【河流生态环境保护的法律问题探究19000字（论文）】

I河流生态环境保护的法律问题研究19249摘要 摘要第十三届全国人民代表大会第三次会议投票通过的《中华人民共和国民法典》将生态环境放在了更为重要的位置。具体表现在两个方面，一是在民法基本原则中新增设了绿色生态原则，二是新增三十多条与生态环境保护相关的条款，涵盖财产、合同、侵权等各领域，组建了一张严密的生态保律法律网络。健康良好的河流生态环境是人类生活幸福、社会持续进步的重要条件，是人类追求全面发展的永恒主题。水质与生物多样性是界定河流生态环境的重要指标。随着社会的发展，河流生态环境越来越多地受到人为因素的制约，当水体污染、生态破坏等外界因素的异化超出了河流所承受的最大限度，会在在很大程度威胁着河流生态。因此，加强对危害河流生态环境的人为因素的控制，减少破坏河流生态环境的事件发生也成为诸多国际环境公约的重要目标。本文旨在从保护河流生态环境的关键要素入手，并结合国际重要条约公约加以分析；在大量研究观察前提下，发现河流生态环境保护的国外优秀制度与经验；大胆设想如何帮助我国境内的河流进行合理生态保护，并指出在这样的背景下，对我国河流开发的启示是什么。关键词：水污染；水生生物保护；河流生态保护绪论河流在人类历史发展上具有重要地位，水质良好资源富足的河流不仅可以确保人类生活环境的质量，也为社会进一步发展提供了充足动力。所以，保护河流生态环境至关重要。本文通过总结比较欧洲、美国、日本等世界多个发达国家有关河流生态环境保护的相关经验与立法实践，总结出该国成功改善河流生态环境的关键因素。并通过分析国际有关的代表性条约，力图阐释保护河流生态环境的关键要素。最后，理性分析我国河流生态环境法律保护的现状与不足，并在汲取国外优秀经验制度、分析重要国际条约的基础上设想如何改善健全我国的河流生态环境的法律保护。1.1研究背景第二次工业革命后，机器化大生产与医疗水平的增长使得城市水污染日益严重，人口急剧增加，清洁水源的供需矛盾成了阻碍城市发展的重要因素。虽然世界各国先后出台各项法律法规加以保护和改善，但由于科学文化、立法水平的差异，对于河流生态环境立法的进程各有不同。自“五位一体”总规划提出后，我国也踏上了建设美丽中国、保护生态环境的伟大征程中，各项改善生态环境的基层工作急需优秀的顶层设计加以领导。此时，吸收国外优秀文化，总结我国成功经验，构建与我国当今的生态文明需求相融合的生态法律体系是推动美丽中国建设的重中之重。如何建立健全高效合理的河流生态环境法律保护体系，如何有效开展水污染防治工作，如何科学开展水生生物物种的保护，都是急切需要解决的难题。1.2国内外研究现状1.2.1欧洲地区对于欧洲地区，学界以英法两国为典型进行较为深入的研究，认为欧洲整体的河流生态环境保护法律体系已经基本完备。首先，欧洲各国注重国际合作，以欧盟颁布的《水框架法》作为各成员国间利用水资源的根本大法。其次，欧洲各国的法律模式不尽相同，其河流生态环境的法律保护也有各自的特点。如以英国为代表的整合法模式和以法国为代表的法典化模式，两个模式各有利弊。最后，欧洲的河流生态立法工作进度并不一致，如罗马尼亚等国在司法与执法方面欠缺专业知识，导致无法全部发挥法律的约束作用，也阻碍了立法工作的进一步推进，导致在国际河流生态问题的法律处理中，面对其他国家处于弱势地位。姚勤华认为，以英法两国为代表的欧洲水务管理理念具有很强借鉴意义。英法水务管理的一致特点便是重视水系生态系统的整体性，对生活用水的来源、水利工程的使用、工业污水的排放都设置了严格的标准进行管理。并且坚持“谁污染，谁治理”的原则，明确水务管理尤其是水污染治理的资金来源，大大减轻了政府对于水管理事务的负担。[[]姚勤华，朱雯霞，戴轶尘.法国、英国的水务管理模式[J].城市问题,2006,(8):79-86.]ADDINEN.CITE<EndNote><Cite><Author>姚勤华</Author><Year>2006</Year><RecNum>4</RecNum><DisplayText><styleface="superscript">[2]</style></DisplayText><record><rec-number>4</rec-number><foreign-keys><keyapp="EN"db-id="w0wra50tdpaftsezvslv5fd6svp5eewp5zvr">4</key></foreign-keys><ref-typename="JournalArticle">17</ref-type><contributors><authors><author>姚勤华</author><author>朱雯霞</author><author>戴轶尘</author></authors></contributors><auth-address>上海社会科学院欧亚研究所,上海社会科学院当代中国政治研究中心,上海社会科学院欧亚研究所</auth-address><titles><title>法国、英国的水务管理模式</title><secondary-title>城市问题</secondary-title></titles><periodical><full-title>城市问题</full-title></periodical><pages>79-86</pages><number>08</number><keywords><keyword>法国</keyword><keyword>英国</keyword><keyword>水法</keyword><keyword>水务管理</keyword></keywords><dates><year>2006</year></dates><isbn>1002-2031</isbn><call-num>11-1119/C</call-num><urls></urls><remote-database-provider>Cnki</remote-database-provider></record></Cite></EndNote>高朝飞认为，英国的水道桥与运河具有一套相关文件高达84部的完整法律体，其中关于遗址、空间、环境三方面占比51%。