构建我国信访制度的法律思考研究(硕士论文)

构建我国信访制度的法律思考研究目录内容提要1引言2一、信访制度概述3〔一〕信访和信访制度31．信访和信访制度的概念32．信访制度的性质43．信访制度的特点54．信访制度的功能7〔二〕我国信访制度的开展演变81．第一阶段：建国初期至20世纪70年代末92．第二阶段：“文革”后信访制度的逐步建立103．第三阶段：20世纪90年代至今11〔三〕我国信访制度存在的根底111．政治根底——人民主权原那么112．宪法根底——公民根本权利123．社会根底——依法治国原那么12二、我国信访制度的现状13〔一〕我国的信访现状131．信访量大，大局部问题有道理且应当得到解决132．非制度化的信访增多143．群众信访反映的问题比拟集中14〔二〕我国信访的立法现状151．国务院《信访条例》的主要成就152．国务院《信访条例》存在的缺乏17〔三〕我国信访制度陷入困境的原因分析181．制度功能错位192．信访制度运行的人治色彩21三、完善我国信访制度的设想23〔一〕完善我国信访制度的必要性231．信访制度的缺失242．信访制度缺失造成的负面影响26〔二〕完善我国信访制度的理论思考281．国内学界关于信访制度的存废之争282．国外的民愿处理机制的启示293．立足于矫正功能错位使信访制度走出困境31〔三〕完善我国信访制度的建议321．加快推进信访制度法律化，尽快制订《信访法》322．改革和完善人大信访制度，将信访统一纳入人大处理333．推进司法独立，树立司法权威374．改革目前的信访工作考评机制375．实现信访工作的信息化和网络化38结语39参考文献40内容提要信访制度作为我国民愿表达、政治参与和解决纠纷的一种特殊手段，在我国有着悠久的历史渊源、深厚的社会根基和普遍的意识根底。实践证明，它在化解社会矛盾、稳定社会秩序等方面发挥了重要作用，但是信访作为一种救济制度在我国长期处于边缘化的地位，因为它似乎与我国法治建设的进程背道而驰。因此，在我们大力建设法治国家的今天，信访是取是舍，成为一个历史性的课题摆在我们面前。笔者基于对此问题的兴趣和关注，经过翻阅资料和整理研究，选取了信访作为自己研究生毕业论文的课题，并且将其置于我国宪政和法治建设的大背景下进行思索，以期对我国信访制度的改革和良性开展提供一些参考。本文通过对信访制度概念、功能的介绍，对其历史沿革的回忆，对我国信访现状及信访立法现状的分析，认为我国信访制度有其存在的合理性。同时，随着国家法制化进程的推进，信访“人治化”的弊端与法制化的矛盾日渐突出，完善信访制度极具必要性和迫切性。完善信访制度的关键是要把制度功能定位于监督功能，把相应的权利救济功能剥离出去。笔者提出了五点具体设想：一是把信访制度纳入法治化轨道，尽快制定信访法；二是将信访统一纳入人大处理，建立以人大信访为中心的联合信访工作平台；三是推进司法独立，树立司法权威；四是改革目前的信访工作考评机制；五是实现信访工作的信息化和网络化。关键词：信访制度完善法律权利救济法治化引言我国社会正处于经济迅速开展和社会结构快速转变的过程中，各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，表现之一是由此引发的各类信访活动的日益增多。北京作为全国信访最为集中的地域，2003至2004年出现了信访洪峰。据统计，2003年7月1日至8月20日，到北京市委上访的就达1.9万人次，群体访347批；到中纪委上访的达1万多人次，群体访453批，平均每天100多人，最多的一天到达152人。胡奎、姜抒：《信访洪峰》，载《瞭望东方周刊》2003年第4期。胡奎、姜抒：《信访洪峰》，载《瞭望东方周刊》2003年第4期。关立《贯彻落实科学开展观的生动实践——党的十六大以来信访工作的回忆与思考》，载《人民信访》〔国家信访局主办〕。这一现象引发了笔者对信访问题进行研究的兴趣，也促使笔者对这一具有外乡特色的制度形态的未来命运进行思考。随着研究的深入，我认识到，不能把信访仅仅当作解决公民个体利益诉求的渠道，而应该把它置于人权保障、政治参与、权力制约与监督等法治国家建设的宏观背景中加以研究。缓解信访的压力，靠解决信访群众的个体利益诉求是不现实的，也是不可能的。应当在构建社会主义和谐社会的背景下，对信访制度加以完善，实现其制度成效，在推进司法公正和依法行政的根底上，引导公民积极有序的政治参与和民意表达，保证公民权利救济的渠道畅通，信访、司法各归其位，各司其职，信访问题才会得到彻底的解决。一、信访制度概述〔一〕信访和信访制度1．信访和信访制度的概念〔1〕信访的概念信访，一般被认为是来信来访的简称。目前效力最高的信访法规——国务院《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、、、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”在现实生活中，向司法机关、立法机关及各级党委反映问题，提出批评或建议的情况也非常普遍。这些情况如果不纳入信访的概念范畴，对信访概念的界定是不全面的。结合实际情况，笔者同意这样的观点，信访是指公民、法人和其他组织采用走访或者书信、电子通信等途径，通过党委、人大、政府、司法机关和军事机关的信访机构反映利益诉求，或者对国家机关及其工作人员提出意见、建议、批评与投诉，依法由相应部门处理的活动。梁官：《信访常识》，学苑出版社1990年，第3-4页。〔2〕信访制度的概念信访制度是指由各级国家机关设置专门的信访工作机构并配备专职信访干部，按照“分级负责，归口办理”的原那么，处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项根本制度。该制度设计具有双向性：一是人们的各种诉求，已处理的和未处理的、实体的和程序的等等，通过信访渠道向信访部门反映，机制运行具有自下而上的特征；二是负有各种职能的国家机关，从中央、省、市，到区县、乡镇的党委、人大、政府、政协、司法均设有信访工作机构，表达了机构自上而下的制度设计思路。2．信访制度的性质信访制度作为极具外乡特色的制度形态，具有如下特点：〔1〕民主性和政治性信访制度表达了中国特色社会主义制度下的民主。社会主义民主有许多实现形式，信访是其中之一。信访由人民群众发起，向国家信访机构提出，反映人民的意见和要求，其实质是人民意志的表达方式。同时，信访问题的解决要依靠党和国家的政策和法律，因而信访表达了人民与国家关系的矛盾和一致性，也可以说信访是人民群众政治参与的一种方式，具有较强的政治性。〔2〕维权性和补救性信访在大多数情况下是人民群众遇到不公正的待遇时寻求救济的一种手段，具有极强的维权性。通过这种方式，人们希望被破坏的关系恢复到原来的状态，具有对其遭受侵害的权益进行补救的特点。〔3〕监督性信访工作表达了对国家机关的监督。从我国相关法律规定来看，这种监督主要是针对国家机关和国家机关工作人员而言的。人民群众通过这种途径将申诉、检举和控告反映到信访机构，信访机构办理信访案件，对原行为机关形成一种压力，在许多情况下原机关会纠正自己的错误，因此起到了监督的作用。3．信访制度的特点信访制度在运行中逐渐形成了自身的特点，主要表现为：〔1〕主体的多方性信访是在信访人、信访受理人和被信访人多方参与下的互动行为。从信访法律关系参与者的角度来看，信访主体是指参与信访法律关系，依法享有信访权并承当相应义务的组织或个人，信访主体应当包括信访人、信访受理人和被信访人。对于信访人的概念，国务院《信访条例》第二条第二款明确指出：“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”信访受理人是指党政、人大、司法、政府机关下设的信访部门。被信访人那么是指其行为已经或可能影响相对人合法利益，经信访人提起信访，依信访受理人做出的处理决定而应该做出响应的国家机关或其工作人员。