我国政府信息公开的范围

摘要随着大数据时代的不断发展，人民群众接收信息的速度越来越快也越来越多，公众参与政治的渠道也越来越丰富，对于政府工作的求知需求也愈发增加。而政府手上掌握着八成具有有用处的社会信息，是社会信息的最大掌控者。所以，政府只有不断地完善信息公开的工作，不断地扩大政府信息公开的范围，让政府真正做到透明化，才能打造一个阳光下的政府，让人民群众接收到足够多的政府信息，满足人民群众对信息的需求，对于人民群众而言意义重大。因此，本论文围绕我国政府信息公开的范围展开讨论，通过参考文献和我国学者的分析与建议，寻求进一步完善我国政府信息公开的范围并保障个人、国家和社会的安全，协调个人利益和公共利益之间存在矛盾的方法。关键词：政府信息政府信息公开范围AbstractWiththecontinuousdevelopmentoftheeraofbigdata,thespeedofthepeoplereceivinginformationisfasterandfaster,thechannelsforthepublictoparticipateinpoliticsaremoreandmoreabundant,andthedemandforknowledgeofgovernmentworkisalsoincreasing.Thegovernmentholds80%oftheusefulsocialinformationinitshands,andisthebiggestcontrollerofsocialinformation.Therefore,thegovernmentshouldcontinuouslyimprovetheworkofinformationdisclosureandexpandthescopeofgovernmentinformationdisclosure.Transparencyisthekeytoasunshinegovernment.Itisimportantforthepeopletoreceiveenoughgovernmentinformationtosatisfytheirdemandforinformation.Therefore,thispaperdiscussesthescopeofgovernmentinformationdisclosureinChina.Throughthereferenceliteratureandourcountryscholar'sanalysisandsuggestion.Itseekswaystofurtherimprovethescopeofgovernmentinformationdisclosureinourcountryandguaranteethesecurityofindividualstateandsociety,andtocoordinatethecontradictionbetweenindividualinterestsandpublicinterests.Keywords:GovernmentinformationGovernmentinformationdisclosureScope目录TOC\o"1-3"\h\u17500一、引言 我国政府信息公开的范围一、引言在这个信息飞速传播的时代，多种多样的信息决定着我国社会经济的发展趋势，而政府信息在各种信息中占了八成的比重。公开政府信息能让人民群众直接地了解政府的工作是什么，也是让人民群众对于政府工作进行监督，保障人民的知情权，它促使政府与人民群众交流，增加政府的公信力。因此，公开政府信息工作刻不容缓。并且截止至2019年，我国的法院接受的关于政府信息公开的案件越来越多，在行政案件中占了将近两成的比重，这些现象都显示着，人民群众对政府公开的信息越来越重视、对信息获取的需求量也在不断增加。因此，我们要对不予公开的范围作明确界定，努力解决规定模糊的政府信息的问题，完善政府信息公开的范围，既让人民群众能更好地维护自己的权益、保障人民群众的知情权，又能使得国家和社会的利益不受损害。二、政府信息公开的简述（一）我国政府信息公开的发展历史我国政府信息公开起源于1982年《宪法》确立的农村实行村民自治制度，此后我国政府信息公开的发展历程中，又经历了乡镇机关和企业厂务公开阶段。