水道桥与运河的管理机构由政府、企业、非营利性组织三者共同组成，其中企业与非营利性组织发挥了重要作用。[[]高朝飞，奚雪松，王英华.英国庞特基西斯特水道桥与运河的遗产保护与利用途径[[]姚勤华，朱雯霞，戴轶尘.法国、英国的水务管理模式[J].城市问题,2006,(8):79-86.[]高朝飞，奚雪松，王英华.英国庞特基西斯特水道桥与运河的遗产保护与利用途径[J].国际城市规划,2017,32(6):146-150.[]胡文俊，陈霁巍，张长春.多瑙河流域国际合作实践与启示[J].长江流域资源与环境，2010，19(7):739-745.[]TANASEC.ConsiderationsonMaritimeandRiverCourtsintheRomanianJudicialSystem[J].JournalofDanubianStudies&Research,2013,3(2):33-美洲地区对于美洲地区，学界普遍认为美国为代表的河流生态环境保护法律体系经过长期的不断修改完善已经趋于成熟。首先，美国采取多元化的河流生态环境治理机制，由掌握行政权的行政机关、立法权的法官、裁判权的检察院及具有巨大能量的社会公众异同参与河流生态治理的保护工作中，有效发挥各方优势。其次，由于美国联邦政府与各州政府的特殊关系，其保护河流生态环境的法律采取两轨并行的特殊制度。最后，美国虽然针对具体河流制定了相应的法律法规，但没有一部专门的综合性法律统筹管理河流生态环境保护问题。加拿大与美国的跨国河流众多，加拿大在跨国河流的立法与管理上深受强势的美国法律影响，不能很好的保护本国生态利益。杰克·图候斯基认为，美国最早的环境法，即1899年《河流和海港法案》的出台虽然具有重要的进步意义，但是在日后实践中并没有完全达成当初的立法目的，河流的污染形势仍然严峻。但1972年修正后的《清洁水法》在美国的河流流域治理中起到十分重要的作用。《清洁水法》中有几大独到之处：一是通过排污许可证，赋予该法中原本的概括性法条高度的可操作性，使其可以面对不同的污染源实行不同的治理方案，大大加强了水污染防治的个性化。二是授权各州政府有权自主制度水质标准，但是这些标准需要得到联邦政府的审核通过。三是规定了民事、刑事、禁令等多种形式的救济措施。[[]杰克·图侯斯基，宋京霖.美国流域治理与公益诉讼司法实践及其启示[J].国家检察官学院学报，2020,28(1):162-176.]陈认为，美国河流生态环境防治的主要执法权属于环保部门（包括联邦环保部门和各州的环保部门），但作为美国普通公民也有一定的补充环境执法的权利。此外，受到污染损害的公民保有通过其他法律途径问责污染者或将来的污染者的权利。公私合作非常重要，任何执法主体都有弱点，通力合作能构成更强的震慑力。[[]CHENGI.美国环境执法:一个实践者的角度[J].法律适用,2014,(4):26-32.]司林波认为，美国的生态问责机制以各式各样的生态环境法律法规作为制度支持及工作保障，[]杰克·图侯斯基，宋京霖.美国流域治理与公益诉讼司法实践及其启示[J].国家检察官学院学报，2020,28(1):162-176.[]CHENGI.美国环境执法:一个实践者的角度[J].法律适用,2014,(4):26-32.[]司林波,徐芳芳,刘小青.生态问责制之国际比较——基于英、美、德、法、加、中的生态问责制[J].贵州省党校学报,2016,(3):85-95.[]王莉.加拿大流域管理法律制度解析[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2014,47(6):55-58.[]胡德胜，张青.哈蒙主义的重新审视[J].河北法学,2013,31(7):31-亚洲地区对于亚洲地区，我国虽然在河流生态环境保护方面颁布了诸多法律法规，但在实践上仍有漏洞。而日本的河流生态立法工作已经相当成熟。国际学界重点探讨日本的河流生态保护法律法规。姜亦华认为，日本采取规划立法化的手段，使规划通过法律成为国家的意志，二者同步先行。[[]姜亦华.日本的水资源管理及借鉴[J].生态经济,2010,(12):178-181.]郜楚齐认为，日本针对湖泊、内海、内湾等封闭性水域和有明海·八代海等特定水域的治理，先后出台了《湖泊水质保护特别措施法》）、《濑户内海环境保护特别措施法》、《有明海·八代海再生特别措施法》等一系列法律，有针对性地为污染负荷严重且难以治理的特定水域制定了治理标准和治理对策。1993年制定的《环境基本法》进一步调整升级了日本原有的环保理念和防治手段。在水环境治理方面，通过流域管理、污水资源化、再生水再利用、改善流域内生态环境等一系列措施，推动[]姜亦华.日本的水资源管理及借鉴[J].生态经济,2010,(12):178-181.[]郜楚齐，韩雪婷，葛沛汝.日本水环境污染治理综述及其借鉴意义[J].上海环境科学,2019,38(4):167-171.吕忠梅认为，虽然我国重视河流污染防治工作，并积极推动相关立法工作的进行，但这些法律文件最终实现的成果差强人意，主要原因有四点。一是群龙无首，无法统筹管理。由于有关河流生态环境的法律数量较多，内容较杂，导致往往某一地区有多个部门行使同样的水污染防治权利，这样就会导致“谁都能管，谁都不管”的局面，各方利益交织在一起使得原有的流域管理体制无法正常高效运行，各个管理主体恶性竞争，最后导致河流生态环境治理上的“公地悲剧”。二是流域管理机构地位尴尬。由于上世纪八十年代相关法律尚不成熟，没有一部法律中明确提及流域管理机构的职责和地位，导致该机构无法直接插手涉及行政与经济领域的事项，空有名号十分尴尬。虽然流域管理机构的职权在2002年《水法》中得到体现，但是仍有不足，无法发挥其全部职能。三是立法观念无法与现实需求相匹配。《水污染防治法》制定于1984年,虽然经过1996年的修订,但是由于中国经济发展迅速，加之法律天然的滞后性，该法的立法观念已经无法与社会需求相匹配，无法有效指导当今水污染防治工作的展开。四是法律脱节，无法统筹管理。《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》等法律法规加之各地出台的地方条例、部门规章等构建出一个“相对完善”的法律体系。