应急演练和预案编制

应急管理刘铁忠北京理工大学1应急演练和预案编制5/8/2024第二章重大突发事件应急预案的编制第一节应急预案的基本概念第二节预案的基本结构与内容第三节应急预案的核心要素第四节应急预案的编制过程第五节应急预案编制中存在的问题第六节应急预案的重要作用与意义第七节应急预案的法规要求2应急演练和预案编制5/8/2024应急预案又称应急计划，是针对可能的重大突发事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预告制定的有关计划或方案。是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故的后果及影响的基础上，对应急机构的职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。在事前、事中、事后，解决问题：谁负责做什么、何时做、如何做、依靠什么？第一节应急预案的基本概念3应急演练和预案编制5/8/2024第二节预案的基本结构与内容一、预案的类别按行政区域划分为国家级、省级、市级、区县级和企业预案按时间特征可以划分为常备预案和临时预案（如偶尔组织的大型集会等）按灾害或紧急情况的类型可以为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件等预案。按预案的适用对象范围划分为综合预案、专项预案、现场预案、单项预案4应急演练和预案编制5/8/20245应急演练和预案编制5/8/2024二、预案的基本结构与内容1＋4预案编制结构6应急演练和预案编制5/8/2024（一）基本预案是该应急预案的总体描述主要阐述应急预案所要解决的紧急情况、应急的组织体系、方针、应急资源、应急的总体思路并明确各应急组织在应急准备和应急行动中的职责、以及应急预案的演练和管理等规定。7应急演练和预案编制5/8/20241.预案发布命令2.应急机构署名页3.术语与定义4.相关法律法规5.方针与原则6.危险分析与环境综述7.应急资源8.机构与职责9.教育、培训和演练10.与其他应急预案的关系11.互助协议12.预案管理8应急演练和预案编制5/8/2024（二）应急功能设置应急功能——着眼于突发事件响应时所实施的紧急任务，如指挥和控制、警报、通讯、人群疏散、人群安置、医疗等，。应急功能主要对象——是任务执行机构。应急预案中包含的功能设置的数量和类型取决于重大突发事件危险类型、应急组织方式和运行机制等。9应急演练和预案编制5/8/20241.接警与通知2.指挥与控制3.警报和紧急公告4.通讯5.事态监测与评估6.警戒与治安7.人员疏散8.人群安置9.医疗与卫生10.公共关系11.应急人员安全12.消防和抢险13.泄漏物控制14.现场恢复10应急演练和预案编制5/8/202411应急演练和预案编制5/8/2024（三）特殊风险管理特殊风险是指根据各类突发事件的特征，对其应急功能作出的风险。特殊风险管理中应列出各类潜在的重大突发事件风险，说明各类重大突发事件风险应急管理所需的专有应急功能（如预警）和对其他相关应急功能的主要负责部门、有关支持部门以及这些部门的职责和任务。12应急演练和预案编制5/8/2024特殊风险管理中可能列出的重大突发事件风险类型包括：（1）危险化学品事故；（2）矿山秤安全事故；（3）重大建筑工程事故；（4）核物质泄漏；（5）大面积停电；（6）海难、空难和铁路路内、路外事故；（7）火灾。此外，自然灾害、公共安全和公共卫生事件（如地震、洪水、暴风雪、台风、极端高温或低温、恐怖事件、骚乱、中毒、瘟疫）可能会导致次生重大事故灾难，必要时，特殊风险管理中应说明有关自然灾害、公共安全或公共卫生事件应急管理中次生重大事故灾害的应急原则、要求和指导。