随着人们对信访制度研究的深入，“被信访人”才被参加到信访制度主体的范围里，在这之前，通常认为只有“信访人”和“信访受理人”两者才是信访制度的主体。〔2〕内容的复杂性信访内容涉及面宽，除信访人反映的土地、腐败、城建、劳动人事、民政、政法等问题外，但凡生活中发生的涉及政治权力运行和政府职能行使的问题都可以信访。由于信访内容涉及多方利益和广泛的社会关系，从而形成了信访制度内容的复杂性。信访内容包括国家机关及其工作人员的职权行为和与职权行为有关的其它行为，不仅包括违法行为，也包括合法行为；在合法行为方面不仅包括向被信访人提出建议，还包括对被信访人的合法但不合理的行为提出批评、意见或要求；信访人不仅可以对被信访人现在的行为进行信访，也可以对其过去的行为进行信访。〔3〕形式的灵活性信访形式是指公民、法人或其他组织向各级党政机关及其工作人员反映情况，要求解决问题所采取的方式、方法。除了传统的书信和走访形式以外，信访的根本形式也在不断增多，电子邮件、、等都可以作为信访的形式。国务院《信访条例》第二条第一款。随着政务信息网络化和电子政务逐渐被认可和推进，国务院《信访条例》第二条第一款。国务院《信访条例》第十一条规定：“国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。”〔4〕运行的程序性信访制度运行的程序是指信访的方式、步骤、路径。程序性是指这些方式、步骤、路径由有关法律、法规和标准性文件所规定，具有相对确定性，而不能是一种无序的状态。目前，信访案件的受理、转办审批、回复期限、督办审查、答复上访人的方式方法等均有相应的规定，各信访部门之间的职责划分、案件的终结也有相应的规定。信访讲求程序性就是要以最小的运行本钱换取最大的成效。信访的程序性在我国已有一些相关的规定。例如，国务院《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”国务院《信访条例》第十五条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出”。国务院《信访条例》第二十一条第一款第〔一〕项规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理”。实践证明，这些规定不仅保证了信访制度的正常运行，同时也有效地保护了当事人的合法权益。4．信访制度的功能〔1〕监督功能信访是一种公民普遍参与政治生活的方法，这种“普遍参与”承载着对公权力机构和人员的监督职能。进而言之，信访行为通常表现为个体诉求，在个体权利救济的请求中表达了信访的民主监督功能。比方，对涉外案件的申诉表达了对司法机关及其工作人员秉公执法、依法保护合法权益的监督；行政类信访表达了对各级政府、政府相关部门和工作人员依法行政的监督；反映建议类信访那么是公民参与社会管理的表现形式，“监督表现为对政府公职人员产生及政府行政决策过程的影响”；王学军：《中国信访体制的功能、问题和改革思路》，载《湖北社会科学》2003年第1期。控告检举类王学军：《中国信访体制的功能、问题和改革思路》，载《湖北社会科学》2003年第1期。在当代中国，虽然权力监督之网是周密而巨大的，包括人大监督和党的监督、政府监督、司法监督和舆论监督等。但这些监督大都是自上而下的或者内部性的监督，在实践运作中尚存在局限和缺乏。而社会民主监督那么是一种政府系统外部的、自下而上的多种监督形式、监督手段相结合，并可以转化为国家法律监督的全方位的有效监督。朱维究：《政府法制监督论——社会主义市场经济体制下的政府监督机制》，中国政法大学出版社1994年，第447页。国家机关及其工作人员提高管理水平、社会取得进步，很大程度上有赖于社会民主监督。六十年前，毛泽东与他的老师黄炎培在谈到政权存亡周期率时说过：“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。朱维究：《政府法制监督论——社会主义市场经济体制下的政府监督机制》，中国政法大学出版社1994年，第447页。〔2〕权利救济功能信访制度负有权利救济功能源于信访人的权利救济请求。有统计数字说明，信访案件中绝大局部是个体权利的保护请求，反映建议类信访只是很少的一局部。信访在大多数情况下是公民遇到不公正的待遇进而寻求救济的一种手段，因此具有极强的维权性。面对大量的权利救济请求，信访部门不仅要倾听民众的呼声，更重要的是要满足其请求。信访部门具有受理、转办、协调、督办等权力，行使这些权力的目的就是实现信访制度的权利救济功能。公民通过信访渠道反映自身权益受到损害，信访机构通过转办、督办等形式，催促相关部门纠正其不当行为，保护公民的合法权益。信访制度的权利救济功能与公民权利救济请求是一致的。目前我国权利救济以司法救济为主，司法救济是公民权利救济的主要方式，也是最终方式。信访制度救济作为司法救济的一种补充，是通过一种以“制度外制度”的方式实现权利救济的，它为公民提供了一种在司法系统外进行权利救济的途径。〔二〕我国信访制度的开展演变在我国，信访具有悠久的历史，历代统治者为了稳固自己的统治，均不同程度地注意体察民情，沟通民意，设置听取臣民意见、建议、接待百姓申冤的官职或者信访机构。西周时期设置“肺石”与“大司寇”处理上访问题；秦汉代出现了“邀车驾”，即在皇帝出宫或出游时拦截车马鸣冤的申诉方式；源于晋代沿用到清的击“登闻鼓”是古代的一种非常重要的信访机制；唐时的“匦使院”、宋代的“鼓司”都是受理百姓上访甚至是越级上访事件的机构。可以说，信访已经深深地扎根于中国百姓的理事逻辑中，是我国自古沿袭下来的一种传统。我国现代信访制度的建立已有五十多年的历史，并逐渐呈现出法制化的趋势。主要经历三个阶段：1．第一阶段：建国初期至20世纪70年代末新中国成立后，中国共产党作为执政党，注重倾听民声民愿，把信访看成是党和政府加强与人民联系的一种方法。这一时期是信访制度的雏形时期，其主要内容：〔1〕设立了专门机构成立了中共中央办公厅秘书室，作为开展信访工作的专门机构。秘书室配备了信访干部，专门处理人民群众写给中央领导的信件，接待群众来访。〔2〕公布了相关的标准性文件第一份相关文件是1951年6月政务院公布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。《决定》指出：“各级人民政府应当密切地联系人民群众，全心全意地为人民效劳；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员”。《决定》分六条，提到了登记、研究、转办、检查、催办、存档的制度建设，对开展信访工作做了原那么规定。第二份相关文件是1957年11月国务院公布的《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》。《指示》在1951年《决定》的根底上明确提出“归口交办”的原那么，并要求各省、自治区、直辖市人民委员会必须建立“领导亲自接待、阅批人民来信来访制度”。在“文化大革命”期间，由于群众运动成为一种常见的政治表达方式，从而使信访制度建设始终停滞不前。2．第二阶段：“文革”后信访制度的逐步建立“文革”以后，大量人民群众要求平反冤假错案，全国各地的信访量猛增。“来信数量之多，是建国以来之最；上访人数之多，是建国以来之最”。刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第261页。〔1〕解决“文革”遗留问题，为信访制度的法制化创造条件面对大量涌现的信访案件，1979年9月，中共中央、国务院成立了处理上访问题领导小组，抽调了千名干部组成检查组、宣传组，分赴各省、市、自治区检查落实信访工作。这一时期，中央“投入处理上访问题的人数之多，是建国以来之最；解决问题之多，是建国以来之最。”刁杰成：刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第261页。