浅谈一般程序行政处罚案件简化操作

浅谈一般程序行政处罚案件简化操作

依据《行政处罚法》规定，行政处罚程序分为一般程序和简易程序两种。前者要求在案件办理过程中，必须履行案源登记、立案、案件事实调查、法制核审、告知、作出处罚决定、送达、执行、立卷归档等10多道程序，而且每个程序都必须履行相应的内部审批手续并要撰写大量相关处罚文书。行政处罚一般程序不仅规范了行政处罚权，使得行政处罚权的行驶必须遵循合法、合理、处罚与教育相结合等原则，切实并充分维护当事人的合法权益，维护社会公平正义，而且有效制止行政处罚乱象，减少行政争议，缓解社会矛盾，从而节约了行政、司法资源。但缺点就是程序多、审批环节多、取证多、办案周期长，材料繁琐，特别是近年来推行的司法式终结报告、明晰化处罚告知以及说理式行政处罚决定，更是雪上加霜，影响行政管理效率。而行政处罚简易程序，材料简单、环节少，充分体现了行政处罚的效率原则，有利于提高行政管理的效能，但缺点是对当事人的处罚金额太低，对单位处以1000元以下，对个人只能处以50元以下，惩戒和威慑力不足。当前行政执法监管中，简易程序在行政执法过程中已普遍不被采用，说明该程序设计已经出现了问题，行政效率原则在行政处罚中不能得以体现，同样降低了行政监管效能。在工商行政管理实践中，我们对于在市场监管过程中遇到的大量事实清楚、处罚额度较小，但又不能适用简易程序的一般程序行政处罚案件，适用一般程序办理，显然有点小题大做，浪费行政资源，影响行政效能，但若适用简易程序办理，又违反了行政处罚法和国家局28号令的规定，那么我们能否采取一种既不违反法律法规规定，又能够减少行政执法资源的简化操作办法呢？笔者认为不仅有此必要，而且合法可行。一、一般程序案件简化操作的概念及特点所谓一般程序处罚案件简化操作，就是指为提高行政执法效能、方便基层执法办案、及时高效地打击违法行为，按照《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的有关规定，对在市场监管过程中遇到的大量事实清楚、处罚额度较小，但又不能适用简易程序的一般程序行政处罚案件，采取简化处罚程序中的相关环节和规范文书格式要求，对当事人作出从轻或减轻的一定处罚额度的罚款、没收违法所得和非法财物、警告的操作方式。其特点有：1、目的就是提高行政执法效能、方便基层执法办案、及时高效地打击违法行为；2、简化操作的依据仍然是《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的有关规定，不可能超越其规定，简化操作不是简化程序；3、适用的案件范围是事实清楚、处罚额度较小，但又不能适用简易程序的一般程序行政处罚案件；4、简化操作案件的处罚种类只能是警告、一定处罚额度的罚款、没收违法所得和非法财物。5、简化操作实质上就是一般程序行政处罚案件参照简易处罚案件的进一步授权，省略了案件副卷中的有关材料。二、一般程序处罚案件简化操作的必要性和可行性我们认为当前实施一般程序行政处罚案件简化操作有其必要性和可行性，具体表现在：1、现有工商执法人员的素质尚不能够完全适应一般程序行政处罚案件办理的程序及文书等规范化要求，不能、不愿、不敢甚至违规办案，工商执法队伍主观上迫切需要简化操作。一般程序行政处罚案件程序环节复杂、文书要求高，对执法人员的素质要求也相对较高，使得一般程序案件的办理逐渐专业化，相对集中于少数执法人员，大部分工商执法人员则逐渐淡出执法岗位，进而使得行政处罚的行政管理手段只能被少数人所掌握使用，不利于发挥工商行政管理整体职能，降低了行政管理的效率，难以树立强而有力的工商执法威信。某县区局152名在职工商干部，除机关36名同志外，其余116名同志均在经检大队和7个基层工商所从事执法监管工作，而真正从事执法办案的人员仅是经检大队的6名同志以及每个基层工商所的2名同志，一共才20名同志，其余大部分同志虽然也在进行市场巡查监管，但由于难以全面掌握办案技能，不能、不愿、不敢办案。全区的市场违规行为仅靠这20名同志实施行政处罚，很难有明显的行政效能。