13应急演练和预案编制5/8/2024说明各项应急功能的实施细节，为应急组织或个人提供履行应急预案中规定职责和任务的详细指导。标准操作程序应保证预案的协调和一致性，其中重要的标准操作程序可作为应急预案附件或以适当方式引用。作用——为应急组织或个人履行应急功能设置中规定的职责和任务提供详细指导。（四）标准操作程序14应急演练和预案编制5/8/2024编制操作程序基本要求：（1）应急功能的责任部门组织编制，应急预案管理部门组织评审并备案；（2）通过简洁的语言说明操作程序的目的、执行主体、时间、地点、任务、步骤和方式，并提供所需的检查表和附图表；（3）采用统一格式编制各项应急功能的标准操作程序；（4）应按照应急准备、初期响应、扩大应急和应急恢复四阶段描述程序中规定的各项任务；（5）应与应急功能设置中有关部门职责和任务的内容保持一致；（6）应规定相关部门执行程序时应保存的记录，包括保存样式和期限。15应急演练和预案编制5/8/2024（五）支持附件1.危险分析附件2.通讯联络附件3.法律法规附件4.应急资源附件5.教育、培训、训练和演习附件6.技术支持附件7.协议附件8.其他支持附件主要包括应急救援的有关支持保障系统的描述及有关的附图表。16应急演练和预案编制5/8/2024第三节应急预案的核心要素分为6个一级关键要素和若干二级要素。所有这些要素构成了重大突发事件应急预案的核心要素。这些要素是重大突发事件应急预案编制应当涉及的基本方面。17应急演练和预案编制5/8/202418应急演练和预案编制5/8/2024一、方针与原则是应急救援工作的纲领，反映了应急救援工作的优先方向、政策和总体目标。19应急演练和预案编制5/8/2024二、应急策划识别出重要的潜在事故、性质、区域、分布及事故后果，同时，根据危险分析的结果，分析应急救援力量和可用的资源情况，为所需的应急资源准备提供建设性意见。危险分析资源分析法律法规情况20应急演练和预案编制5/8/2024（一）危险分析明确应急对象（即存在哪些可能的重大突发事件）、事件的性质及其影响范围、后果与严重程度等，为应急准备、应急响应和减灾措施提供决策和指导依据。危险分析的结果应能提供：地理、人文（包括人口分布）、地质、气象信息；单位功能布局（包括重要保护目标）及交通情况；重大危险源的分布情况及主要危险物质种类、数量及理化、消防等特性；可能的重大突发事件各类及后果影响分析；特定的时段（例如，人群高峰时间、度假季节、大型活动）；可能影响应急救援的不利因素。21应急演练和预案编制5/8/2024（二）资源分析针对危险分析所确定的主要危险，应明确应急救援所需的各种资源，分析已有的应急资源和能力，包括应急力量和应急设施、物资存在的不足，为应急队伍的建设、应急资源的规划与配备、与相信地区签订互助协议和预案编制提供指导。22应急演练和预案编制5/8/2024（三）法律法规要求应急救援有关法律法规是开展应急救援工作的重要前提保障。应列出国家、省、地方涉及应急救援各部门的要求以及应急预案、应急准备有关的法律法规文件，作为预案编制和应急的授权依据。23应急演练和预案编制5/8/2024三、应急准备基于应急策划的结果，明确所需的应急组织及其权限、应急队伍的建设和人员培训、应急物资准备、预案的演习、公众的应急知识培训、签订互助协议等。机构与职责应急资源应急人员培训预案演习公众教育互助协议24应急演练和预案编制5/8/2024（一）机构与职责包括应急管理领导机构、应急响应中心以及相关机构等，对应急救援中承担的任务的所有应急组织及有关单位明确其相应的职责。25应急演练和预案编制5/8/2024（二）应急资源据潜在事件的性质和后果分析，组建专业和社会救援力量，配备应急救援所需的消防手段、各种救援机械和设备、监测仪器、堵漏和清消材料、交通工具、个体防护设备、医疗设备和药品、生活保障物资等，并定期检查、维护与更新，始终保持完好状态。