〔2〕《党政机关信访工作暂行条例〔草案〕》的制定开创了信访制度新时期随着“文革”遗留问题被突击性解决，社会生产生活逐渐恢复正常。针对这一情况，1982年2月第三次全国信访工作会议召开，通过了《当前信访工作的形势和今后的任务》和《党政机关信访工作暂行条例〔草案〕》，标志着信访制度进入了新时期。《条例〔草案〕》共六章二十一条，为信访机构设置、信访工作人员的配置、办理信访事项的原那么和方法提供了依据。《党政机关信访工作暂行条例〔草案〕》肯定了领导阅信、领导接访的工作制度，同时还规定各级党政机关要建立健全信访工作机制。“党中央、国务院分别设立信访局。省市级以下〔包括省市级〕党委和政府可以联合设立信访工作机构，也可以分别设立信访工作机构。各大部委及县级企事业单位可以设立信访工作机构，或配备专职信访干部。”《党政机关信访工作暂行条例〔草案〕》，1982年2月，第二章。《条例〔草案〕》还规定信访工作要遵循“分工负责、归口办理、件件有着落、有结果”的原那么。《党政机关信访工作暂行条例〔草案〕》，1982年2月，第二章。《党政机关信访工作暂行条例〔草案〕》，1982年2月，第三章。根据这一条例，中共中央办公厅、国务院办公厅分别设立了信访局。1986年11月，二局合并为中共中央办公厅、国务院办公厅信访局。3．第三阶段：20世纪90年代至今20世纪80年代末，我国开始实行改革开放，经济得到巨大开展，但改革同样带来了一些社会问题。90年代起，随着民主法治观念的增强和普及，人们的维权行为和信访活动日益增多。这一变化给信访法律制度提出了新的课题，这就是信访如何满足日益增多的权利救济要求。为了适应新信访形势的需要，更好地保护公民的合法权益，维护信访秩序，1995年10月28日，国务院公布了建国以来第一部信访行政法规——《信访条例》。《信访条例》确立了“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责”的根本办理机制，并明确要求各行政机关负责人应当批阅重要来信，接待重要来访。《信访条例》的出台是对建国以来信访工作中的经验和做法的一次全面总结和肯定，是国家在信访工作标准化、法制化方面做出的重要努力和尝试。从《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》到《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》到《党政机关信访工作暂行条例〔草案〕》到国务院《信访条例》，信访制度的开展过程是一个边实践探索、边向法治轨道靠近的过程，国家将致力于建立一套系统而权威的标准信访活动的法律制度，将信访逐步推向法治化。〔三〕我国信访制度存在的根底信访是公民行使监督权的重要途径，对信访这一权利存在根底的考察从根本上讲是对公民监督权存在根底的考察。笔者认为公民监督权的存在根底包括以下三个方面：1．政治根底——人民主权原那么公民监督权的行使以人民主权原那么为其政治根底。人民主权原那么将国家权力划分为“国家权力所有权”与“国家权力行使权”两局部。前者叫做主权，归属人民所有；后者那么具体表现为由法定机构或人行使的个别权力形式，由主权派生，其行使源于人民的同意和授予，并对个人行为构成约束。公民作为“国家所有权”的所有人，应当对国家权力的行使者进行监督，以防止对国家权力的滥用和对人民权利的侵害。正如有的学者指出的“作为具体原那么的人民主权原那么也同样应该定位于社会，而不是定位于国家，定位于政治批判，而不是政治设计，定位于政治监督，而不是政治操作”。朱学勤：《道德理想国的覆灭——从卢梭到罗伯斯庇尔》，上海三联书店1994年，第279页。2．宪法根底——公民根本权利公民根本权利往往被叫做宪法权利，是公民享有的最根本的、最重要的权利。根本权利具有法定性质，往往为宪法所确认。宪法确认根本人权的外在形式是通过宪法标准对根本权利的内容加以表述和规定实现的。许崇德：《宪法》，中国人民大学出版社1999年，第140页。根据宪法的规定，我国公民监督权存在的主要法律依据是：〔1〕中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。〔2〕全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民效劳。〔3〕中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利；对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。〔4〕公民通过人民代表大会以及基层群众性自治组织，反映自己的意见和要求，监督国家机关的工作。〔5〕公民享有宪法赋予的根本和自由，法律保护公民权利自由的行使不受任何国家机关和公职人员的侵犯。3．社会根底——依法治国原那么依法治国是我国的治国方略，并以修正案的形式写入宪法。依法治国，建设法治政府是中国努力的方向和目标。法治的根本要求就是要确立法律的权威地位，实现依法之治，让法律成为调整社会关系的主要手段。香港学者陈弘毅认为“法治便是一切均由法律来管理，法律具有最高的权威，法律高于政府和政府的领导人，不单人民受法律统治，而且政府也受法律统治”，陈弘毅：《法治、启蒙与现代法的精神》，中国政法大学出版社1998年，第5页。“法治不单指用法律来统治，也指被法律所统治。从另一个角度看，这即是说，任何公民、政治领袖或政府官员所做的任何事，必须有法律上的依据陈弘毅：《法治、启蒙与现代法的精神》，中国政法大学出版社1998年，第5页。陈弘毅：《法治、启蒙与现代法的精神》，中国政法大学出版社1998年，第63页。目前，我国正在努力建设社会主义法治国家，在这一进程中，由于法治还不够完善，权利受到侵害的情况还不能全部、及时地得到补偿或赔偿，权利救济渠道呈现出多元化特点。例如由于诉讼救济的范围过窄，司法地方保护主义现象还很严重，司法救济仍然不能有效地保护公民的合法权益。许多权力侵犯权利的问题依靠司法救济渠道不能获得公正地补偿，信访制度作为一种权利救济的补充制度起到了灵活方便、及时有效的弥补作用。二、我国信访制度的现状〔一〕我国的信访现状目前，我国的信访呈现出以下特点：1．信访量大，大局部问题有道理且应当得到解决据全国人大办公厅信访局统计，仅全国人大信访每年受理的案件就到达10万件。2002年最高人民法院工作报告显示，2001年最高人民法院审结的案件有3047件，而处理的来信来访案件却多达152557件〔人〕次。至于全国各级信访部门每年受理的信访问题，最保守的估计也不会少于1000万件。《南方周末》2003年11月13日。国家信访局原局长周占顺在接受新华社《半月谈》杂志记者采访时说，目前，80%以上的信访案件反映的是改革和开展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难《南方周末》2003年11月13日。《南方周末》2003年11月13日。2．非制度化的信访增多在信访案件中，有一个明显的趋势，就是非制度化的信访增多。比方集体上访、重复上访和越级上访案件等等。这些倾向有时会结合在一起，从而出现集体重复上访、集体越级上访、重复越级上访、集体重复越级上访等现象。但非制度化信访的增多并没有带来制度化信访的减少，相反，初访户、个人访的数量一直处于上升趋势。3．群众信访反映的问题比拟集中近年来，信访数量不断增多，但信访所反映的问题却相比照拟集中，大致包括八个方面：一是企业改制、劳动及社会保障问题；二是“三农”问题，即农业、农村和农民问题；三是涉法涉诉问题；四是城镇拆迁安置问题；五是反映干部作风不正和违法乱纪问题；六是基层机构改革中的问题；七是环境污染问题；八是局部企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。胡奎、姜抒：《信访洪峰》，载《胡奎、姜抒：《信访洪峰》，载《瞭望东方周刊》2003年第4期，第33页。