但由于立法时没有一部统一的总领性文件指导，这些法律法规之间部分内容相互重叠矛盾，部分领域又都未涉及，导致这一法律体系无法顺利运行，无法真正实现水污染防治的效用。[[]吕忠梅.水污染的流域控制立法研究[J].法商研究,2005[]吕忠梅.水污染的流域控制立法研究[J].法商研究,2005,(5):97-105.1.3解决的问题本文旨在从诸多国际法公约，国际习惯及实践案例中提炼出保护河流生态环境的关键要素，并选取其中的典型条约加以分析加以分析；在大量研究观察前提下，发现河流生态环境保护的国外优秀制度与经验；大胆设想如何帮助我国境内的河流进行合理生态保护，并指出在这样的背景下，对我国河流开发的启示是什么。1.4实用价值与理论意义自然环境同人类的社会生活一样，必须被纳入法律的调控范围之中。对于河流生态环境的保护，如果仅仅是依靠政府的有机调控和公民、企业的积极能动性来保护河流水资源是远远不够的，尤其工农业的发展使河流的污染状况具备了更多更复杂的特点。2020年是水污染防治攻坚战的最后一年，也是“十三五”规划的关键之年。中国河流众多、相关立法工作起步较晚，因此总结分析别国的河流生态立法经验，有助于完善我国的河流生态环境法律体系，为政府、企业与公民提供可以参照的法律标准，以此对河流进行更加深入有效的生态治理与保护。国外河流生态法律保护研究许多先进的资本主义国家在国家性质和政治制度结构方面有许多共同点，这是由政治和历史因素决定的，但在治理体系和政府运作方面，以及在社会和文化传统方面存在一些差异，在河流生态保护的法律框架方面既有共性又有个性。总的来说，发达国家在河流生态方面经历了“先污染、后治理、再预防”的发展过程，在河流生态保护方面已经取得了显著成效，其经历与经验对正在面对这些问题的发展中国家具有重要参考价值。2.1西欧国家河流生态法律保护19世纪中叶，英国政府开始将治理重点聚焦于泰晤士河的水污染上。如今泰晤士河生态环境得到极大改善，离不开议会、政府，社会组织和公民个人的努力。英国首先尝试对排污的工厂处以罚款来改善河流污染的问题，在此基础上议会于1855年颁布了《危险物质清除法》。在十九世纪六十年代，英国两次设立皇家委员会，该委员会旨在全面掌握本国河流的污染状况，并探索河流污染防治最优解以此推动河流生态环境的改善。在1876年，英国出台了本国历史上第一部河流污染防治的法律，《1876年河流防污法》，同时这也是世界首部河流污染防治法律，该法律详细规定多种情况下河流排污违法行为及处罚措施。直到1951年，它都是英国关于河流污染的基本法律。随着社会发展，人们对环境保护有了更加深入的认识，河流生态问题得到了公众极高的关注，在群众的呼声下，20世纪中叶，英国政府决定全面重点治理与发展泰晤士河，这一时期也是相关法律法规迅速发展完善的黄金时期。政府制定了《河水法》、《污染控制法》、《水法》等，并以法律形式对污染处罚制度作出规定。例如，《污染控制法》中明确了对各种信息违规问题行为的司法监禁或经济贸易制裁等处罚制度规定，在控制主要河流和其他水体的污染方面充分发挥作用。与此同时，英国积极开展国际合作，参与推动并签署多项国际公约以保护跨国河流的生态环境。世界各地跨国河流众多，对于流经多国的国际河流，需要沿岸各国齐力治理。其中，西欧国家率先就河流生态环境的法律问题进行磋商。莱茵河保护国际委员会由荷兰于1950年7月提出，是解决莱茵河流域生态环境保护问题的专门性机构。该机构旨在组织推动莱茵河生态污染情况的调查，根据具体情况规划指导方针，以保护莱茵河免受污染。1963年，莱茵河保护委员会框架协议《伯尔尼公约》签署，为莱茵河流域协调企业发展等国际工作国际工作打下基础。关于氯化物的协议则于1972年签署，1976年正式生效。1972年12月3日，签署了有关化学安全的公约，包括淘汰国内“黑名单”物质的排放和逐步减少“灰名单”物质的排放；建造新的装有冷却塔的发电厂以解决“热污染”问题。1999年，包括德国、法国等在内的五个国家与欧盟签署了新的《莱茵河保护公约》。该公约从统一体角度看待莱茵河流域生态系统的发展利用问题，通过将河流、河岸和其他相关的地区统筹考虑，实现莱茵河生态系统的良性循环。在该公约“协调发展”的特色机制下，莱茵河流域生态系统逐渐恢复，最终成为国际河流生态环境治理的经典之作。综合来西欧国家河流生态保护的成功基于以下四点因素：第一，利用法律手段进行强制性约束。工厂与人口数量的急剧增加，为世界经济提供动力的同时也带来了更为严重的河流生态环境破坏问题。由于个体之间的差异性及天然的逐利性，要想解决日益严重的河流污染、生态破坏问题，不仅需要社会、工厂、个人依靠自身的良好道德加以约束，国家必须通过立法，利用法律的强制性来有力约束各种排污行为，强力保障河流生态环境改善工作的进一步推进。[[][]\t"/kns8/defaultresult/knet"ChenZhou,\t"/kns8/defaultresult/knet"QianXia.\t"/kns8/defaultresult/_blank"PracticalExperienceinGlobalWatershed Legislation andItsEnlightenmenttothe Legislation ofYangtze River Law[C]\t"/kns8/defaultresult/_blank"Proceedingsof5thInternationalConferenceonEconomics,Management,LawandEducation(EMLE2019)(AdvancesinEconomics,BusinessandManagementResearch,VOL.110)第二，具体问题具体分析，进行针对性立法。许多西欧国家注重河流生态环境的差异化管理，从河流本身特点、生态破坏原因出发，寻求合理的解决措施，并利用流域立法加以制度化、规范化。以单个流域作为立法对象进行具体立法的行为十分常见。例如，英国有《泰晤士河保护法》。第三，对于跨国河流，加强与该河流流域各国的国际合作。由于水体的流动性，仅凭一国之力难以有效解决跨国河流的生态环境问题。