26应急演练和预案编制5/8/2024（三）应急人员培训针对潜在事故的危险性质，对所有应急人员，包括社会救助力量开展有针对性地专项培训（包括自身安全防护措施），保证应急人员具有相应的应急能力。27应急演练和预案编制5/8/2024（四）预案演习训练和学习将有助于：在事故发生前暴露预案和程序的缺陷；发现应急资源的不足（包括人力和设备）；改善各应急部门、机构、人员之间的协调；增强公众对突发重大突发事件应急救援的认可和信心；提高应急人员的熟练程度和信心；明确各自的与职责；提高各级预案之间的协调；提高整体应急反应能力。28应急演练和预案编制5/8/2024（五）公众教育公众的应急安全意识和能力是减少重大突发事件伤亡不可忽视的一个重要方面。作为应急准备的一项内容，平时就应注重对公众的日常教育，尤其是位于重大危险源周围的人群，使其了解潜在危险的性质和健康危害，掌握必要的自救知识，了解预先指定的主要及备用疏散路线和集合地点，了解各种警报的含义和应急救援工作的有关要求。29应急演练和预案编制5/8/2024（六）互助协议当有关应急力量与资源相对时，应事先寻求与邻近的单位建立正式的互助协议，并做好相应的安排，以使在应急救援中及时得到外部救援力量和资源的援助。此外，也应与社会专业技术服务机构、物资供应企业等签署相应的互助协议。30应急演练和预案编制5/8/2024四、应急响应应急响应的核心功能和任务包括：接警与通知，指挥与控制，警报和紧急公告，通讯，事态监控与评估，警戒与治安，人群疏散安置，医疗与卫生，公共关系，应急人员安全，消防和抢险，泄漏物控制。31应急演练和预案编制5/8/2024（一）接警与通知准备事件的性质和规模等初始信息是决定应急救援的关键接警作为应急响应的第一步，必须对接警要求作出明确规定，保证迅速、准备地向报警人员询问事故现场的重要信息。接警人员接受报警后，应按预先确定的通报程序，迅速向有关应急机构、地方政府及上级部门发现事件通报，以采取相应的行动。32应急演练和预案编制5/8/2024（二）指挥与控制建立统一应急指挥、协调和决策程序，便于对事故进行初始评估，确认紧急状态，从而迅速有效地进行应急响应决策，建立现场工作区域，确定重点保护区域和应急的优先原则，指挥和协调现场各救援队伍开展救援行动，合理高效地调配和使用应急资源等。33应急演练和预案编制5/8/2024（三）警报和紧急公告当事件可能影响到周边地区，对周边地区的公众可能造成威胁时，应及时启动警报系统，向公众发现警报，通过各种途径向公众发出紧急公告，告知事件性质，对健康的影响，自我保护措施，注意事项等，以保证公众能够及时做出自我防护响应。决定实施疏散时，应通过紧急公告确保公众了解疏散的有关信息，如疏散时间、路线、随身携带物、交通工具及目的地等。34应急演练和预案编制5/8/2024（四）通讯在现场指挥部，应急中心，各应急救援组织，新闻媒体，医院，上级单位和外部救援机构之间，必须建立完善的应急通讯网络，在应急救援过程中应始终保持通讯网络畅通，并设立备用通讯系统。35应急演练和预案编制5/8/2024（五）事态与评估在应急救援过程中必须对事故的发展态势及影响进行动态监测，建立对事件现场及场外的监测与评估程序。事故监测在应急救援中起着非常重要的决策支持作用，其结果不仅是控制事件现场，制定消防、抢险措施和重要决策依据，也是划分现场工作区域、保障现场应急人员安全、实施公众保护措施的重要依据。即使在现场恢复阶段，也应当对现场和环境进行监测。36应急演练和预案编制5/8/2024（六）警戒与治安为保障现场应急救援工作的顺利开展，在事故现场周围建立警戒区域，实施交通管制，维护现场治安秩序是十分必要的。