周占顺：“关于当前信访工作的通报”，载《人民信访》2001年第7期。〔二〕我国信访的立法现状目前，我国信访制度以宪法中相关的法律标准、国务院行政法规和各省市的地方性行政法规为构成内容。信访制度的具体法律内容主要表达为行政法规，效力相对较低。国务院于1995年公布并在2005年修订的《信访条例》，是我国信访制度的一项最主要的标准性法律文件。《条例》确立了信访制度的五项根本原那么，即方便信访人原那么、“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”原那么、“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”原那么、治标和治本相结合原那么、责任原那么。曹康泰、王学军：《信访条例曹康泰、王学军：《信访条例辅导读本》，中国法制出版社2005年，第56页。1．国务院《信访条例》的主要成就〔1〕强化了信访机构职权《信访条例》第六条规定：“县级以上人民政府应当确立信访工作机构；……县级以上人民政府信访机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构”。信访机构的六项职权从上述的规定得以确定：受理、交办、转送信访人提出的信访事项的权力；承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项的权力；协调处理重要信访事项的权力；催促检查信访事项处理的权力；调查、研究、分析信访情况，及时向本级人民政府提出完善政策和改良工作的建议的权力；对本级人民政府其它工作部门和下级政府的信访机构的信访工作进行指导的权力。《信访条例》第三十六条、第三十八条具体规定了信访机构的督办权和建议处分权，填补了旧信访条例的空白。信访督办权参见《信访条例》第三十六条规定：“无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项；未按规定反响办理结果的，未按规定程序办理的，办理信访事项推诿、敷衍的，不执行信访处理意见的和其他需要督办的情形”。信访建议权参见《信访条例》第三十八条规定：“县以上的各级人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有权处理的行政机关提出给予行政处分的建议”。《信访条例》对信访部门职权的规定，不仅有利于开展信访工作，更有利于保护当事人的合法权益。〔2〕保护了公民的信访权信访是公民的一项根本人权，在给予其相应保护方面，《信访条例》不仅做出了具体规定，还将其列在了总那么位置，第三条第三款规定：“任何组织和个人不得打击报复信访人”。这主要是针对我国信访工作中存在的一个严重侵犯人权的做法——截访，而做出的规定。各级政府为了抑制住本地上访的升级，采用收买、欺骗、限制人身自由甚至是政治迫害等各种手段阻挠、剥夺公民的信访权。可以说，《信访条例》的这一规定不仅仅是针对地方各级政府及相关部门，还赋予了信访公民一把维权的利剑。〔3〕拓展了信访渠道表达在信访人和信访工作部门两个方面。一是信访人可以采用传统信访渠道——写信、走访，此外，电子邮件、、的方式也成为了信访的正式渠道；《信访条例》第二条第一款。二是条例要求行政机关公开信访相关信息，建立信访信息制度系统，建立主动接待信访制度。《信访条例》第二条第一款。《信访条例》第九、十、十一、十二条分别做出了规定。〔4〕确立了疑难信访事项听证制度《信访条例》第三十一条规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任”。事实说明，听证是听取民意、科学决策和表达程序正义的重要程序制度，在信访领域引入公开听证制度，有利于妥善解决信访涉及的疑难纠纷，化解社会矛盾。〔5〕强化了责任意识《信访条例》不仅强化了信访人的法律责任意识，还强化了行政机关及有关部门的责任意识。《信访条例》第七条规定：“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内给予通报。各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系”。2．国务院《信访条例》存在的缺乏国务院《信访条例》所确立的一系列制度在促进信访工作和保护信访人权利方面发挥了积极的作用，但在实际工作中，由于工作原那么规定得过于模糊，机构独立性差，权力有限等造成信访问题没有从根本上得到解决。其缺乏表达在以下几个方面：〔1〕工作原那么不够明确、不够具体法律原那么是贯穿于法律并具有指导意义的一根主线，法律原那么是法律的一个重要组成局部。师小军：《信访立法浅见》，载《民主法制建设》，2002年第12期。信访制度作为一项重要的法律制度，其设置与运行必须遵循一定的法律原那么、法律精神。信访原那么是开展信访工作、处理信访问题必须遵循的准那么，它是做好信访工作的重要保证。《信访条例》规定了属地管理、分级负责和解决问题与疏导教育相结合的原那么，《信访条例》第四条。条文中还表达了“便民原那么”。师小军：《信访立法浅见》，载《民主法制建设》，2002年第12期。《信访条例》第四条。《信访条例》第六条。〔2〕受案范围需要进一步拓宽《信访条例》把信访案件限定于“职务行为”特别是公共行政机关及其工作人员的“公务行为”是合理的，《信访条例》第十四条。但把属于行政诉讼和行政的事项从信访制度的受案范围中剥离出去，似有不妥。如果认定这些案件非信访案件，那么人们通过信访制度的路径来解决的只能是一些建议、意见和检举、揭发了。从保护信访人权利出发，《信访条例》第十四条。〔3〕处理信访事项的机关不甚明确按照《信访条例》的规定，信访机关自身是没有处理具体信访案件的权力的，它只能把信访事项转送到相关有权处理的各级行政机关。《信访条例》第二十一条规定：“〔二〕对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理的信访事项，应当转送有权处理的行政机关《信访条例》第二十一条规定：“〔二〕对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。”〔4〕机构独立性差，权力有限，监督职能尚欠有力保障设置信访机构的目的就是实现公民对各级政府机关的监督，尽快解决人民群众对政府的不满。但是信访机构作为县级以上人民政府内部的工作部门，这种体制内的监督存在着监督不力的弊端。而且目前信访机构的职能主要是接受群众的来信来访，向上级汇报，仍是一个秘书角色。《信访条例》规定信访机构有交办权、转办权、督办权以及处理建议权等权力。应该说与以前相比，信访部门的权力更加充实了，这对信访工作的开展无疑有着非常重要的作用。但是，也应该看到现在的法律制度框架内，信访部门还不具有实权，关键是没有独立行政处分权限。仅有的建议处分权的规定也相对模糊，只规定“信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延和弄虚作假造成严重后果的信访工作人员，可以向有权处理的行政机关提出行政处分的建议”，《信访条例》第三十八条规定。而没有明确规定造成严重后果的具体情形，也没有明确规定行使行政处分权的根本程序，信访机构的建议处分权《信访条例》第三十八条规定。信访机构的独立性和权威性是行使监督职能的根本保障，作为一个中转部门，没有实实在在的能制约行政机关的权力，监督职能还只是落在纸上。〔三〕我国信访制度陷入困境的原因分析我国信访制度缺失的原因是多方面的，有人认为是法律对信访案件的处理大多没有规定严格的实体标准、信访程序缺失、立案不标准、终结机制不完善等原因造成的，也有人认为是信访机制缺乏整体系统性，信访体制不顺、机构庞杂的原因造成的。依笔者看来，这些都是外在表现形式，根本原因在于两点，一是信访制度功能错位；二是信访制度的人治色彩。功能错位源于制度设计，人治色彩源于制度运行。1．