所以必须联合流域内各国的力量，签署各种国际条约、建立河流治理委员会等以此来达成治理跨国河流生态环境这一共同目的。2.2美国河流生态法律保护19世纪中期，随着美国社会的迅速发展，美国的环境问题日益严重。各种工业废水、生活污水等不加节制的排进河流中，造成严重的大面积河流污染。面对这一问题，美国联邦政府开始尝试通过立法手段加以解决。起初，美国联邦政府对于河流生态环境的管理与保护工作十分有限。最先制定的《河流和港口法》由于立法经验不足、立法水平有限，在司法实践中无法改善河流的生态环境，甚至无法有效阻止河流污染的进一步扩大。后续美国国会还出台了《港口与水道安全法》，试图以此限制污染排放，具体表现为要求有关部门对河道垃圾进行彻底清扫，限制排污方式，禁止固体物体入河。至第二次世界大战结束后，美国进入了国家快速上升时期，经济迅猛发展，工业产值大幅提高，随着而来的是工业污染的骤增，环境问题再次成为亟待解决的关键问题。底特律河污染导致鸟类死亡这一事件成为政府加强水污染防治立法的关键点，在该事件发生后，河流生态环境保护的相关立法工作开始启动。经过不断尝试，美国于1948年出台实施的《清洁水法》终于获得成功。作为全国首部以水污染防治为主要目标的法律文件，该法对水污染相关问题进行全面规定，如规定了全美水质标准、明确了流域管理的机构及其职能，以及该机构的运行机制等。在后续实践中，该法仍在不断完善，如加强政府与法院对解决水污染问题的权威，增加两者的职权，同时对执法程序进行确认，避免由于执法工作的不足导致该法不能充分发挥作用。随着立法工作的深入进行与河流生态环境的逐步改善，美国对水质也有了更高的要求。1965年施行的《联邦水质法》对《清洁水法》中的水质标准进一步补充说明。具体而言，《联邦水质法》对不同水体的水质订立相应标准，并且明确了各地工业废水、生活污水的排放标准。对于地下水的管理，主要依靠《天然与风景河流法》、《资源保护和恢复法》、《超级基金法》等其他法律。1972年，美国又一次对《清洁水法》进行修改，本次修改在原有制度的基础上进一步完善。国会还创建了环境执法的专门机构——联邦环境保护局，该局经常与美国司法部合作提起民事和刑事诉讼。美国司法部与联邦保护局共同承担河流生态执法职责。[[][]AdamM.Erickson.NestedLocalizedInstitutionsforAdaptiveCo-Management:AHistoryof State WatershedManagementinthePacificRegionofthe UnitedStates[J].Society&NaturalResources,2015(01):78-83. 随着水污染防治工作有条不紊的进行，美国有针对性的河流生态保护也提上议程。与水污染防治相比，美国有针对性的河流生态的法律保护起步较晚，却得到了举世瞩目的成就，并在中后期与水污染防治工作一同推进，相辅相成共同实现河流生态环境的和谐繁荣。以田纳西河为例，1933年国会通过了田纳西河谷管理局法案，同年田纳西流域管理局建立。根据《田纳西流域管理局法》规定，管理局是统筹管理田纳西流域经济生态的重要机构，其主要职能涵盖：对流域内的水电建筑工程进行统一指挥、洪水风险控制、土地生态保护、植树造林、土地复耕、河流净化、通航能力；有权征用土地以开发田纳西河流域内的自然资源；以联邦国家政府工作机构的名义管理企业数据；有权在田纳西河流域建设多种水利系统工程等。田纳西流域管理局对田纳西河的生态保护起到重要引领作用，对于该河的治理方针随着现实需要不断调整完善。1972年美国国会公布《清洁水法》后，生态保护与修复成了全美河流管理工作的重点，田纳西流域管理局也紧随其后，于1990年增加了流域内的生态保护和休闲娱乐等新兴项目。在2011年，田纳西流域管理局为指导未来20年的自然资源管理，编制了《自然资源规划》，着重指出需要对自然资源进行综合利用并实现效益的最大化。2019年管理局更新了《自然资源规划》，拟增加土地和岸线管理、公地保护、入侵物种管理、生态旅游等重点领域内容。经过多年的努力，田纳西河生态环境得到明显改善，经济发展迅猛，实现了河流生态系统的良性循环。[[][]罗珊．中美环境公益诉讼比较研究[D]．湘潭大学,2017,23(2)-28． 综合来说美国河流生态保护基于以下四点因素： 第一，构建科学合理的管理体制，并根据需要不断进行调整。以《清洁水法》为例，起初由各州政府掌握主要的河流生态环境治理工作，联邦政府仅在必要时进行补充协调。后来，联邦政府不再作为一个补充角色，而是将所控制污染物的目标制定权、执行监督核查权从各州政府处收回，方便全美水域的统一管理。但在经批准的前提下，各州政府也有权行使所控制污染物的目标制定权等少部分由联邦政府掌握的权力。唯一例外是监督检察权，这项权利自始至终都牢牢由联邦政府掌握，以达到能够随时监督检测各州水体生态环境的问题。 第二，对于不同的水体明确不同的水质标准。美国水污染防治工作的特色便是具体化，首先将全美水体根据不同的用途进行详细分类，再根据不同类型的水体设立不同的水质标准，从而规划不同的水体生态环境治理方案，极富针对性。除此之外，美国的流域管理走在世界前列，并将水污染防治率先划进流域管理的范围。如上游下游的水污染防治工作计划有着根本上的不同，前者需要注意自身排污可能对后者产生的损害，后者有权针对前者的排污行为、环境政策等水污染防治方面的事项提出异议。当两者争执不下时，交由环保署进行判断。 第三，健全专门的诉讼制度。在美国，有关河流生态环境问题的诉讼属环境公益诉讼范畴，而环境公益诉讼本质上属于民事诉讼的一种。美国的环境公益诉讼以公共信托理论、回溯性监督原则为基础，重视个人的法律救济，使得公民能够自行进行环境监督，面对违法情况时可以自行提起环境公益诉讼。因为起初能够参与环境公益诉讼的双方主体过于广泛，后续美国略微缩小了原告的范围，将其限制在“任何受到或可能受到污染不利影响”的主体范围内。对于被告则没有太多限制，可以是“涉嫌违反相关环境法律的任何人”。在环保署成立后，环保局局长也可以成为环境公益诉讼中的被告。