目的不仅是要防止与救援无关人员进入事件现场，保障救援队伍、物资运输和人员疏散等的交通畅通，并避免不必要的伤亡。37应急演练和预案编制5/8/2024（七）人群疏散与安置人群疏散是减少人员伤亡扩大的关键，也是最彻底的应急响应。应当对疏散的情况和决策、预防性疏散准备、疏散区域、疏散距离、疏散路线、疏散运输工具、安全庇护场所以及回迁等作出细致的规定和准备，应考虑疏散人群的数量、所需要时间、风向等环境变化以及老弱病残等特殊人群的疏散等问题。对已经实施临时疏散的人群，要做好临时生活的安置，保障必要的水电卫生等基本条件。38应急演练和预案编制5/8/2024（八）医疗与卫生对受伤人员采取及时、有效的现场急救，合理转送医院进行治疗，是减少事件现场人员伤亡的关键。医疗人员必须了解事故地主要的化学危险，并以过培训，掌握对危险化学品受伤害人员进行正确消毒和治疗的方法。39应急演练和预案编制5/8/2024（九）公共关系重大突发事件发生后，不可避免地会引起新闻媒体和公众的关注。应将有关事件的信息、影响、救援工作的进展等情况及时向媒体和公众公布，以消除公众的心理，避免公众的猜疑和不满。应保证事件和救援信息的统一发布，明确事件应急救援过程中对媒体和公众的发言人和信息披露、发布的程序，避免信息的不一致。同时还应处理好公众的有关咨询，接待和安抚受害者家属。40应急演练和预案编制5/8/2024（十）应急人员安全重大突发事件尤其是涉及危险物质的重大事故的应急救援工作的危险性极大，必须对应急人员自身的安全问题进行周密的考虑，包括安全预防措施、个体防护设备、现场安全监测等，明确紧急撤离应急人员和条件和程序，保证应急人员免受事故的伤害。41应急演练和预案编制5/8/2024（十一）消防和抢险消防和抢险是应急救援工作的核心内容之一，其目的是为了尽快地控制事件的发展，防止事件的蔓延和进一步扩大，从而最终控制事故，并积极营救事故现场的受害人员。对于涉及危险物质的泄漏、火灾事故，其消防和抢险工作的难度和危险性十分巨大，应对消防和抢险的器材和物资、人员的培训、方法和策略以及现场指挥等做好周密的安排和准备。42应急演练和预案编制5/8/2024（十二）泄漏物的控制危险物质的泄漏以及溶解了有毒蒸气的灭火用水，都可能对环境造成重大影响，同时也会给现场救援工作事业带来更大的危险，因此，必须对危险物质的泄漏物进行控制，包括对泄漏物的围堵、收容和清消，并进行妥善处置。43应急演练和预案编制5/8/2024五、现场恢复现场恢复是在事件被控制住后所进行的短期恢复，从应急过程来说意味着应急救援工作的结束，进入到另一个工作阶段，即将现场恢复到一个基本稳定的状态。大量的经验教训表明，在现场恢复的过程中往往仍存在着潜在危险，如余烬复燃、受损建筑物倒塌等。所以应充分考虑现场恢复过程中的危险，制定现场恢复程序，防止事故再次发生。44应急演练和预案编制5/8/2024六、预案管理与评审改进应急预案是应急救援工作的指导文件，同时具有法规权威性。应当对预案的制定、修改、更新、批准和发布做出明确的规定，并保证定期或在应急演习、应急救援后对应急预案进行评审，针对单位的实际情况的变化以及预案中所暴露出的缺陷，不断地更新、完善和改进应急预案文件体系。45应急演练和预案编制5/8/2024第四节应急预案的编制过程（1）成立预案编制小组；（2）危险分析和应急能力评估；（3）编制应急预案；（4）应急预案的评审与发布；（5）应急预案的实施。46应急演练和预案编制5/8/2024一、成立应急预案编制小组重大事故的应急救援行动涉及来自不同部门、不同专业领域的应急各方，需要应急各方尤其是与危险直接相关的各方密切合作。预案编制小组成员一般应包括：企业负责人或其代表二级单位负责人或其代表消防、环卫、医疗急救、通讯、交通和运输管理部门技术专家广播、电视等新闻媒体法律顾问等预案编制小组的成员确定后，要确定小组领导，明确编制计划，保证整个预案编制工作的组织实施。