制度功能错位回忆我国信访制度的建立和开展历程，客观地说，它作为建国初期一种收集和反映社情民意的制度设计，是一个秘书工作的角色。按毛泽东的批示，群众的信写给哪位领导，应该由哪位领导同志自己办理，或由秘书代为办理；领导同志和秘书忙不过来，才配备专人或成立专门机构。参见刁杰成《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年，第31页。在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面起到了重要的作用。那个时期的信访内容多是一些歌颂党、歌颂毛主席的呼声，权利救济功能更多的表达为对政治权利和民主权利的救济。新中国的公民要确认翻身做主的身份，中国共产党要稳固其执政党的地位，这种党民之间的政治契合给信访制度的产生提供了环境。按毛泽东的批示，群众的信写给哪位领导，应该由哪位领导同志自己办理，或由秘书代为办理；领导同志和秘书忙不过来，才配备专人或成立专门机构。参见刁杰成《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年，第31页。从20世纪五十年代到六十年代中期，中国社会一直处于“三反五反”、社会主义改造、“大跃进”、“反右”和“四清”等政治运动中，信访工作及信访制度无不烙上各种政治运动的痕迹。“文革”中人权被肆意践踏，信访制度建设的中断和政治高压下信访活动的萎缩造成“文革”后短期内的信访“井喷”，形成了信访洪峰。信访制度因其社会平安阀成效，帮助国家、社会顺利地度过了这一洪峰时期。平安阀本来是锅炉上的一个装置，它的作用是当锅炉里的水温过高产生强烈的蒸汽时，可以使多余的蒸汽排泄出去，而不至于破坏整个装置。“社会平安阀理论”是这个物理概念在社会学上的套用，作用也大致一样，只不过它排泄出去的不是蒸汽而是猛烈的敌对情绪。党中央面对成千上百万人民压抑了十几年的信访诉求，认定“文化大革命”是一场政治浩劫，一切冤假错案都得到平反，一切遭受不公正待遇的人都得到昭雪。信访的洪峰退却了，其中不难发现信访制度的功能与党中央的决定、与政治抉择息息相关。我国目前的情况是，信访制度被赋予了过高的权利救济期许，制度呈现出难以承载的为难。信访洪峰的出现是社会普遍夸大信访制度权利救济功能的结果。笔者以为这种片面夸大源于曲解，把党治渠道曲解为法治渠道。信访始终被认为是党和政府联系人民群众的纽带，是党倾听群众声音的传声筒，是党获取民情民意的重要渠道。党治渠道与法治渠道发生混淆，其中的两个契合点起到了关键作用。第一个契合点是两个渠道都允许人民群众公开表达自己的要求，法治渠道有门槛，党治渠道没有门槛。同样开放的形式，群众误以为在法治渠道里的要求也可以在党治渠道里主张。随着我国改革开放进程的加快，经济体制改革取得很大成效的同时也带来了许多社会问题。通过群众信访反映出土地问题、腐败问题、城建问题、劳动人事问题、民政问题、政法类问题等等，这些问题形成的纠纷是应当放在法治框架内，由法律予以解决的，包括行政救济和司法救济。由于我国不依法行政、不公正司法的现象十分严重，法治渠道往往不能很好地保护合法权益、打击违法犯罪行为。但是群众的维权呼声是挡不住的，党建理论成为群众维权的一个支点，信访因其开放性恰恰成为了信访群众向党和国家主张权利的选择。第二个契合点是党治追求的最终目标和法治社会呈献的理想状态是一致的，即人民生活殷实，社会和谐。这种殊途同归的理论支持着我国既实行法治、又实行党治的双轨制。人民群众感到党治和法治的目标是一致的，途径、方法、程序已不重要或者不那么重要。其实不然。这是一道平行双轨，轨道必须保持平行，不能扭曲或交叉，否那么人民生活殷实、社会和谐的目标就不能实现。社会的治理要依靠法律。恰是对信访制度的错误理解造成生活中双轨交叉，为党权干预行政权、行政权借助党权干预国家的立法权预设了一条“合法”的通道。2．信访制度运行的人治色彩法治是社会控制的一种模式，是指人们通过或主要通过法律对国家的治理而求理想社会的实现。张中秋：《法理学》，南京大学出版社2001年，第63页。全称也可以称作张中秋：《法理学》，南京大学出版社2001年，第63页。请看一个“人治”与“法治”发生碰撞的信访案例：案件源自《福建日报》电子版，10/28/content_485828.htm。2003年10月24日，温家宝总理在三峡库区考察时，重庆市云阳县农妇熊德明向他反映说，现在农民的收入主要靠打工。在修建新县城中心广场阶梯的工程中，她爱人李建明的两千多块务工钱已被拖欠了一年多，影响了娃儿上学交学费……当时温家宝神情凝重，说：“一会儿我到县里去，这事我一定要跟县长说，欠农民的钱一定要还”。当天夜里11点多，熊德明夫妇拿到了2240元被拖欠的务工工资。此事一经报道，人们无不称赞熊德明的实话实说。熊德明自己明白，自己讨到工钱全托总理的福，如果没有遇上总理，再说多少实话也是白说。这是一起典型的信访案件，它折射出的社会深层次问题很值得人们深思。熊德明是幸运的，她遇上了人民总理，但更多的人是不幸的，他们在遇到困难或冤屈时只能“按部就班”地寻求救济，而得到的希望是很渺茫的。温总理本人在事后谈到这件事时鞭辟入里地说道：“解决涉及群众利益的问题，从根本上来说，是要靠制度，靠政策，靠法律”。靠信访救济权利为什么这么难？因为制度设计之初并未面临大量的权利救济的需求，如今要信访制度满足过高的权利救济期许，在制度缺失的情况下只有靠领导人的重视了。于是人治色彩渗透在信访机制运行的整个过程。由于对信访的认识和态度因人而异，信访工作可以凭借着领导的重视，或是开展得虎虎生气，汇报、调研、协调、督办、要权涉入行政司法领域，不讲程序，不讲权限；或是办成个“信转办”、“推访办”，做个忠实的守门人。造成这种天壤之别的局面，本身就是没有监督、没有责任、没有约束的结果，是人治呈显的事态。信访制度设计之初的情形对信访工作的要求只是去听、去收集，绝少去做，无需去解决实际问题。故其不具备管理社会的行政权，不具备运用法律解决社会个体纷争、救济个体权利的能力，自始如此，至今如此。不仅如此，信访还应当严格遵守法律法规，在法律框架内开展工作。社会前进了五十多年，如今信访群众不仅要信访工作部门去听、去收集，更主要的是去解决。当然，这里有应该解决的渠道没有解决的前提，但这不能成为把权利救济强加给信访部门的理由。上有中央“大局稳定、在基层化解信访问题、把信访绩效与个人政绩挂钩”的要求，下有百姓“保护合法权益、铲除腐败”的呼声，面对的是“缺少约束的行政权滥用、司法不公”，信访机制的选择就是靠人、靠领导解决信访问题。信访人千方百计使自己的案件得到领导的重视或者批示，因为这样问题就很容易得到解决。官是越大的越好，权是越实的越好，而且一竿子插到底。熊德明案件就是典型的一例。在信访制度中，“谁主管、谁负责”、“齐抓共管的工作格局”、“负责人接待日”等做法，给插手其它专职领域的做法提供了空间。应该说信访制度集中表达了官员个人权力对国家公权力的侵害。每个信访问题的解决大多与党政领导的个人作用分不开，这只能在某一时期或某一地区或某个具体信访案件中发生作用，与法治无关。夸大信访制度的权利救济功能，只会导致社会成员对信访制度的更多误解，认为信访救济是公民权利救济的最后的底线。其后果就是不断撕裂正在建设中的国家法治，让法治这座大厦另开一扇门，成立另一个裁判机构。三、完善我国信访制度的设想〔一〕完善我国信访制度的必要性我国正处于社会转型期，这一时期产生了大量的新问题，这些问题以信访的形式反映出来，给我国信访制度提出了新的要求，主要表达为实现权利救济。毋庸置疑，社会的救济最终还是要依赖司法救济。我国正在推进司法制度改革，努力做到司法公正，以司法救济实现公民权利保护。信访救济作为司法救济的补充手段，应该定位于附属地位。如果试图以信访救济取代或者挑战司法救济，这种想法或做法都是与法治相背离的。当前的信访现状，从某种意义上来说是由于信访制度试图成为权利救济的最后防线、但制度的缺失又决定了这一试图难以实现造成的。