、土地利用分區153（一）地域分區地域分區命名應根據空間位置、主要功能和土地利用主要措施組合的方式進行。例如，某市西部為山區，東部為平原區，可分別命名為西部山區大農業綜合開發區和東部平原高產糧棉保護區。七、土地利用分區154（二）用地分區土地利用分區中的用地分區可視為類型區，但又不同於一般意義上的單一類型區。因為土地利用是一個複雜的系統，一個相對較小的區域，往往是多種類型的組合體，所以應採用主導用地類型劃分用地分區，如基本農田保護區、一般農田區、園地用地區等。七、土地利用分區155（二）用地分區用地分區屬於主導類型區劃，相對來說可認為是單一用途的分區，這種分區屬於管理性、實施性的分區，目的是分用途進行管制。用地分區劃分後，針對其用途制定具體管制措施，體現了在低層次規劃中應用結構規劃與佈局規劃並重，突出佈局規劃的模式。七、土地利用分區156（二）用地分區用地分區模式能夠更加適應社會主義市場經濟體制需要。用地分區模式應用在縣（市）、鄉（鎮）土地利用總體規劃中，明確了土地管理的對象，強化了土地管理的措施，更凸顯了土地利用總體規劃在土地管理中的指示作用。八、土地利用總體規劃的實施措施編制規劃的主要目的就是要付諸於實施。規劃的實施應該是編制規劃的目的，也是檢驗一個規劃編制是否成功的唯一標準。因此，規劃的實施是編制土地利用總體規劃的一個關鍵問題。土地利用總體規劃實施的措施主要包括：法律措施：立法、執法；行政措施：嚴格審批、崗位責任制；經濟措施：財政、金融、稅收；技術措施：加大技術投入。第四節土地利用總體規劃的成果159土地利用總體規劃除了完成土地利用總體規劃方案（即規劃文本）以外，還有許多輔助成果，主要包括兩大部分，即文字成果和圖件成果。一、土地利用總體規劃的文字成果160（一）土地利用總體規劃《文本》土地利用總體規劃文本是土地利用總體規劃最重要的文字成果，它是對整個土地利用總體規劃結果的表達。它具有法律效力，以條文的形式進行表達。《寧波市土地利用總體規劃（2006-2020年）》一、土地利用總體規劃的文字成果161（二）土地利用總體規劃《說明書》土地利用總體規劃說明書是土地利用總體規劃的重要輔助文字成果。土地利用總體規劃說明書是對土地利用總體規劃文本的諸多說明，因為土地利用總體規劃文本是政府的決策檔，許多條款的內容僅是作出規定要求，並不可能做出解釋，因此，只有用說明書進行較詳細地解釋。說明書不具有法律效力，通常以章節的形式表達。一、土地利用總體規劃的文字成果162（二）土地利用總體規劃《說明書》土地利用總體規劃說明書主要包括6個方面內容：編制土地利用總體規劃的必要性；編制土地利用總體規劃的指導思想；土地利用總體規劃指標的說明；土地利用總體規劃佈局的說明；與上級土地利用總體規劃相銜接的說明；土地利用總體規劃方案的優選過程和原因。《寧波市土地利用總體規劃（2006-2020年）》一、土地利用總體規劃的文字成果163（三）土地利用總體規劃的《工作報告》土地利用總體規劃的工作報告是對編制土地利用總體規劃的目的、程式與方法、任務與內容、所做的規劃成果、規劃的組織領導、取得的體會所做出的說明。一、土地利用總體規劃的文字成果164（三）土地利用總體規劃的《工作報告》具體內容主要有：土地利用總體規劃的目的；土地利用總體規劃的程式與方法；土地利用總體規劃的任務與內容；土地利用總體規劃的成果；土地利用總體規劃的組織；土地利用總體規劃工作體會。《錫林郭勒盟正藍旗土地利用總體規劃工作報告》一、土地利用總體規劃的文字成果165（四）土地利用總體規劃的《技術報告》土地利用總體規劃技術報告是對編制土地利用總體規劃的理論依據、技術路線和技術方法的總結。主要內容有：規劃的理論；規劃技術路線；規劃技術方法；規劃模型應用的技術方法；規劃技術的提高與創新。《湖南省汝城縣土地利用總體規劃技術方案》一、土地利用總體規劃的文字成果166（五）土地利用總體規劃的資料彙編在編制土地利用總體規劃過程中，會收集到大量的基礎資料；同時將整理出大量的半成果資料，並在規劃方案優選過程中形成較完整的成果資料。這些資料都是有價值的，不要全部拋棄，要通過整理，把許多有用的資料彙編成冊，作為土地利用總體規劃成果的一部分予以保留存檔，為有些疑難的問題查找存根和為以後規劃修編做基礎資料。二、土地利用總體規劃的圖件成果167對於不同級別的土地利用總體規劃，其圖件成果稍微不同。下麵以縣級土地利用總體規劃為例，說明土地利用總體規劃所需要的圖件。圖件成果包括土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖、土地適宜性評價圖、城鎮建設用地規模控制圖等。二、土地利用總體規劃的圖件成果168（一）土地利用現狀圖土地利用現狀圖是規劃基期年的土地利用現狀。現在各級行政轄區都有不斷更新的土地利用現狀圖，相對應地都有土地利用現狀表。問題是選擇多大比例尺的現狀圖，這要因地而異，規劃區域面積較大，則用較小比例尺的圖件，反之，則用較大比例尺的圖件。一般選擇1：2.5萬～l：10萬的現狀圖。二、土地利用總體規劃的圖件成果169（二）土地利用總體規劃圖土地利用總體規劃圖是以土地利用現狀圖作為底圖的，總體規劃內容則是在現狀圖上做出規劃。土地利用總體規劃圖上所標出內容應與規劃的指標相一致。規劃圖的比例尺與現狀圖比例尺也是一致的。二、土地利用總體規劃的圖件成