[[][]NAFZIGERJAR.BasicFunctionsandPrinciplesofInternationalEnvironmentalLawintheContextofManagingWaterResources[J].DenverJournalofInternationalLaw&Policy,2011,39(3):p.381-395. 第四，灵活运用排污权交易制度。20世纪60年代，ThomasCrocker和JohnDales分别独自提出用可交易的排污许可证在厂商或个人之间分配污染治理负担的思想。[[]胡彩娟.美国排污权交易的演进历程、基本经验及对中国的启示[J][]胡彩娟.美国排污权交易的演进历程、基本经验及对中国的启示[J].经济体制改革,2017(3):164-169. 第五，编制流域规划，统筹管理利用自然资源。一是编制专项规划以此加快美国河流生态环境系统的修复与完善。例如，密西西比河下游保护委员会编制的“美国最大河流恢复计划”，该计划以保护和稳定流域生境的数量、质量和多样性为重点。二是对河流资源进行统筹安排合理利用，提供制度指导。较为典型的是田纳西流域管理局编制的《自然资源规划》。在此规划中，有关机构将流域内自然资源划分为六类，对每一类资源的利用发展都制定了不同的标准与目标。2.3日本河流生态保护法律研究第二次世界大战结束后，日本遭到美国的经济制裁，国内经济一落千丈，不得已开始全力发展重工业生产。重工业生产带来的可观收入有效缓解了日本经济衰竭的窘境，但因重工业生产而产生的大量有毒有害物质排入河流，给日本的河流生态环境造成严重危害，对日本民众的健康也造成严重损害，如“水俣病”、“痛痛病”事件，造成了大批无辜群众健康受损甚至失去生命，丧命者中不乏儿童，令人心痛。经过这两次事件后，日本政府开始将环境治理的工作重点转移至河流生态环境上，尤其是水污染防治方面。为了确保水质安全、加大对水污染的防治力度，日本政府出台了《水质综合法》和《工厂排水法》两部法律。《河川法》从出台后历经17次修订，从最初以治水、水利为主要工作内容到修改完成后新增环境统一管理机制，对水污染防治形成了一个统筹兼顾融会贯通的管理体系，进步十分巨大。随着《河川法》的施行，日本后续又制定了《水污染防止法》，该法对工业废水、生活污水的排放制定了严格标准，并规定排放工业废水的企业应对其不合理的排污行为造成的损害承担相应责任。该法对水质方面也十分重视，规定了污水排放标准与水体质量健康标准，竭力从水污染防治工作入手创造一个良好的生态环境，以此保护民众的身体健康状况。[[]李显锋．水污染防治的立法实践、经验与启示——以日本琵琶湖保护为例[J]．农林经济管理学报，2015,14(2):184-191.]2005年日本政府[]李显锋．水污染防治的立法实践、经验与启示——以日本琵琶湖保护为例[J]．农林经济管理学报，2015,14(2):184-191. 综合来说日本河流水体污染防治的成功基于以下三点因素： 第一，具有成熟健全的河流生态环境法律保护体系。日本重视河流的生态环境保护，《河川法》、《公害对策基本法》、《清洁湖泊法》中都有涉及保护河流周围野生动物、植物的内容，并且注重水体质量，为部分濒危野生动物、植物营造一个良好的生存环境。涉及水污染防治方面的法律有两大类，一是由日本政府颁布发行的总领性法律，如《河川法》、《环境基本法》等，这些法律明确了污水排放标准、水污染防治体系等原则性问题，是其他针对某地具体河流制定相应法规政策的重要依据。二是由有关部门制定的各项单行法。在总领性法律的框架下，对水污染防治工作对象进行具体划分，填补法律空白，使水污染防治的工作更具针对性。如《农业用地法》、《清洁湖泊法》等。日本在每部法律颁布施行后还会发布与之对应的政令、告示等推动具体工作政策的落实，也是对河流生态环境的改善起到了重要的积极作用。 第二，建立环境保护援助机制。日本政府为了激发各地工厂企业节能排污的积极性，每年会以贷款、税收优惠或补贴等方式支持企业进行设备升级，更换为更为节能环保的新设备。这项制度被称为环境保护援助机制。目前，这项机制已经花费了大约10亿日元，帮助了许多中小微型企业顺利更换节能生产设备，激发其自觉主动保护环境的积极性。许多金融机构也响应日本政府号召，积极支持环境保护援助机制，提供了更加快速便捷的资金通道，解决了许多工厂企业面对环保设备囊中羞涩的困境。更换后的老式设备由专门的社会团体回收，也无二次污染之忧虑。 第三，注重环保教育，进行科学研发。自“水俣病”、“痛痛病”事件发生后，日本痛定思痛，在科教事业中大力进行环保宣传。在科技方面，推动有关环保项目的科研开发。日本政府对开发节能减排的生活用品予以制度支持，大力鼓励支持引导相关产品的发明。如今，大到节能减排的汽车，小到充电式锂电池，各式各样的环保生活用品的发明使日本生活污染能耗大大降低。在教育方面，培养公民爱护环境的意识。开展环保宣传，大力发展公共交通，提倡公民环保出行，杜绝资源浪费性消费，从小培养公民的垃圾分类意识等，使环保理念深入人心。[[][]StolzRobert.\t"/kns8/defaultresult/_blank"Bad Water:Nature, Pollution,andPoliticsin Japan,1870–1950[M].internationalJournalofEnvironmentalScienceandDevelopment，2020，6（1）：3-5.河流生态保护法律的国际规则目前被国际社会广泛承认的水法有三类： 第一类是各种国际习惯法。例如国际常设法院的各种判例,但它们无法从法律甚至道德层面约束各判例当事国以外的其他国家的行为。某些国际水资源分配关系协议是地缘政治的产物，虽然从条约中无法窥出一二，但它们无法发挥实际效用。如印度与孟加拉订立的关于恒河水分配协定，虽然表面上两方达成一致，协议早已正式生效，但印度一方从未按该协定进行恒河流域的管理工作。[[][]任世芳,牛俊杰.国际河流水资源分配与国际水法[J]世界地理研究,2004,13(2):53-57. 第二类是赫尔辛基规则。1966年《赫尔辛基规则》公布后，被许多国家承认并以此为基础订立大量的区域性协定。所以该规则常被部分学者错误理解为一种国际社会必须强制遵循的国际公法。但实际上《赫尔辛基规则》由国际法协会发布，只是国际学界的一个提议，并不具有强制性，许多国家也并未承认该规则。