信访制度的权利救济应当与司法救济实现有机的对接，建立起以司法救济为主、以信访救济为补充的权利救济体系。实现这一有机对接，既要努力推进司法制度改革，保证司法公正，从而稳固司法的权威性，又要对信访制度加以完善，使其纳入法治的轨道。1．信访制度的缺失面对着大量的信访案件，信访部门显得束手无策，疲于应付，暴露了制度上的缺失。〔1〕从立法方面看，立法滞后就信访法律法规的数量来讲不少，各省根本都有信访法规或规章，许多地方也有相应的红头文件来标准信访。但是，我国关于信访最高效力的法律是国务院的《信访条例》，不仅规格过低，且不能成为政府系统以外的信访工作依据。在我国，除政府以外，人大、党委、司法、军队及相当多的大企业、事业单位都在开展信访工作。就大信访格局而言，信访立法奇缺。例如，全国人大信访局的工作依据是《全国人大常委会机关信访工作假设干规定》，这样一部机关内部文件只规定了批转信访件的程序，不能有力地解决信访问题。关于信访的已有的法律法规、红头文件各行其事，彼此不协调，管理色彩浓厚，还存在着变相剥夺信访者的权利的情况。〔2〕从机构设置看，设置零乱，缺少协调目前我国的信访机构繁多、庞杂，从中央到地方，各级党委、人大、政府、司法机关甚至军队均设有信访接待机构。在相当多的企业、事业单位也设有信访工作机构，即便没有机构设置，也往往有人专职或兼职负责信访工作。还不算一些临时性的信访机构，如市长、市长接待室、市长信箱等等。信访工作机构是我国各类工作机构中数量最多的。信访机构数量繁多，相互之间却缺乏必要的协调，给信访部门彼此推诿提供了便利，导致群众到处奔波上访。于建嵘先生的课题组对632位进京上访的农民进行调查，发现他们走访的部门平均在6个以上，最多的达18个。信访人四处投诉，可问题并未能得到解决。〔3〕从信访主体看，信访观念陈旧集中表达在国家机关的信访工作人员和信访人身上。国家机关的工作人员方面：在一些工作人员眼中，“上访”就等于“闹事”，视上访者为“刁民”，错误地将反映问题的上访者视为“不稳定因素”，认为上访从显性层面上讲影响地方政府的形象和当地的社会稳定，从而对上访者千方百计地采取阻挠、压制的方法，非法限制甚至剥夺公民的上访权。更有甚者，打着所谓“依法治访”的旗号，以所谓标准信访秩序的名义，动辄将公民正当的上访视为非法行为，并借机压制打击。在许多地方，当地政府不惜出动警力，将越级上访的群众抓回。这是对信访的认识缺少法治观念的极端表现。维稳本位而非公民权利本位，造成“会哭的孩子有奶吃”，即一些信访人认为把事情闹大，扩大社会影响面，从而成为稳定工作的重点对象，这样自己的问题才有可能得到解决。此外，处理信访时无视公民的正当权利诉求，采取妥协和“和稀泥”的方法，缺乏法律依据，且处理标准不一，损害了法制的平等、统一价值，使信访制度偏离了制度建设的正常轨道。信访人方面：上访人具有浓厚的“清官”意识和“京控”意识，总是把问题的解决寄希望于清官而不是法律。这种清官意识引导着信访人踏遍中国也要找到“包青天”，找不到清官，也要到北京，找京官。在百姓朴素的心里，中央总是英明的，我国几代领导人在重申政权性质时，都强调人民是国家的主人，党是代表人民利益的党，权为民所用，情为民所系，利为民所谋。这些党建理论往往被一些上访人理解为是解决纷争的最终法宝，从而无视了法治的权威。〔4〕从功能实现看，信访部门的权力欠缺从信访部门开展工作的实际情况看，信访机构是一个信息中转机构，把重要信访案件交领导审批，把大多数信访案件批转给其它相关部门。有些地方的信访机设想承当一些调查、办理等职责，但很难获得支持，“信访部门在协调各相关职能部门处理信访问题时往往处于一种为难境地，有时以至各职能部门轻视信访部门对信访问题的协调和解决意见”。李卫国：《论信访人的权利与义务及其相互关系》，载《理论导刊》2001年第8期，第31页。由于缺少独立的地位和相应的职权，目前信访部门的主要工作就是推、转。推，就是把信访人推到别的部门解决，信访工作人员心里清楚的是，即使推到另一个部门，另一个部门也是解决不了。转，相对于推来说还有些具体工作，发出一个函件，要求某个部门依法办理。但是缺乏职权为后盾的要求，其函件如同白纸一张。没有领导的指示，解决信访问题的可能性微乎其微。〔5〕从机制运行看，工作不标准、效率低由于信访机构之间缺乏协调与配合，信访的法律职能欠缺，导致绝大局部信访事项有头无尾，不了了之。信访问题长期得不到解决，重复来信来访现象越来越严重。在许多地方，十几年乃至二十几年的上访老户屡见不鲜。信访工作在某些地方和部门表现为一种任意和无序。江一河江一河：《东庄，即将消失的上访部落》载《新闻周刊》2002年4月1日，第32页。2．信访制度缺失造成的负面影响〔1〕降低了信访群众对国家的政治认同由于信访机构设置零乱，职责分工不明确，彼此不协调，办事不得力，信访群众疲于在各机构之间奔波，但问题却得不到解决。群众会把信访部门当成自己的对立面，把问题没有得到解决归因于政府不为人民办事，政府部门官官相护，压制群众上访。这种情况导致地方政府的公信力降低。目前各级信访机构处理信访案件只是层层转办，并不能真正解决问题，导致信访不断升级，信访群众最终将希望寄托在北京的信访部门。中央国家机关信访部门由于受理的信访案件之多、案情之复杂远远超过了承载限度，只能是层层往下批转。据调查显示，中央国家机关信访机构受理的信访案件只有2‰得到妥善的解决。998‰的问题得不到解决，于建嵘：《中国信访制度批判》，载《中国改革〔综合版〕》2005年第2期。中央政府在这局部人中的政治认同迅速流失。中科院工程组对56位第一次到北京上访的群众进行调查显示，刚到北京时，对中央的政治认同达94.6%，7天后下降到39.3%，而认为“中央怕农民上访”的那么从7.1%上升到58.9%，认为“于建嵘：《中国信访制度批判》，载《中国改革〔综合版〕》2005年第2期。于建嵘：《信访的制度性缺失及其政治后果》，载《凤凰周刊》2004年第32期。〔2〕削弱了我国法治化的努力目前我国信访制度规定信访机构的职权是转办权和督办权，不具备解决问题的实质性权利。信访机构受理信访人的信访案件后，根据信访事项的类型和涉及到的责任机构，将问题转给相关部门，催促解决。这个“相关部门”通常是信访案件中的责任主体，是信访人的“相对人”，与信访人具有间接甚至是直接的利害关系。这一运行机制与回避原那么是背道而驰的，不利于解决信访人与相对人之间的利益冲突。所以在实际运行中，信访问题的解决主要依靠的是行政化的权威，特别是上级官员对下级的个人权威，这种权威通常以指示的形式出现。2‰的信访案件正是靠这种方法解决的。但这种靠指示解决问题的范围非常有限，而且带有很大的随意性和不稳定性。强化了党政不分、强行削弱司法的制度传统，培育了“人治”的空间。这与法治是背道而驰的。诚然，很多案件是经过了处理，由于司法不公或不依法行政，导致信访人对处理决定不满意，才成为信访案件的。目前，我国法治进程还有待于更有力的推进，司法不公和不依法行政在一定范围内还将存在，但这不能成为动摇其权威地位的理由。〔二〕完善我国信访制度的理论思考1．国内学界关于信访制度的存废之争导致信访洪峰的原因之一是社会片面地夸大和强调信访的救济功能，无视了司法终极性和权威性。洪峰引发了社会各界对信访制度的关注，学界的研究也因此而深入。目前，信访制度必须改革已经在理论上和实践上达成了共识。但是如何改革，由于对我国信访制度存在的问题及根源的认识不同，有着不同的主张。〔1〕存说该说认为有必要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索大信访格局，并通过立法统一标准信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制，其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。信访机构权力有限是造成效率低下的主要原因，要解决信访问题就得强化信访部门的权力。