服务型政府视域下的乡镇政府职能转变研究分析 公共管理专业

服务型政府视域下的乡镇政府职能转变研究摘要：关键词：一、前言（一）研究背景2001年12月，中国成为世贸组织成员国之一。“加入WTO，受冲击最大的是政府”。为适应WT0的规则，我国进一步深化以转变政府职能为核心的政府职能转变的体制改革。2005年，在温家宝总理作的政府工作报告中指出：“积极建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中。”2006年，中国共产党的第十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出，构建和谐社会的重要举措是构建服务型政府，要强化社会管理和公共服务职能。2007年，十七大报告中提出：“要加快行政体制改革，积极构建服务型政府”。2012年，党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。乡镇政府现有的运行模式已经与新时期农村发展要求不相适应，特别是当前我国正处在改革的攻坚期和社会转型期，城镇化进程的加快、农村税费改革的全面推进都引起了农村环境的巨大变化，乡镇政府进行服务化转型，从而不断获得合理性和合法性资源，在农村发展过程中实现自身的不断发展。因此，在十八大召开以后的新形势下探讨乡镇政府的转型，从服务型政府视角重新界定乡镇机构职能，并提出乡镇政府职能转变的路径，显然具有重大的现实意义。（二）研究的目的和意义通过分析当前乡镇政府职能的特点及现状，提出本研究的必要性，通过分析调查服务型政府视域下乡镇政府职能转变出现的问题，分析得出导致目前乡镇政府职能转变中出现问题的因素，找出乡镇政府职能转变实施过程中阻碍或者影响服务型政府发挥其功能的因素加以补救，希望促进山东省地区乃至全国和谐社会建设、政府职能转变过程中的发展方式、方法提供借鉴。(一)理论价值：通过本论文的研究，初步揭示乡镇政府职能转变中存在的问题，详细分析影响因素并针对性的提出了相关建议，丰富乡镇政府职能转变的相关理论，同时，也为后续研究工作的开展提供理论依据和拓展研究思路、方法。(二)现实意义：目前，乡镇政府职能转变中的服务型政府建设尚未普遍引起高度重视，缺乏系统的利于乡镇政府职能转变的制度，为转变政府职能、坚持可持续发展设置了障碍。乡镇政府是国家组织的重要组成部分，乡镇政府效率的高低、工作人员水平的高低、工作效果的好坏直接影响到国家政策的执行，影响到国家的长治久安和人民生活幸福。因此，只有在科学发展观的指导下，坚持以人为本，研究服务型政府视域下的乡镇政府职能转变的现状、问题及对策，才能真正实现我国经济社会全面进步和人的全面发展。（三）国内外研究现状（一）服务型政府的相关研究燕继荣（2009）在《服务型政府的研究路向——近十年来国内服务型政府研究综述》一文中，对服务型政府研究进行理论概括，从服务型政府概念的演绎、服务型政府提出的背景、服务型政府与政府改革的关系、服务型政府的理论基础、服务型政府的内涵、构建服务型政府的路径六个方面——梳理总结了学界关于服务型政府的研究进展。对本研究的研究思路提出了全面的参考。姜晓萍（2007）《构建服务型政府进程中的公民参与》的研究中，提出了在我国服务型政府建设的理论研究与实践探索中，对公民参与的认识误区与现实困境制约了服务型政府建设的持续发展。作者认为认清公民在服务型政府构建中的角色，塑造积极的公民精神，提升参与能力；明确政府在推进公民参与中的责任，构建公民参与的制度保障体系；完善服务型政府建设中的公民参与机制，提高公民参与的有效性是构建服务型政府的必要途径。郁建兴，高翔（2012）在《中国服务型政府建设的基本经验与未来》一文中，讲到服务型政府是落实科学发展观的根本途径，是政府改革的重要目标。文章指出近十年来，通过确立服务型政府基本理念、构建基本公共服务体系和改革公共财政体制、创新公共服务供给机制等措施，我国服务型政府建设取得了重要进展。但是依然存在做多问题，职责分工不合理、社会政策体系整体规划缺失以及公共服务供给机制不完善等，这些研究都为本研究提供了研究思路。韩雨箕（2014）在其论文《阿荣旗服务型政府构建中存在的问题及对策研究》中找出了服务型政府建设中存在的问题，作者指出服务型政府建设中存在的问题。由于政府部门存在官本位、权力本位思想造成的政府存在越位、错位、缺位现象；由于政府管理方法落后造成的行政管理体制创新不够；由于政府信息公开质量不高造成的政务公开透明度不够；信息资源的利用存在缺陷造成的信息化发展不完善；公众参与渠道不畅通造成的民众参与程度不够。