如我国没有参与规则的制定，也没有草签和执行批准程序。 第三类是《国际城市水道非航行使用法公约》。由于《赫尔辛基规则》尚未得到国际社会的一致承认，1997年5月21日，联合国大会通过了《不通航国际水道法公约》，其中103票赞成、3票反对（土耳其、中国和布隆迪）和27票弃权。3.1《赫尔辛基规则》1966年，国际法协会正式通过《赫尔辛基规则》，但该规则仅是该协会的学术建议，不具有强制约束力。但从后续各国实践看，许多国家都十分支持《赫尔辛基规则》，并在此基础上缔结了许多区域性条约。因此，虽然该规则不能以法律强制力对其他国家进行约束，但这并不妨碍考察、分析其中关于跨界河流保护的有关规定。《赫尔辛基规则》由总则、国际流域水资源的公平利用、污染、航运、木材浮运、争端的防止和解决方法六部分组成。其中，第3章以专章的形式对河流的“污染”予以规制。第9条对“水污染”这一概念进行了明确规定。第10条第1款规定:流域国在公平利用的原则下防止造成新污染或加剧污染，避免对共享同一河流的其他国家生态环境造成重大损害。值得注意的是，在该款中还规定了流域国必须要采取合理措施减轻河流的现有污染程度，直到不会对流域内的其他沿岸国家造成生态环境损害。这一规定表明流域国负有保护河流并尽可能地降低河流污染程度的义务。第11条规定:流域国违背第10条规定而对其他流域国造成实质性损害时，应承担赔偿义务或公平协商解决争端的义务。可见，虽然《赫尔辛基规则》对流域国没有法律上的约束效力，但其却规定了流域国的各种义务，这表明国际社会已经逐步认识到国际河流的污染问题并试图构建相关的预防和解决机制。相较于以往的条约而言，《赫尔辛基规则》既有进步亦有不足。 一方面，《赫尔辛基规则》扩大了水系统环境保护的范围，将水污染防治范围拓展到国际流域，并且以专章的形式规定了流域国防止国际河流污染的义务;另一方面，《赫尔辛基规则》第3章重点规制国际河流的水污染问题，对于其他诸如生物多样性保护、生态系统稳定、河流水量的动态平衡或者河道地理结构的保持欠缺考量。这可能是因为当时水系统的环境问题中最突出的就是水污染。就当今环境问题的复杂性、多样性、并发性、严重性而言，《赫尔辛基规则》的关注范围较小，对各种环境问题之间的联系认识不足，可以说其只关注国际河流的水质污染问题，对其他生态和环境问题并无涉及。3.2《国际水道非航行使用法公约》于1997年签订、2014年生效的《国际水道非航行使用法公约》是一项框架性公约。该公约由导言、一般原则、计划采取的措施、保护保全和管理、有害状况和紧急情况、杂项规定、最后条款七个部分组成。在公约序言中，国际水道、国际水道的非航行使用被重点说明，并花大量篇幅强调这两点因素的重要性。由于国际水道被各种需求和污染的逐渐增多等多重因素所影响，所以以统筹规划规范国际水道的开发、利用、养护、管理和保护为目的的框架性公约必不可少。以该公约为基础推动世界各国最大效益、可持续的利用国际水道。公约第8条第1款指出为确保国际水道得到最佳利用和充分保护水道国应在主权平等、互利、领土完整以及善意的基础上相互合作，这为水道国协作保护国际水道建构了基础规范。公约第4部分是对国际水道环境保护、保全的直接规定。其中，第20条表明水道国负有单独或共同保护、保全国际水道生态系统的义务。第21条明确了“国际水道污染”这一概念并对各水道国应当如何应对国际水道污染做出规定，公约指出各水道国应共同预防、减少和控制可能对其他水道国或其环境造成重大损害。同时，第22条要求为了防止能够对水道国的环境产生损害的物种（包括外来物种与新物种）进入水道，各水道国应当采取一切必要措施。随着国际社会对环境问题认识的提高以及环境危机愈加严峻，《国际非航行使用法水道公约》开始由传统的水污染预防、处理、合作向生物多样性和整个水生态系统的保护与保全转变。《国际非航行使用法水道公约》的签订显示了世界各国对生态环境问题的认识逐渐深入并加以重视，该公约以大量条文规范国际水道生态系统的保护工作。[[]何艳梅.中国跨界水生态系统保护的国际法视角［J］.河北法学[]何艳梅.中国跨界水生态系统保护的国际法视角［J］.河北法学,2013,(3):62-68．完善我国河流生态法律保护的建议河流生态环境保护与国家政策、民众意识、社会发展程度联系紧密，不同地区的河流生态环境保护的重点不同，立法重点也有所不同。跨区域河流的生态环境立法不仅要根据本国国情，还需兼顾沿岸行政区域的具体情况共同协商。应立足于本国现存法律制度，分析不足，借鉴他国优秀经验，构建完善我国的河流生态环境法律保护体系。4.1我国河流生态法律保护的现状新中国成立以后,对于环境问题我国采用立法的手段加以重视与解决。经过多年的努力，我国陆续出台了数量众多的法律法规及相关文件对河流生态环境进行保护。有了这些规章制度的支撑，我国的河流生态环境治理工作的开展也顺利许多。我国先后颁布实施了《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》、《河道管理条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《长江保护法》，这些法律使得河流生态环境保护的配套工作更加具有地方性、配套性，各种质量标准已经初步统一，我国关于河流生态环境保护的法律已经初成体系，但仍待发展、完善和改进，实践中往往借鉴水污染防治的相关法律开展工作，如《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》以及《长江保护法》。新《环境保护法》增加了23条条文，这些新增条文意义重大，内容丰富，不仅将“生态文明红线”第一次明确列入法律，强化了政府责任，增设规划环境影响评价、行政区域联合防治、排污许可证制度,加大了处罚力度，其可执行性和可操作性明显增强。其中对于河流生态保护有以下三个亮点。一是对于当地重要的、具有科学文化价值的水源涵养代表性区域，各级人民政府应当采取各种合理措施予以保护。二是对污染实行联合防范联合控制、三同时制度、征收排污费制度等重要制度的基本规则以法律形式加以明确，并将水污染也包括在内。三是对于破坏河流生态的行为，其处罚力度明显增强。规定“按日计罚”、罚款无上限。