现行信访部门和其他部门一样，只是政府的一个机构，却被要求行使一级政府的权力，这是不现实的。在中国这样一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，需要信访这样一套没有门槛的信息反响系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，只有赋予信访机构实实在在的权力，树立起信访机构的权威才能解决问题。〔2〕废论主张废除信访制度的学说认为，应该站在法治化大局的高度，看待信访制度的存废问题。当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式的时候，却无视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触的，表达在行政法规和地方性法规或政策中，也表达在具体的实践里。这些都有悖于建设法治国家的大方向。强化信访职权，实那么加强了以党权为背景的国家行政权力，这样就会产生党政合一的信访机关凌驾于国家一切机关之上的可能性。著名学者张耀杰那么进一步指出，在现行宪法和法律框架之外设计叠床架屋等级森严的信访机构，是诱导本国公民跪着请愿甚至于跪着造反的永无出头之日的制度陷阱。而置本国公民于极权之下的层层上访，本身就是对中国公民自由平等的合法人权的公开亵渎和肆意践踏。信访制度应该废除。在废除信访制度的根底上，关于信访终结制度的研究正日渐受到关注。〔3〕折中论还有一局部学者采取了折中的态度，强调信访制度标准化、法治化。例如中科院研究所的于建嵘先生认为，信访制度是一条民意“上达”的渠道，而不是一条民意“表达”的渠道，这是中国的政治现实，只能面对不能回避。要从政治体制现代化的视角重新确定信访功能目标和信访体制。他对信访制度的重构提出了三点建议，一是把权利救济功能从信访罐中剥离出去；二是把信访全部集中到各级人民代表大会；三是对少数地方迫害信访者的案件坚决查处。本文认为于建嵘先生的观点属于折中论，但也有一些学者认为是废论，把于先生视为是废论的代表人物。本文认为于建嵘先生的观点属于折中论，但也有一些学者认为是废论，把于先生视为是废论的代表人物。2．国外的民愿处理机制的启示信访制度是一项极具外乡特色的制度设计，其中国语境是世界上任何一个国家所不具备的。但是，如果从设置权利救济补偿措施的角度看，国外一些国家的民愿处理机制与我国信访制度设计的目的有一致的地方，例如国外的监察专员制度。国外设立监察专员制度的目的，在于监督法律法令的执行，限制国家工作人员不合法不公平的行为，从完善行政管理的角度防止给公民造成侵害。一旦给公民造成了权利侵害，在行政救济、司法救济呈现一定的局限性，且不能予以充分有效的保护的时候，监察专员又可以依据相关的法律受理公民的申诉，不受程序法的约束，自由迅速地处理申诉事项，实现公民权利保障。监察专员制度不仅实现了其监督功能，而且作为一种权利救济补救制度，在保障公民合法权益方面发挥了重要的作用。国外的议会监察专员机制既非行政机关也非司法机关，却能够对二者进行监督，并且在权利救济方面起到了及时有效的补救作用。其成功的经验不乏我国信访制度可以学习和借鉴的地方。笔者在学习国外民愿处理机制的过程中，注意了一些其在机构设置、权力分配及运行等方面的特点。山东大学硕士学位论文山东大学硕士学位论文“信访法治化研究”，作者朱恒顺。〔1〕机构独立性较强国外民愿处理机制的办事机构具有较强的独立性，而且大局部设在议会中，如瑞典、英国。在这些国家，这项制度被叫做“议会监察专员制度”，监察专员独立于政府，只对议会负责，向议会呈述报告，专员甚至可以自行组织一个小规模的办事机构。有些国家没有设立议会监察专员制度，但是可以由议员亲自受理和处理公民信访事务，如美国。美国设有议员个案调查制度，议员可以根据公民的申诉直接行使监察权力。有一些国家的民愿处理机构虽然设在行政系统内部，但其独立性也相对较强，如法国。法国设有调解专员制度，调解专员几乎独立行使职权，不接受行政机关的任何指令。相反，日本的民愿处理机制——苦情制度，因其办事部门对行政部门依赖程度过大，机构缺少相应的独立性，很难实现权利救济功能。〔2〕权力由法律明确规定国外民愿处理机构的权力由法律明确规定。例如，法国调解专员依据《调解专员法》享有的调查权、调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权、促进行政改革权等。瑞典的议会监察专员根据法律的规定享有调查权、建议权、起诉权和视察权。〔3〕权力的运行充分表达权力制约国外的民愿处理机构做出的决定一般不具有法律约束力，但他们通过向议会或总统报告、向舆论界公布或者对某机关官员提出批评等方法也同样可以到达强制执行的效果。需要注意的是这里的执行主体并不是民愿处理机构，民愿处理机构严格遵守法治原那么，对于应当通过司法途径解决的问题一律不干预，即使是权能可及的案件，他们往往也要求有关行政机关先行处理。〔4〕议员的代议职责充分而现实公民向民愿处理机构反映问题，通常不是径直去反映的，而是通过其所在选区的议员代为转述。英国的监察专员本身就是议会的工作机构，瑞典的监察专员制度和法国的调解专员制度都明确规定公民的申诉信需要由一名议员转交。议会作为一个民意机构，表达了国家治理的正当性和合法性，议员是民意与国家之间的联络人，是选民委托的利益代言人，他接受选民的委托，转交申诉，亦是其职责之一。议员在进行初步审核后，不会向民愿处理机构递交一些不合理或不合法的申诉。议员对申诉人所做的解释劝说工作，起到了一层过滤器的作用。3．立足于矫正功能错位使信访制度走出困境分析研究国外的民愿处理机制，总结其成功的经验，给完善我国信访制度以启示，并不意味着照抄照搬别国的做法，相反，由于各国的国情不同，我们应该在全面理解我国信访制度的外乡特色，深刻分析其存在的合理性与完善的必要性的根底上，严谨地考虑如何完善我国信访制度，如何取长补短，实现洋为中用。民众诉愿与利益的解决需要司法救济之外的救济手段与途径，这不仅在我国，就是在上述的一些法治相比照拟完善的国家依然存在。因为法治不是十全十美的，它在面对复杂多变的社会现实的时候总会表现出一定的局限性。一个国家无论其法治完善与否，司法救济的补充手段都会存在。我国信访制度作为一条司法救济的补充手段是必然存在的，但其只能作为补救措施存在，社会的主要权利救济方式仍是司法救济。完善信访制度应该以表达其司法救济的补充手段为主旨，不是以“存”或“废”一概而论的。完善信访制度要从导致其陷入困境的原因入手。本文认为信访制度陷入困境的原因一是功能错位，二是运行中的人治色彩。在二者的比拟中，功能错位是主要的。无视信访制度的监督功能，片面地夸大和强调信访制度的权利救济功能，人为地追求公民权利保护，决定了信访制度运行中的人治色彩。完善信访制度应当从矫正其功能错位，即强化其监督功能，调整其权利救济功能入手。〔三〕完善我国信访制度的建议1．加快推进信访制度法律化，尽快制订《信访法》信访作为我国解决争端的一种机制，应该将其纳入到法制的轨道。国务院《信访条例》仅仅是一部行政法规，与法律的地位相去甚远。虽然它曾为标准信访工作、维护社会稳定发挥过重要作用，但随着社会的开展，它的许多规定已经不能适应时代开展的要求，特别是有些规定与我国建设法治国家、保障人权的目标背道而驰。因此，信访立法势在必行。〔1〕制订信访法的宪法依据、核心制订信访法的宪法依据，在我国现行宪法不作修改的情况下，仍然是宪法的第四十一条，它为我国信访制度的建立提供了根本的平台。信访法律价值追求的核心应表达和保障人权，因为信访法作为一部单行法律，其宗旨或目的就是为落实公民的宪法权利。如果这部法律不仅不能落实宪法权利，反而剥夺或限制这种权利的行使，那么这部法律就失去了其存在的价值和意义。在这方面我国不是没有先例的。如集会、游行、示威是我国宪法规定的公民的根本政治自由，但1989年公布的《中华人民共和国集会游行示威法》对这种宪法权利作了许多限制。