47应急演练和预案编制5/8/2024二、危险分析和应急能力评估包括危险识别、脆弱性分析和风险分析。（一）危险分析48应急演练和预案编制5/8/2024（二）应急资源评估人力资源评估。紧急时可动员多少全职人员，多小兼职人员，多少志愿者；可动员人力资源的培训水平。通报和通信联络设备评估。什么样的通信联络设备（电话、专线电话、无线电和警笛）？有多少应急指挥中心，方位？个人防护设备评估。在何处、有多少和什么类型的个人防护设备（如呼吸器、防毒面具、防护服等）？消防设备和供应评估。有什么类型的消防设备（消防车、消防梯、液压起重机）？有无消防水系统？有什么样的替代水源？有什么样和多少消防设备（例如，各种便携式灭火器、泡沫罐、灭火药剂）？事故控制和防污染设备及供应评估。有什么专用工具和设备，方位？有多少掘土设备？有什么类型的防污染设备和药剂（例如，中和剂）？49应急演练和预案编制5/8/2024医疗服务机构、设施、设备和供应评估。当地医院和其他医疗机构的位置？装备如何？有多少救护车？有多少医生、护士？监测系统评估。有什么样的监测和检测系统，有多少？这些化学实验室是否能进行危险物质分析？交通系统评估。有多少交通卡车和其它交通设备以便在紧急时运输和供应？有多少车辆可用来运输和疏散人员？保安和进出管理设备评估。是否有足够的警力以控制交通和疏散时执法？是否有足够的进出管制设备（例如，路障）以便在紧急时控制交通？社会服务机构、设施和设备评估。有多少接收疏散人员的设施？有多少其房屋、毯子和其他设备、设施？50应急演练和预案编制5/8/2024三、编制应急救援预案（1）合理组织。应合理地组织预案的章节，以便能快速地找到各自所需要的信息，避免从一堆不相关的信息中去查找所需要的信息。（2）连续性。保证应急救援预案各个组成部分，在内容上的相互衔接，避免内容出现明显的位置不当。（3）一致性。保证应急救援预案的每个部分都采用相似的逻辑结构来组织内容。（4）兼容性。应急救援预案的格式应尽量采取与上级机构一致的格式，以便各级应急救援预案能更好地协调和对应。51应急演练和预案编制5/8/2024四、应急预案的评审与发布预案编制单位或管理部门依据有关应急方针、政策、法律、法规、规章、标准和其他有关应急预案编制的指南性文件与评审检查表，组织开展预案评审工作。应急预案评审包括内部评审与外部评审两类。（一）应急预案的评审1.内部评审——是指编制小组内部实施的评审，保证预案语言简洁通畅、内容完整。52应急演练和预案编制5/8/20242.外部评审——由本单位或外部机构、上级机构、社区公众及有关政府部门实施的评审。根据评审人员的不同，又分为同级评审、上级评审、社区评审和政府评审。（1）同级评审：预案编制单位邀请本地或外地同级机构中具备与编制成员类似资格或专业背景的人员实施评审。（2）上级评审：预案编制单位将所起草的应急预案管理部门或其上级机构实施的评审。上级评审的作用是确保有关责任人或机构对预案中要求的资源予以授权并做出相应承诺。（3）社区评议（4）政府评审53应急演练和预案编制5/8/2024（二）应急预案的发布重大突发事件应急预案经评审通过后，应由最高行政官员签署发布，并报送有关部门和应急机构备案。54应急演练和预案编制5/8/2024五、应急预案的实施1.应急预案宣传、教育和培训2.应急资源的定期检查落实3.应急演习和训练4.应急预案的实践5.