《水法》主要涉及水体的开发利用、防治水害等活动，对于河流污染防治为没有具体单列出来，只是在污染物排放总量控制制度、政府责任等少部分条文中有所体现。并在附则中规定按《水污染防治法》的条文内容执行与水污染防治相关的事项。2002年《水法》确立了水资源所有权与使用权两者分离的原则，建立了新的水资源管理体系，包括获得水的权利的概念和水资源的有偿使用制度，流域管理和区域管理的一体化，统一管理和分部门管理的一体化，监督管理和具体管理的分离。确立了水资源规划的法律地位，建立了合理的水资源规划体系。在水资源开发企业利用管理制度中强调生态环境用水需要。特别是在水资源保护方面，规定了地下水开采的禁止和限制程度及水动能分区制度，建立了饮用水水资源保护体系。明确了法律责任问题，健全国家法律责任的追究程序，法律责任公司制度发展比较完善。新《水污染防治法》于2018年1月1日开始施行。与旧法相比，新法中对水污染防治工作的进行，如监督管理、信息公开等事项作出详细规定，并对各类水体污染的解决措施、责任承担作出具体规定。在新增的条文中，河长制作为我国探索出的一项新型河流管理模式，它的确立入法具有举足轻重的重要意义，是我国河流生态环境治理工作的一次成功探索。[[]赵翠薇,王世杰.生态补偿效益标准——国际经验及对我国的启示[J].地理研究,2010(4):13-15.]河长制首先运用于江苏省无锡市，2007年太湖水污染情势严峻，以蓝藻为首的各种藻类植物大量蔓延，湖面几乎被一半覆盖，严重破坏了太湖的生态环境。面对这一情况，无锡市政府立刻采取行动，首先将河流水质与政绩考核挂钩，督促相关部门领导对河流生态环境给予足够重视。并设立“河长”一职，由市政府与相关部门的负责人担任，其职责是确保本市主要河流的生态环境不被破坏，否则应承担相应的责任。这一制度使太湖乃至无锡市其他主要河流的生态环境得到明显改善，其他省市相继学习这一成功经验，在当地也设立“河长”一职进行河流的生态环境管理。2016年，在《关于全面实施河长制的意见》[]赵翠薇,王世杰.生态补偿效益标准——国际经验及对我国的启示[J].地理研究,2010(4):13-15.此外，我国也出台了针对具体河流的相关法律法规，尤其是针对长江、黄河等重要河流，国家出台了一系列法律文件对其生态环境加以保护。不过长江与黄河的立法进度并不一致。就黄河而言，其生态法律保护尚未完成，仍在建设之中。在1998年第320号议案建议尽快制定“黄河法”至今，针对黄河进行立法的呼声逐年增高，学界对黄河立法的研究也在不断深入。虽然黄河目前仍未出台类似于《长江保护法》等流域专门法律，但有多部行政法规与地方条例保障黄河生态。如2006年颁布实施的《黄河水量调度条例》，这不仅是国家对黄河首次专门制定的行政法规，也是国家第一部关于大型河流流域水量调度管理的行政法规，具有相当深远的意义与影响。黄河水利委员会是负责黄河水利生态等事项的专门性机构，其出台的《黄河水文管理办法》、《黄河入河排污口管理办法》、《黄河重大水污染事件报告办法等规范性文件》等文件也进一步推动完善了黄河立法体系的建设。就长江而言，其生态法律保护已日趋成熟完善。2012年3月1日实施发行的《长江保护法》是我国首部专门针对长江的法律，具有重大意义。该法共96条，包括规划治理、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保护监督、法律责任等。其中一大亮点在于对地方政府的职责规范上，明确各级人民政府对各类违法行为的行政处罚权，并建立一系列的主动性、预防性职责，以确保制定和实施适当的措施。随着《长江保护法》的出台，《长江河道采砂管理条例》、《长江水利委员会入河排污口监督管理实施细则》等文件开始了“废改立”的工作，例如，《长江保护法》对长江流域主要水体的鱼类资源管理规定了严格的报告制度，而长江流域其他水体的禁渔和限渔管理则允许由这些地方的县级以上人民政府制定。这些规定旨在将以往碎片化、短期化的法律保护体制重新整改，在《长江保护法》的框架下焕发出新的活力，更加协调高效推进长江生态环境保护工作的落实。对于地方性河流，由于地理环境、行政区域的不同，其法律保护显示出不同的特点。以淮河与松花江为例，2004年“淮河污染团”事件爆发，2005年松花江特大水污染事件的发生都使得两条河流的生态环境成为当地政府乃至国家的重点保护对象。时至今日，淮河与松花江的法律保护仍具有明显区别。就淮河而言，已基本实现淮河治理有法可依，出台了各层次法律规章以求实现各行政区域联防联控协调合作。目前出台的相关行政法规和规章主要有《河道管理条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《入河排污口监督管理办法》、《取水许可和水资源征收费管理条例》、《水文条例》等；在地方层面，淮河流域各省都颁布了大量的地方性法规规章，有《安徽省淮河流域水污染防治条例》、《山东省水污染防治条例》、《江苏省水资源管理条例》、《河南省水污染防治条例》等。其中《淮河流域水污染防治暂行条例》是我国第一部流域性水污染防治法规，也是迄今为止专门针对淮河流域水污染而制定的最高级别立法。它旨在解决淮河流域的水污染问题，并建立了流域水资源管理机构，并针对当时的污染状况制定了目标责任、排污总量控制、重点污染单位限期治理、污水集中处理、枯水期联合防治、省际水污染纠纷处理等一系列制度，为淮河流域水资源保护提供了明确的法律依据和手段，可以说是目前实施的最为广泛且最接近淮河流域水资源保护专门立法的法律规范。[[]任世丹,杜群.国外生态补偿制度的实践[J[]任世丹,杜群.国外生态补偿制度的实践[J].环境经济,2009(11):145-156.就松花江而言，其河流生态环境的法律保护较为薄弱。自2008年起实行的《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》推动松花江流域水污染防治工作的制度保障，全面完成《松花江流域水污染防治规划(2006-2010年)》中确定的各项目标任务的法制保障。该条例针对松花江水域特点，对《中华人民共和国水污染防治法》的薄弱环节作出专门规定，进一步明确政府和重点工业企业水情应急准备责任，环境保护单位和有关部门的负责人以及环境保护部门的有关人员，对不徇私舞弊的，给予行政处分。