根据这部法律，集会游行示威与其说是一种群众行为，倒不如说是一种政府行为，因为群众的一切行动必须事先得到政府的同意，否那么便构成违法，这样公民通过此种方式表达自己不满实际上成为不可能。信访法在制订的过程中，切不能重蹈覆辙。〔2〕信访法应该标准的主要问题信访法应该就以下问题明确做出规定。首先是信访机构的法律地位。俗话说“名正才能言顺”，我国现在的信访机构所处的法律地位并不明确，实践中造成了信访工作的为难局面。其次，法律应明确赋予信访机构以处理信访案件必要的权力。既然信访是为了解决社会纠纷，那么解决社会纠纷所必需的一些手段，信访机构必须能够使用。这些权力包括调查权、督办权、直接处理权、处分权等等。第三，信访法必须明确信访责任，包括：信访人恶意诬告的责任，信访机构和原行为机关不作为或延迟作为应承当的责任。第四，信访法应明确信访的程序，包括信访案件的提起、受理、调查处理、如何执行等等都必须有法可依、有章可循。笔者认为，信访的核心程序是听证程序。当然，检举的案件不适用听证程序。听证，当然，检举的案件不适用听证程序。〔3〕信访工作与法律效劳工作相结合，鼓励律师参加信访信访工作应当与法律效劳工作结合起来，鼓励有社会责任感的律师参加信访。我国的各级司法行政机关都没有法律援助中心。我国的《律师法》也规定律师负有法律援助的义务，但是也仅限于在诉讼中给有困难的当事人提供帮助。现在很多地方已经开始探索让承当法律援助义务的律师参与信访工作的做法，让律师给信访人提供法律咨询和帮助，在实践中产生了积极作用。许多不懂法律的当事人在听取了律师有关法律知识的介绍后，很可能放弃信访转而去寻求法律的解决途径，这样防止了许多“缠访”事件的发生，减少了信访数量，也有利于促进我国法治建设的进程。律师参与信访过程，可以帮助信访人收集证据资料，参加听证程序表达意见，在遇到信访人的权利受到侵犯或限制的时候，律师可以向有关机关直接指出、要求纠正，这样可以使信访人的权利得到全方位的保护。2．改革和完善人大信访制度，将信访统一纳入人大处理人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我们与其在制度外另辟蹊径，倒不如致力于制度本身的完善。人民代表大会是我们国家的权力机关，是民意表达机构，担负着民意收集功能的信访活动，理应成为人大的一项重要工作。针对目前我国信访机构林立、各机关的信访部门各自为政、信访资源得不到有效整合的现状，笔者建议取消现有其他国家机关的信访机构，在各级人大常委会下设立“申诉控告委员会”统一受理信访事务，其他机关不再承当信访职能。为了使该机构有效履行自己的职能，必须为其配备足够的人员，而且这些人员的法律素养、政策水平和业务素质必须提高。〔1〕人大信访的特点及与党政信访的区别人大信访的特点及与党政信访的区别主要表现在三个方面：一是信访受理的问题不同。群众向党政信访部门反映的大都是行政自身工作中存在的问题；而向人大信访部门反映的问题主要是“一府两院”工作方面存在的问题，并且这些问题已经向“一府两院”反映过但未得到解决。二是信访活动所寻求的权力不同。向党政机关信访是针对其行政权，而向人大信访那么主要基于人大的监督权。三是解决信访问题的方式不同。党政机关通过自身系统就能够解决信访反映的问题，主要是通过自查、自律、自纠等方式来解决，具有直接性；而人大处理信访案件那么是根据法律规定，通过实施对“一府两院”的监督，来促进信访案件的解决，是一种催促和他律的行为，信访案件的最终解决还是离不开“一府两院”的具体执行和落实，从这一点来说，人大信访更具有间接性。尚修国：《浅谈人大信访与党政信访的区别》，摘自中国选举与治理网，。〔2〕人大信访的理论根底：代议制理论和政治参与理论民主从古至今一直是人民孜孜不懈的追求。在古希腊和古雅典的城邦，重大事情要由公民大会来表决，它是一种典型的直接民主制。一个城邦就是一个国家，这种老子眼中的“小国寡民”的状态为直接民主提供了可能。但是如果是一个面积较大、人口较多的国家，实行直接民主简直就是天方夜谭，因为它的社会本钱非常高，而且效率极为低下。于是代议制成为一种明智的选择，人民选派代表组成议事机关，代表人民来议决一些重要的事情。如果人民代表怠于履行自己的职责，背离人民选派代表的初衷，人民可以行使罢免权使其离职或通过定期选举将其淘汰。这样既尊重了人民主权原那么，又保证了效率的发挥。这就是所谓的代议制理论。由这种理论创设的制度，是按照这样一个模式运行的：人民→代表→代议机关→政府→人民。信访之所以是人大的一项重要职能，其理论根底就在这里。因为信访是搜集民情的一条重要通道，既然人大是集中表达民意的机关，那么由人大来处理信访事务是顺理成章的事情。现代民主制的另外一种理论叫做政治参与理论。政治参与是指公民或多或少以影响政府人员的选择及他采取的行动为直接目的而进行的合法活动。[美]格林斯坦、波尔斯比：《政治学手册精选》〔下〕商务印书馆1996年版，第290页。其根本形式有政治投票、政治选举、政治结社、政治表达、政治接触和政治冷漠等。理想型的代议制政府是一种依赖于积极的政治参与才能有效运作的政治体制。政治参与的扩大有利于民主体制的稳固和健全开展，“只有公民通过政治参与来表达自己对社会财富和价值分配的意愿和选择，政府由此也才能在社会中获得连续性的信息来源”。[美]格林斯坦、波尔斯比：《政治学手册精选》〔下〕商务印书馆1996年版，第290页。王浦劬：《政治学根底》，北京大学出版社1995年版，第226页。〔3〕人大信访的现实缺陷：代理关系的虚化按照理想的代议制传统理论，政治运作的模式应该是：人民→代表→代议机关→政府→人民。在这种模式下，人民既是所有政治行为的出发点，也是其归宿。在这里，人民只跟两个主体发生关系，即代表和政府。人民和代表之间的关系是委托与代理，人民与政府之间的关系那么是管理与效劳。那么当政府侵犯人民权益的时候，人民如何获得救济呢？除了依靠政府系统内部的纠正〔行政复议〕和体制外的监督〔行政诉讼〕之外，另外一条途径恐怕就是找自己的代表了。因为我们上面所列的公式不是单向的，而是一个循环过程，是一个互动的链条。其实，我国现行法律中早就为人大代表设定了联系和效劳选民的义务。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民效劳”；第二十五条规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，答复原选区或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作”；第二十八条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作”。而目前我国信访的现状却与此大相径庭。人民反映意见和要求要么直接向政府信访部门提出，要么向人大信访机构提出，很少会找自己选出的民意代表去反映，这着实不符合代议制的理论。因为此种情况下，作为委托人的公民被推向了解决纠纷的前台，而受托人却站在一边旁假设无事。〔4〕人大信访制度的改革：代理关系的重置，充分发挥人大代表的作用为了理顺委托与代理关系，人大信访制度必须要进行改革。这种改革的思路便是着眼于代理关系的重置，也就是要充分发挥人大代表的作用。人民有冤屈直接找自己的代表反映，由代表去找有关的机关协商解决，或者由人大代表约见有关机关的负责人了解情况要求处理。这样做的结果可能会带来两个问题。一是我国实行兼职代表制，每个代表都有自己的本职工作，如果让其处理大量的信访案件，他们肯定不具备充分的时间和精力。二是人民代表要求有关机关处理问题，而有关机关置之不理怎么办？对于第一个问题，笔者认为可以通过代表的专职化来实现。专职化需要一个过程，在当前似乎还不太可能。第二个问题，如果有关机关对人大代表的要求不予办理，又不说明理由，或人大代表认为其理由不能成立而该机关又拒不办理的情况下，人大代表可以将该问题提交人大常委会，由人大常委会对该机关的负责人进行质询。另外，虑到我国的现状，由人大代表直接接受