这些问题都是服务型政府建设过程中存在的具体问题，在本研究中应借鉴。荷兰学者基斯·冯·克斯伯根(KeesVanKersbergen)和佛朗斯·冯·瓦尔登(FransVanWarden)在2004年3月出版的《欧洲政治研究杂志》上发表了题为“作为学科间桥梁的治理的文章，总结了治理的加强服务型政府的九种用法，包括善治、国际关系领域中没有政府的治理、作为社区和社区自组织的治理、市场制度和经济治理、私人部门的“善治”、公共部门的“善治”、网络治理、多层次治理等。美国学者戴维﹒奥斯本和特德·盖布勒（2004）明确提出服务型政府改革的目标是建立“企业家政府”。作者认为要把政府“再造”成为起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；社区拥有的政府是授权而不是服务；竞争性政府，把竞争机制注入到提供服务中去；有使命的政府，改变照章办事的组织；讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；有事业心的政府，有收益而不浪费；有预见的政府，预防而不是治疗；分权的政府，从等级制到参与和协作。这一研究有利于将国内服务型政府建设与美国政府发展相比较，通过比较和参考，得出符合本研究的相关措施。（二）乡镇职能转变的研究综述何得桂（2007）在《乡镇政府职能转变：内涵、困境与出路》的研究中，指出乡镇政府职能转变是客观情势的需要，文章阐述了乡镇政府职能转变的内涵，并对当前我国乡镇政府职能转变的困境予以剖析，认识不足是乡镇政府职能转变的理念障碍、压力型行政生态环境是乡镇政府职能转变的环境障碍、财政权缺失导致乡镇政府职能转变难以作为以及乡镇政府职能转变的动力不足困境；作者提出要以打破压力型行政生态环境为核心，以理论研究为先导，以科学界定乡镇政府职能为前提，以增强乡镇政府转变的内动力为重点，创新财税管理体制，整合行政资源等对策建议。费孝通关于模式比较研究的思路，费孝通在小城镇和乡镇政府职能转变的论述中提到单单一个“样板”性的模式可能给各地发展造成不良影响，事实上各种模式在自己发展的过程中又是不断相互学习，取长补短的，费孝通提出“一个目的，多种模式”、“因地制宜、不同模式”等指导思想，费孝通还从对一个个发展模式的研究扩展为对一个个地区发展战略的研究。费孝通的研究在本研究中起到了重要作用，作为中国社会学的泰斗，费孝通对乡镇政府职能转变的论述至关重要，他提出的“一点、一线、一面”的战略思想对本研究有重要的方向性指导作用。易凤兰，姚锐敏（2008）《乡镇政府职能转变研究述评》一文中，作者指出改革开放以来，尤其是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以后，乡镇政府职能转变问题的理论研究逐步深入，成果颇丰。但是也存在一些不可忽视的问题，主要表现为研究的客观性、系统性、论辩性的不足以及研究视角的缺失。研究中讲到对农民阶层分化的研究室农村社会学学科的重要课题，这是对本研究社会学理论的重要支撑。中国海洋大学孟凡华（2011）在《新形势下乡镇政府职能转变研究》中系统论述了乡镇职能转变的相关研究，论文论述了对当前我国乡镇政府职能行使过程中存在的主要问题，认为存在的问题主要是不能够准确界定乡镇政府的职能、乡镇政府管理体制不健全、责权不统一、不完善的绩效考核导致政府职能不能全面行使、公共产品供给短缺、乡镇行政机构编制设置不尽合理、乡镇干部队伍的现状与农村工作实际要求不相适应等几个方面。治理理论的创始人罗西瑙（J.N.Rosenau）在他的著作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》中把治理定义为：一系列活动中的管理机制，它们虽没有得到正式的授权，却能有效的来发挥它的作用。著名的治理理论学家格利.斯托克（GerryStoker）认为，就目前而言关于治理理论的主要观点是：在治理过程中政府并不是国家唯一的权力中心，只要能得到公众的认可，公共机构和私人机构也可以成为不同层面上的权力中心，治理意味着在某些领域弱化政府发号施令的强制权威，政府有责任使用其它的管理方法和技术对公共事务进行引导。（三）服务型政府与乡镇政府职能转变的研究综述为了适应经济全球化的大趋势，中国十几年来一直在不懈努力寻求加入世界贸易组织。从总体上来说，加入WTO，有利于促进我国经济体制改革和经济结构的战略性调整，提高我国社会发展水平和人民生活水平，符合我国的根本利益和长远利益。