2011年，该局甲工商所办理一般程序案件102起，个案罚没数额低到2-300元一起，高到上万元一起不等，但无论罚没款高低，对个人处罚只要超过50元以上、单位超过1000元以上就要适用一般程序案件的要求办理，平均每两个多工作日就要办结一起一般程序行政处罚案件，执法人员穷于应付案件材料，怨言满腹；而乙工商所则办大不办小，全年只办理20余起一般程序处罚案件，个案罚没数额没有低于3000元的，而且满足于罚没款预算任务，均在上半年办结，下半年则一起也未办,难道下半年就没有发现案件线索吗？显然不是。这充分说明对于办理一般程序处罚案件，不问案值多大、案情简繁，一律按统一格式要求有其弊端，执法人员产生畏难畏繁情绪，尽量少办、不办，甚至于不少基层工商所办案人员，为追求行政效率，想尽办法抄近道，不惜违规操作，先收钱后补材料，往往是漏洞百出。对部分一般程序行政处罚案件实施简化操作，已到刻不容缓的地步，基层工商急需出台简化办案方案，做到既能防范执法风险，又能提高执法效率。2、当前市场秩序混乱，特别是食品违法行为多发频发，急需“用重典”，而基层工商人少事多，客观上需要采取简化操作，强化处罚手段，增强行政效率。2011年，某局办结一般程序处罚案件400余起，无一件简易处罚案件。相对于全区各领域的经济违法行为特别是食品违法行为的数量，可谓九牛一毛，行政处罚力度不大，威慑力不足，违法行为有恃无恐，市场秩序急需“重典整顿”。但目前基层工商所人员少、管辖范围广、对口业务多，简易程序处罚无效，一般程序处罚繁琐，难以做到人人办案，个个处罚，实践中急需对违法事实确凿的违法当事人采取简化操作方式，实施一般程序行政处罚，强化工商管理力度，有效维护市场经济秩序，维护消费者合法权益。3、《行政处罚法》关于简易程序的设置所体现的效率原则为一般程序处罚案件简化操作提供了法理上的可行性依据。简易程序的实施条件为:违法事实确凿并有法定依据,对公民、个体工商户处以50元以下，对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的处罚。《行政处罚法》于1996年3月公布并于当年10月1日施行。该法所规定的处罚额度，在当时的物价水平，一定程度上对违法当事人具有一定的惩戒作用和威慑力，同时也对当时不高的罚没款预算有着补充作用，简易程序案件为基层执法人员普遍运用，人人办案，个个执法，大大提高了行政执法的效率，《行政处罚法》颁布实施距今已15年，物价水平不知翻了多少倍，同等情节的案件，如果仍然以此额度予以处罚，对当事人显然是隔靴搔痒，对于执法人员完成执法预算的帮助微乎其微，简易程序处罚手段普遍不被采用。近三年来，某局除监督管理科办理的10余起罚款1000元以下企业年检案件外，其他无一起简易程序案件。因此说，以法律的形式，规定处罚额度标准，关闭了下位法的与时俱进调整空间，不能不说是《行政处罚法》的一个败笔，但撇开处罚额度，简易程序的设置却为我们追求行政效率原则，实施简化操作提供了法理上的依据。4、相关行政法规突破《行政处罚法》的限制以及司法审判上的一般程序案件简化审理制度，使实施行政处罚一般程序案件简化操作具备了实践上的可行性参考依据。2003年制定颁布的《道路交通安全法》第107条规定“对道路交通违法行为人予以警告、200元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书”。《道路交通安全违法处理程序规定》第8条又规定：公安机关交通管理部门按照简易程序作出处罚决定简化操作处罚决定书编号由办案机构法制员统一编号、发号，具体编号规则为：X工商A简化案字（B）第C号，其中“X”为县区工商局简称，“A”为所在分局、科、队简称，“B”为年份，“C”为序号，如：淮工商王简化案字（2011）第001号，即淮阴工商局王营分局2011年办理的第001号简化一般程序行政处罚案件。同时建立立案登记台账、行政处罚台账。（6）简化操作案件的卷宗归档与立卷简化操作案件的立卷归档原则上与一般程序非简化案件一致，坚持谁办案谁立卷的原则，必须一案一卷，也可在坚持一案一卷的基础上，按照处罚时间的顺序按月装订成册。3、简化操作案件的其他注意事项为防止滥用简化操作，化解执法风险，对简化操作案件还应注意以下几点：1、实行“案件简化操作报批制度”。凡适用简化操作案件条件的，案件主办人提出简化处理建议，由办案机构负责人签署意见报机关负责人审批决定。属于授权和委托基层工商所办理的案件，由所长代县区局局长行使审批权。核审、审批人员