期间，我国又经历了2001年加入世贸组织事件和2003年“非典”爆发事件，使得政府公开信息的能力有所提升。一直到2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下称为《政府信息公开条例》）的施行，标志着我国政府信息公开制度正式建立，十二年后，《政府信息公开条例》经修订，我国政府信息公开得到进一步完善。2020年“新型冠状病毒”爆发，政府处理突发公共事件的信息公开和舆情控制能力的再一次得到提升。（二）政府信息公开范围的概念所谓政府信息，根据《政府信息公开条例》（2019）第二条规定，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。其具体内涵表现为：一是行政机关是政府信息制作获取还有保存的主体；二是政府信息是在行政机关履行行政管理职能的过程产生的；三是行政机关获取政府信息的方式有自己制作或者从其他地方获取。政府信息公开是指行政机关在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动或依申请将政府信息向社会公众或者特定的个人、组织公开REF_Ref33815538\r\h[1]。其内涵可以分两个层面来解读：一是狭义的政府信息公开，即要求行政机关公开其行政事务，具体包括执法依据、执法程序和执法结果；二是广义的政府信息公开，它既包含了狭义的政府信息公开，同时还要求行政机关要掌握除政府事务以外的信息，并予以公开。三、我国政府信息公开范围的内容与变化（一）政府信息公开范围的内容根据《政府信息公开条例》（2019）的有关规定，我国政府信息公开范围的内容为：《政府信息公开条例》（2019）的第五条，是政府信息公开的原则。笔者认为这是该条例的核心价值体现，也是政府信息公开制度的基础。第五条的规定使得在决定政府信息是否公开的裁量时，公开就能作为优先的价值考量。第十三条是政府信息公开范围和方式的规定，第十四至第十六条豁免公开条款。其中第十四条至十五条是豁免公开的范围，包括国家秘密、公开后可能危及或损害“三安全一稳定”、第三方合法权益的、法律法规禁止公开的、第三方不同意公开且会对公共利益造成重大影响REF_Ref30365837\r\h[2]。第十六条是可以不予公开的范围，包括行政机关过程信息、内部事务信息、行政执法案卷信息REF_Ref30365837\r\h[2]。笔者认为，第十三条除豁免事项外，所有信息应当公开，是对公开原则的直接回应。而十四之十六条对豁免公开范围作明确规定，相对的公开的范围也会更加清晰，是间接体现了该条例的公开原则。第十九条至第二十二条是主动公开的方式的规定范围。第十九条概括性地规定涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的，义务机关应当主动公开。第二十条列举了行政法规、规章和规范性文件等十五公开事项，第二十一条列举设区的市级、县级人民政府及其部门、乡人民政府要根据实际情形决定公开公开的事项，保障行政机关在履行公开义务有具体事项可以直接适用。第二十二条给予了义务机关确定公开内容的权利，又提出要不断增加主动公开的内容。主动公开是公开的重要方式，主动公开的范围不断扩大，那么申请公开的范围必定会相应的缩小，行政机关受监督的范围也就越大，推动行动决策的合法性和合理性。第二十七条、第三十五条、第三十七条至第三十八条、第四十四条是依申请公开的方式的规定范围。从第二十七条、第三十七条和第三十八条可以知悉，依申请公开的是除主动公开的信息外的信息，但申请事项包含豁免事项、不属于政府信息的，以及信息需要分析价格的，也不会被公开。第三十五条是针对滥用申请权利做出的规定，对申请数量和频次加以限制。第四十四条是申请公开信息到主动公开信息转换的规定，当多人都对同一可公开的信息有知悉的需求，列入主动公开的范围既满足了人民群众对信息的需求，又减少了政府的工作。（二）政府信息公开范围的变化我国关于政府信息公开的立法工作自2002年开始至今已经走过了十八年。这十八年里，为了符合社会发展的需要，法律法规作了修改，政府信息公开的范围也因此在不断地完善。因而有了以下变化：第一，增加了“以公开为常态，不公开为例外”的规定。