但入世同时也会对我国政府提出多方面的挑战，其中政府管理理念和政府职能转变面临的挑战最为直接和突出。面对入世，政府要果断应对体制性的挑战。为此，政府必须实现从管理型政府到服务型政府的转变。政府职能由管理型向服务型转变，也就是由无限政府向有限政府、低效政府向高效政府的转变，实质上是由人治转向法治，这是政府职能性质定位的根本性调整。朱泊霖（2013）《服务型政府视角下的乡镇政府行政管理体制改革研究》的研究中，作者对我国乡镇政府的沿革进行了归纳和总结，梳理了以政治为中心的全能型乡镇政府、以经济为中心的管理型乡镇政府、以公共服务为中心的服务型政府这三类不同乡镇政府的变迁。论文总结了我国乡镇服务型政府改革面临的问题，并对问题原因及构建服务型政府存在的传统思想障碍、运行机制障碍进行了分析。暴元（2011）在《“乡政村治”格局下乡镇政府职能转变的困境及出路探析》一文中，指出改革开放以来，农村基层政权和社会管理体制逐渐形成了“乡政村治”格局，即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，在村级建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。农村治理结构改革是一项系统工程。作者指出现阶段我国乡村治理结构的制度设计应以“为农民提供公共服务”为原则，转变乡镇政府职能，建立公共服务型政府。柳亮在《农村税费改革与基层政府职能的定位》和《农村税费改革与乡镇公共服务职能的重塑》两篇论文中第一次明确的提出了后农业税时代的乡镇政府必须重构乡镇政府的公共服务职能，建立具有农村特色的公共服务职能体制。同时，对于我国农村的具体国情，如何重构乡镇政府的公共服务职能进行了初步的探索，简单地论述了重塑乡镇政府公共服务职能的途径，如进行乡镇机构的改革、转变职能和思想观念等，对于我国乡镇政府公共服务职能的重构具有现实的借鉴价值。美国地方政府主要包括县、自治市、学区和专区，其公共服务供给因地方政府的形成不同而有所差异，但总体呈现出公共服务依法均等化供给、公共服务供应与生产相分离、供给方式多样化、强调社会参与、供给效率较高等特征。美国地方政府公共服务主要基于人民主权、自主治理、政治与行政分离等政治哲学理念，因而能够实现均等、高效的供给效果。对中国地方政府公共服务供给而言,迫切需要将基本公共服务均等化作为服务型政府建设的目标导向,为民间社会组织参与公共服务供给创造制度空间,为公众参与公共服务供给拓宽渠道。（四）本文评述服务型政府视域下乡镇政府职能转变的研究在国内大部分都是行政管理专业的研究或理论支持，或者是运用经济学理论对乡镇企业、乡镇经济发展对政府发展的影响，鲜有社会学理论在该研究中的论述。本研究对服务型政府视域下的乡镇政府职能转变基于社会学理论作为研究支撑，通过分析社会发展中的耿车模式、温州模式等发展模式，探索乡镇政府职能转变的可借鉴性经验，再运用结构功能理论、角色冲突理论对服务型政府视域下乡镇政府职能转变的问题和措施进行探究。因此，本选题尝试从服务型政府的视角探讨乡镇政府职能转变问题,试图弥补我国服务型政府社会学理论研究上的缺憾，希望对推进我国服务型乡镇政府的建设实践能有所帮助。（四）研究方法论文还会用到比较分析法、问卷调查法。结合文献研究和实地研究。文献研究法：通过搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究，形成对服务型政府视域下乡镇政府职能转变科学认识的方法。在乡镇政府职能转变对策研究中，采用哲学辩证的理论性方法，对国内乡镇政府职能转变研究的文献资料及数据进行整合，为论文提供充足的理论依据和科学的研究思路。这个方法的好处是省时、省钱、省力，因为到网上查找相关文献，在图书馆就能获得一些相对公正的数据和研究现状，也比较适合诊断与对策研究，文献研究法的不足是材料的效度不够，因为每一个研究都有适合自己的研究对象和研究阶段，本研究是山东省高青县辖区内的乡镇职能转变相关研究，文献和相关材料的准确性和适用性不足。用这个研究方法很可能出现过分依赖文献，从而偏离选题，或者采用文献中的数据，偏离研究对象即服务型政府视域下乡镇政府职能转变的实际状况和自身条件，从而造成论文论据的失实。通过分析得出，文献研究法的应用应仅作为论文部分研究思路的参考，通过运用此法，不断完善论文的论证方法和研究思路，论文中用到的数据和研究对象即乡镇政府职能转变目前运行的实际政策及数据应以实地调查研究为准。