但除此之外，针对松花江河流生态环境的法规制度少之又少，治理仍是依靠国家层面的《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》等法律，没有形成有针对性的河流生态环境保护体系。随着对于河流生态环境认识的逐渐深入，我国对于河流生态环境的保护不再局限于水污染防治这一传统视角，水生生物资源也进入了河流生态环境防治的视野中。以往涉及水生生物保护的法律法规主要有《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水法》、《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《水生野生动物保护实施条例》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》、《渔业法》等，这些法律和法规以保护水生生物资源和水生生物多样性、实现流域环境的可持续发展为目标。[[]王建廷.我国水生生物资源养护立法的现状分析[J].当代法学.2007,21(3):108-111.][]王建廷.我国水生生物资源养护立法的现状分析[J].当代法学.2007,21(3):108-111.[]唐议.《长江保护法》构建水生生物新体系[J].特别报道.2021(4):29-31.此外，《上海市中华鲟保护管理条例》于2020年6月起正式实施，这是上海针对单一野生动物保护的创制性立法，对长江口的生态修复工作提供制度保障。值得一提的是，对河流生态中野生动植物资源的保护还体现在《刑法》中，《刑法》已经初步形成对野生动植物资源的保护体系，涉及的罪名包括非法狩猎罪、非法捕捞水产品罪、杀害珍贵、濒危野生动物罪等。4.2我国河流生态法律保护的不足在进行河流生态环境修复与保护的过程之中，我国通过借鉴国内外优秀案例和吸取前人宝贵的实践经验，已经逐渐摸索出一条适合自己的道路，取得了一定的成效，也推动了河流生态环境修复与保护的相关制度的颁布和实施，但其中仍然存在诸多不足。从我国涉及河流生态环境保护的法律条文和规章制度中,可以看出受法律保护的河流生态资源的对象比较分散,在客观上很容易造成对同一种保护对象解释混乱。环境法研究的保护对象是以人类为中心的环境分析，而立法保护河流的生态和经济生态资源，其保护对象是以河流生物为重点的生态事物。在我国的生态环境保护法律法规中，它仅仅利用环境保护对象的范围，从而造成受保护对象的偏差，也导致河流生态环境保护法的功能偏差。与旧法相比，新《水污染防治法》针对旧法存在的相关利益者之间利益失衡，从而引发博弈行为，导致其立法失效方面的不足，新的《水污染防治法》引入了生态补偿制度，但是在具体规定之中并没有体现其落实和执行的可行性。由于水源地生存状态具有地方性和特殊性，往往没有统一标准，需要当地政府和相关利益主体自行协商，但在没有相关细则加以指导和监督的情况下，其有效性无法得到保证。在立法治理和保护的对象上，我国主要集中在长江、钱塘江和太湖等环境问题频发的水系，其他水系的相关修复和保护的法律法规有待健全。《水法》和《水污染防治法》作为我国重要的涉水法，依据保护资源和防治污染的现实需求确立了一系列制度措施保障涉税工作的进行，但是由于立法时间较早、立法经验不足等原因，两者存在内容重叠甚至冲突的条文，这给我国的河流生态环境保护工作的开展带来困难。第二，我国现行的河流生态环境保护地方性法规和地方规章的内容皆大同小异,缺乏地方特色。中国地域辽阔,河流生态环境差异很大,不同自然地理条件的河流开发利用和保护的主要对象不同。订立地方性法规时,只有强调地方特色,才能有效保护河流生态环境。[[]李轶．河长制的历史沿革、功能变迁与发展保障[[]李轶．河长制的历史沿革、功能变迁与发展保障[J].环境保护,2017,45(16):7-10.第三，我国目前的流域管理制度存在管理部门分工不当、协调性差等问题，有待进一步的弥补和完善。出于流域的生态条件复杂、保护区域大的原因，很多流域的管理工作需要进行分工和合作。但是在具体实施的过程中，不同管理部门之间容易出现各自为营、越俎代庖的行径，这就导致整体水域的管理混乱，有悖于河流生态环境保护的初衷。[[]崔建远.水权与民法理论及物权法典的制定[J].法学研究,[]崔建远.水权与民法理论及物权法典的制定[J].法学研究,2002(3):37-62.[]王克金.权利冲突论——一个法律实证主义的分析[J].法制与社会发展,2004(2):43-61.第四，“河长制”仍不成熟。目前我国的生态环境治理模式中存在一定的不足，主要表现在低级别的政府缺乏主导生态治理的能力，同时由于低级别的政府忽视生态环境治理的财政支持，导致生态治理技术的落后。反而是高级别的政府重视生态环境治理，会更多的将财政向生态环境治理方面倾斜。虽然河长制是以地方党政领导为主导的治理制度，但在实践中该制度的工作中中重点还是在基层前线上[[]史玉成.流域水环境治理“河长制”模式的规范建构——基于法律和政治系统的双重视角[J[]史玉成.流域水环境治理“河长制”模式的规范建构——基于法律和政治系统的双重视角[J].现代法学,2018,40(06):95-109.第五，水生生物资源保护立法过于分散。《中华人民共和国宪法》第九条规定:“国家保障合理利用自然资源，保护珍贵的动植物。禁止任何组织或者个人以任何方式侵占、破坏自然资源这是从根本法角度对我国社会环境与资源进行保护作出的明确法律制度规定。全国人大常委会先后出台了《环境保护法》、《水法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《土地管理法》、《森林法》、《农业法》等数量众多的与水生生物资源相关的法律。国务院制定批准了一批与水生生物教学资源环境保护有关的行政管理法规。从宪法、法律法规到其他法律文件，已构建一个较为完整的水生生物资源保护法律框架。它已成为水生生物资源保护、管理、开发和利用的基本章程，为保护水生生物资源的多样性和保护河流生态环境做出贡献。然而，中国还没有一部全面的《水生生物保护法》来规范水生生物的保护、管理、开发和利用。中国现有的水生生物资源保