尽管国务院曾在2010年11月发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出：“认真贯彻实施政府信息公开条例，坚持以公开为原则、不公开为例外”，但在实践中对于公开是否为原则一直有争议。这就导致了不同的行政机关对于某政府信息是否需要公开也出现了不同的理解。而将该原则直接写入政府信息公开的法律体系中，能有效解决行政机关对于公开是否为原则而导致的误解。第二，增加了对过路信息、联合制作的信息的公布主体的规定。在以往实践中，由于过路信息、联合制作的信息究竟是由谁来公布一直没有规定，就会存在联合制作的信息的主体互相之间将责任推给对方的问题。进一步明确过路信息、联合制作的信息的公开义务主体，有利于杜绝行政机关之间互相“踢皮球”的现象。第三，对于不公开的信息规定更加详细。尽管过去对于不予公开的信息也有加以具体列举，但由于其列举的过于简单，实践中常有行政机关以该政府信息为不予公开的信息而拒绝公开。此次修改细化了不公开的信息的规定，使不予公开更具可操作性。第四，主动公开范围中应公开的财政预算、决算范围从报告变为信息；行政处罚等信息也被增加到条文中。在条例修改以前，行政机关可以自主决定主动公开范围，只需要重点公开十一项信息，行政机关有极大的自主裁量权，细化主动公开的范围能有效减少行政机关自由裁量的情形。第五，申请人申请公开政府信息，不再设条件。对于依申请公开的情形，根据旧的《政府信息公开条例》，申请人可以根据“三个需要”向行政机关申请政府信息公开。对于该项规定，一直存有争议。部分学者们认为该规定应该是申请人基于三个需求而做出判断，不是给申请人设置门槛REF_Ref33901027\r\h[3]。但由于法规的规定，实践中行政机关以“三需要”作为申请的审核条件，非基于特殊需求不公开。如“傅文荣与义乌市农业林业局审计政府信息公开一案”，申请人申请理由为履行监督权和知情权，法院则表示，申请人的申请理由不属于政府信息公开“三需要”的范畴，故驳回申请人再审的诉讼请求REF_Ref9621\r\h[4]。显然，“三需要”限制了政府信息公开的范围，无法保障人民群众的知情权。而直接删除“三需要”，不对申请人设置条件，是进一步扩大了政府信息依申请公开的范围，满足了特定人群对特定信息的需求。第六，依申请公开的范围中受理机构、申请条件、申请时间、申请权被滥用问题等有了规定或优化。实践中难免会有人为了个人的利益，滥用申请权，频繁地就同一政府信息申请公开，或者召集亲朋好友多次向义务机关提起申请，这使得申请变成了个人牟利的工具。并且根据中华人民共和国自然资源局2018年公布的数据显示，超过百人次的群体性申请涉及我国多个地区。这就表明，滥用申请权的问题在我国是普遍存在的，不对其加以限制，很容易导致申请公开的方式形式化、工具化。并且由于对收取申请公开的费用十分低价，如2009年期间上海对于每件申请公开案件的收费仅为0.54元REF_Ref18838\r\h[5]。这就意味着，因申请而产生的费用往往有政府来承担。为解决这些问题，新条例限制了申请人的频次、数量，并合理收取费用。既可以有效减少部分人群滥用权利的问题，避免政府信息公开的申请沦为信访工具，又在一定程度上减少了行政机关的工作负担。四、我国政府信息公开范围存在问题（一）我国政府信息公开范围缺少高效力的法律基础支持目前，我国有一些现行的地方性规章和地方性法规对政府信息公开的范围进行规范，但数量极少，且法律位阶不高。《政府信息公开条例》对政府信息公开的范围倒是做了详细的规定，但其法律位阶也只是属于行政法规，处于法律之下。各个法律中虽然也有一些条文明确规定了某些信息需要公开，但却仍然没有一部单行的法律对政府信息公开的范围进行系统性规范。这也就意味着，《政府信息公开条例》是处理政府信息公开范围问题中运用最多的，但其本身就只是一个行政法规，它更多地体现行政机关自己对自己的管理约束。且在实际操作中，会有其他法律中的规定与《政府信息公开条例》相抵触的情况。当遇到这种情况就需依照《立法法》第七十九条之规定，《政府信息公开条例》就必须给法律让位而适用法律中关于政府信息公开范围的规定，这就容易造成部分政府部门利用这一漏洞，不积极准时地公布信息的托辞。