应急预案的电子化55应急演练和预案编制5/8/2024一、应急预案内容粗略已发布的应急预案一个几页纸的文件，仅对应急救援的有关组织机构和职责、法律责任等方面做了一些规定，而应急预案中其他应包括的核心内容都未能反映对应急预案的要求认识不够，将应急预案与应急条例混淆第五节应急预案编制中存在的问题56应急演练和预案编制5/8/2024二、应急预案的可操作性差未能充分明确考虑自身可能存在的重大危险及其后果未能结合自身应急能力的实际对应急的一些关键信息缺乏详细而系统的描述（如未提供报警和通报联系电话）不同单位的预案存在相互照搬现象57应急演练和预案编制5/8/2024三、各种突发事件应急预案缺乏系统规划和协调潜在重大突发事件有多种类型，但应急资源是共同的，如何针对多种事故类型进行应急预案的系统规划，保证各应急预案之间的协调性，形成完整的预案文件体系，避免预案之间的矛盾和交叉，在预案编制前必须予以明确。有些单位针对可能的重大突发事件编制了几个甚至十几个孤立或单独的应急预案，在应急组织机构职责、指挥以及响应程序等方面，不仅带来了不必要的重复，而且极易引起矛盾和温和，对预案和职责明确等带来一系列问题。58应急演练和预案编制5/8/2024四、应急预案缺乏有效地实施应急预案能否在事故应急救援中发挥积极有效地作用，不仅仅取决于本身的完善程度，还取决于应急预案的实施情况包括预案的宣传、落实预案中所需的机构、人员和各种资源，开展预案培训，进行定期演习，向公众进行应急知识宣传教育等。59应急演练和预案编制5/8/2024第六节应急预案的重要作用与意义应急预案是应急救援准备的核心内容，在应急救援中的重要作用体现在:（1）确定应急救援的范围和体系，使应急准备和应急管理不再是无据可依、无章可循。尤其是培训和演习，它们依赖于应急预案；培训可以让应急响应人员熟悉自己的责任，具备完成指定任务所需的相应技能；演习可以检验预案和行动程序，并评估应急人员的技能和整体协调性。60应急演练和预案编制5/8/2024（2）有利于做出及时的应急响应，降低事故后果。应急行动对时间要求十分敏感，不允许有任何拖延。应急预案预先明确了应急各方的职责和响应程序，在应急力量和应急资源等方面做了大量准备，可以指导应急救援迅速、高效、有序地开展，将事故的人员伤亡、财产损失和环境破坏降至最低程度。此外，如果预先制定了预案，对重大突发事件后必须快速解决的一些应急恢复问题，也就很容易解决。61应急演练和预案编制5/8/2024（3）成为应对各种重大突发事件的响应基础。通过编制综合应急预案，可保证应急预案具有足够的灵活性，对那些无法预料到的突发事件，也可以起到基本的应急指导作用，成为保证应急救援的底线。在此基础上，可以针对特定危害，编制专项应急预案，有针对性地制定应急措施，进行专项应急准备和演习。62应急演练和预案编制5/8/2024（4）当发生超过应急能力的重大突发事件时，便于向高一级的有关应急部门协调。（5）有利于提高风险防范意识。应急预案的编制，实际上是辨识重大风险和防御决策的过程。强调各方面的共同参与，因此，预案的编制、评审及发布和宣传，有利于各方面了解可能面临的重大风险及其相应的应急措施，有利于促进各方面提高风险防范意识。63应急演练和预案编制5/8/2024第七节应急预案的法规我国政府近年来相继颁布了一系列法律法规，对危险化学品、特大安全事故、重大危险源等应急救援预案的制定作了明确的规定。64应急演练和预案编制5/8/2024《危险化学品安全管理条例》第49条规定：“县级以上地方各级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门会同同级有关部门制定危险化学品事故应急救援预案，报本级人民政府批准后实施。”第50条规定：“危险化学品单位应当制定本单位事故应急救援预案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材和设备，并定期组织演练。危险化学品事故应急救援预案应当报设区的市级人民政府负责化学品安全监督管理的综合工作部门备案。”65