（二）主动公开范围缺乏明确规定《政府信息公开条例》在第二十条详细列举了行政机关应当主动的十五种政府信息，也在第二十一条规定了设区的市级、县级人民政府及其部门、乡（镇）人民政府可以量体裁衣，切合实际情况主动公开信息，并在第二十二条规定可以依照前两条规定，行政机关确定更详细的公布事项，经上级部署，主动公开的内容可以经不断增加。尽管这对比于旧的《政府信息公开条例》的规定更加详细，但让设区的市级、县级人民政府及其部门、乡（镇）人民政府依照人民群众的需要等实际情况，决定关于政府信息中涉及公益事业、社会救助等方面的内容是否需要公开，是笔者认为主动公开范围尚不够具体的原因。给予了行政机关自由裁量权，这就容易造成部分人民政府怠慢于履行信息公开的义务而将本该主动公开的政府信息列为不公开的政府信息。（三）宽泛的申请人范围加剧行政压力和增加行政成本结合上文所述的我国政府信息公开的发展史可知，我国政府信息公开自起源到现在有三十八年历史，而我国政府信息公开制度正式建立至今也不过十二年的时间。数据表明，我国的政府信息公开制度刚刚开始发展，我国的行政机关还没有掌握成熟的处理方式和足够的应对技巧。将申请人要满足“三需求”的申请条件扩大至所有人都有申请资格，容易扰乱行政工作原有的秩序、增加行政机关的工作成本。（四）国家秘密、商业秘密、个人隐私的定义仍然模糊《政府信息公开条例》虽然细化了不予公开以及可以不予公开的范围，但是对于国家秘密、商业秘密以及个人隐私的定义仍然没有列入《政府信息公开条例》中。这就导致了在政府信息公开方面，这三个定义仍然是模糊的。首先，国家秘密的界定，依照《政府信息公开条例》的规定是依照法律来确定什么是国家秘密。参照《定密的程序》（上）的规定，国家秘密从产生到拟定秘密等级到审批再到采取措施，都是由行政机关来把控，也就是说决定这个信息是国家秘密的仍然是行政机关，因此行政机关在不公开范围有很大的自主决定权。其次，商业秘密在关于政府信息公开的法律体系中没有定义。但由于商业秘密的界定在《刑法》、《反不正当竞争法》等中都有统一的标准，因而商业秘密的定义能参照其他法律中的认定标准。最后，个人隐私不仅在关于政府信息公开的法律体系中没有相关定义，而且我国的法律体系在个人隐私保护方面的内容规定并不清晰。在“武汉市新洲区人民政府、武汉市人民政府因与程志刚、程流洁政府信息公开及行政复议一案”中，最高院指出，程志刚、程流洁申请公开朱桂芳《报税表240号》、张国清《报税表336号》以及阳逻街柴泊村二组李师傅的佛像安置的相关信息，涉及个人隐私REF_Ref9784\r\h[6]。在本案中，法院没有直接适用相关法律法规来界定个人隐私，也没有列明上述事项列为个人隐私的原因，而是直接定性为个人隐私。由此可见，在实践中，政府部门、法院对于个人隐私的界定也是自由裁量。因此，不公开的范围对于国家秘密、商业秘密和个人秘密的界定还不清晰，仍然要进一步完善。（五）申请超过合理范围的规定可能会被错误使用《政府信息公开条例》第三十五条的规定，给予了行政机关不予受理申请超过合理范围的权利，并且认定的主体也是行政机关。但是国务院在限制这一行为的同时，并没有给“超过合理的范围”设置一个阈值，怎么样的次数是不合理、怎么样的频次是不合理？不同的行政机关在审查的时候会不会对此肯定有不同的看法，那必然会有行政机关对于这个超过合理范围的解读过于狭窄，导致这个规定成为政府信息公开工作的拦路虎。五、针对政府信息公开存在问题提出的建议（一）针对政府信息公开内容立法如上文所述，我国政府信息公开范围缺少高效力的法律基础支持，经常有其他法律与《政府信息公开条例》相抵触可能致使行政机关不作为的发生。笔者认为，我们国家应该针对政府信息公开制定一部单行的《中华人民共和国政府信息公开法》，将政府信息公开明确、系统地写进法律当中。我国政府信息公开的范围存在的问题归根结底是因为行政机关的自由决定权太大，行政机关履行公开信息的义务应当做到有法可依，而不是自己的主观臆断。因此要解决我国政府信息公开的范围存在的问题，第一要务就是减少让行政机关自主判断是否该公开的条文的存在，并确定监督方式和救济方式。另外，《中华人民共和国政府信息公开法》应当与其他法律（如《商标法》、《专利法》等）互相协调、存在关联性，互相之间有所呼应，建立健全政府信息公开制度。除此之外，该法律应该有相关的司法解释，对公开的范围更加细致地规范，还需要有地方性法规和地方性规章对于政府信息公开的规定。最重要的是，要在宪法中写入体现政府信息公开精神的条文，写明权利义务。从宪法到地方规章都有政府信息公开的规定，形成一个完整的政府信息公开制度的体系。（二）细化主动公开的内容主动公开的范围在政府信息公开范围中占最大比例，因此，对主动公开内容的细致化，有利于政府信息公开的发展。《政府信息公开条例》对主动公开的范围仍然需要更加明确。首先，要明确列举关于市政建设、农业农村政策、农田水利工程建设运营等方面的政府信息中，应当公开的具体项目，而不是给予义务机关自主裁量的权利。例如，当这些体现了行政机关对某一行业的管理，又涉及他人或者集体等多方利益，就应当将其列为主动公开范畴。最后，主动公开与人民群众密切相关且较为关心的问题，如城乡建设、公安、资源等方面的政府信息。对于以上这些政府信息是否归属于主动公开的范围，法律法规应当对此有详细的列举，而不是交由义务机关来决定自己的义务。（三）对政府人员进行培训对于宽泛的申请人范围可能会加剧行政压力和增加行政成本，有学者认为，对申请资格范围的合理限制是政府信心公开良好运行的保障。但笔者认为，政府信息公开的目的是为了让人民更好地监督行政，设置门槛只会提高人民监督的成本，《政府信息公开条例》放宽申请人的范围，其内在含义是使得政府信息得以公开，政府信息的正面作用被充分体现。并且参照其他国家政府信息公开申请制度对于依申请公开的规定，例如：美国的“尽可能减少对公民申请限制，使更多的政府信息被公众知晓”；英国的“任何人都可以申请”；澳大利亚的“公众申请不受理由限制”。因此，放宽申请人资格是对政府信息公开的工作的支持，是更大程度上的公开，不应该再给申请资格设置任何限制。反而是要加强对行政机关工作人员培训，增强其工作能力，以此来减少行政压力和时间成本。（四）对不公开范围做详细定义不公开范围的大小对政府信息公开的范围的影响举足轻重，因此，笔者认为，对于个人隐私、商业秘密和国家秘密的界定就要更加规范且要明确记载在法律法规中。首先，我国法律体系虽然对个人隐私的界定较为含糊，但是却可以从各案例的裁判文书中窥探一二。例如：“许毅诉岳阳县卫生和计划生育局政府信息公开一案”，法院判决医疗救助患者的基本信息予以保密REF_Ref9908\r\h[7]；“符云辉诉昆明市西山区人民政府、昆明市人民政府信息公开一案”，法院判决被征收人补偿金额明细属于个人隐私REF_Ref9934\r\h[8]；“左其中诉重庆市长寿区公安局撤销答复一案”，法院判决原告申请公开的个人行踪属于个人隐私REF_Ref9961\r\h[9]。因此，笔者认为，以下信息可以列为个人隐私：身份信息、健康信息、财产信息、个人行踪。并且要将个人隐私的相关规定写入我国法律中，只有隐私权在法律体系中得以完善，才能更好的保障公民的权利，行政机关在处理相关事务时才能有法可依，而不是自己去度量。其次，商业秘密的界定，可以有两种解决办法：一是可以沿用其他法律对商业秘密的定义，那么就需要与政府信息公开制度相关的法律法规中明确列出，二是可以在政府信息公开领域针对其再做一个定义。最后，国家秘密的界定依照法律规定也是由行政机关做出，因此对于行政机关将一个政府信息定为国家秘密必须要有一个监督和救济体系，并且可以对国家秘密进行等级排序，对于高等级的国家秘密可以不予公开，一些低等级的国际秘密且与个人、集体利益相关并且不会危机国家的可以列为主动公开范畴。（五）对申请信息的数量、频次作适量规定合理地规范申请的数量、频次，有利于降低政府的工作量和行政成本，保证行政工作的有效运行。对此，笔者认为明显超过合理限度的说辞太过含糊，这就是又给予了行政机关的自主裁量，让行政机关“在自己的案件中当法官”显然是不合理的。基于此，笔者建议，可以参照其他法律法规合理限度——“对同一信息在某期限内申请超过某次数”的具体内容作为规定更为合适。如此，行政机关在履行义务时，即可直观的看到，这样的申请是不合理的。并且对于不合理的申请，行政机关要求申请人给予理由，对这一理由的认定也应当做详细的列举说明，或者直接将审核多次申请理由的主体交由其他组织审核。六、总结随着我国经济政治科技的发展，政府信息公开的工作越来越重要，也愈发受到了国家的重视。自2003年我国第一部有关政府信息公开的规章实行以来至今，短短的时间内，我国政府信息公开范围也渐渐地从只有规章到现在有了法律位阶相对较高行政法规的支撑，甚至还有一些法律零散的规定，政府信息公开案件的比例也在不断增加。由于我国政府信息公开的范围缺乏高效力的法律作