实地考察研究：实地考察研究是指为明白一个事物的真相，势态发展流程，而去实地进行直观的，局部进行详细的调查。那么引申到我们的服务型政府视域下乡镇政府职能转变研究中就是指通过对乡镇政府职能的调研，了解服务型政府的发展中乡镇政府职能转变存在的问题，并结合其他乡镇发展历程和当地政策得出对策。实地考察法的优点是简单易行，不需要复杂的分析和理解，第二就是真实可靠，实地调研得到的数据和政策解读贴合实际，第三就是直观生动。缺点是受时间和空间的限制因素大，不能够随便的、及时的来去；第二是真实可靠的同时，实地观察法所得材料带有表面性和偶然性；第三就是耗时、耗力。实地考察法可能遭遇因实地考察难度较大，去的次数少，数据存在偶然性和表面性，那么需要在论文结束前进行多次调研，并且尽可能开展持续调查研究，深入到山东高青县的各个乡镇，尽可能得出实际的政策和数据。二、服务型政府视域下乡镇政府职能转变的目标诉求（一）服务型政府视域下乡镇政府职能转变的内涵1、服务型政府的概念2、乡镇政府职能转变的内涵（二）乡镇政府服务型职能定位的必要性1、乡镇政府职能转变是体制改革的关键2、乡镇政府职能转变是适应形势变化的实践需要3、乡镇政府职能转变是促进农村发展的重要保证三、服务型政府视角下乡镇政府职能转型面临的问题及其原因分析（一）乡镇政府职能转变存在问题1、职能定位与农村社会发展的角色冲突2、乡镇政府职能转变内动力不足3、乡镇政府职能转变面临环境压力4、基层工作人员素质不高（二）乡镇政府职能转变存在问题的成因1、不均衡发展战略对农村地区发展的制约2、传统行政模式对乡镇政府职能转变的惯性3、落后行政理念与治理行政理念的意识冲突4、主体与对象的角色冲突四、服务型政府视角下乡镇政府职能转型的路径分析（一）重新科学定位乡镇政府职能1、社会管理功能2、社会保障功能3、社会服务功能4、基层组织建设功能（二）构建基层政府职能新秩序1、构建和谐的县乡秩序2、构建合理的乡村秩序3、构建有序的党政秩序4、建立政府与各类社会群体的秩序（三）增强乡镇政府职能转变的内动力1、提高乡镇干部待遇2、提高基层工作人员素质五、结语六、参考文献著作类：[1]费孝通.乡土中国[M].人民出版社,2008.[2]方明,王颖.观察社会的视角—社区新论[M].知识出版社,1991.[3]刘少杰.国外社会学理论[M].高等教育出版社,2006.[4]于建蝾.转型期中国乡村政治结构的变迁[M].商务印书馆,2001.[5]徐勇.中国农村研究(2002卷)[M].中国社会科学出版社,2003.[6]郑杭生.社会学概论新修[M].中国人民出版社,1994.[7]胡家勇.转型、发展与政府[M].社会科学文献出版社,2003.[8]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版,2000.[9]杜创国.政府职能转变论纲[M].中央编译出版社出版,2008.[10]蒋华勤.乡镇职能与新农村建设[M].宁波出版社,2009.[11]刘海云.边缘化与分异——失地农民问题研究[M].中国农业出版社,2002(12).[12]郑杭生.中国人民大学社会研究报告[M].中国人民大学出版社,2006.期刊类：[1]李建明,金荣.论服务型政府下的政府职能转变[J].广西社会主义学院学报,2008(04).[2]蒋星.乡镇政府经济职能改革思考[J].农村经济,2005(01).[3]尹鹏程,刘杰.论转型期政府在城市社区建设中的角色[J].社会工作,2007(5).[4]崔慧姝.服务型乡镇政府——对乡镇政府未来定位的一种思考[J].内蒙古农业大学学报社会科学版,2010(02).[5]张新光.论我国乡镇的建制规模、职能定位与机构设置[J].兰州商学院学报,2005(06).[6]黄春红.构建服务型乡镇政府的路径选择[J].中共山西省直机关党校学报,2009(6).[7]徐元善,祝天智.服务型乡镇政府:缘起及其构建[J].中国行政管理,2009(12).[8]左益洋.对建设乡镇服务型政府的几点思考[J].新西部(理论版),2009(12).[9]王艳成.论乡镇政府职能转变的制约因素[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2009(02).[10]杜万忠.乡镇政府职能转变的制约因素与突破[J].学习月刊,2008(07).[11]温家宝.不失时机推进农村综合改革,为社会主义新农村建设提供体制保障[J].求是,2006(18).[12]廖清成,刘克纾.乡镇政府职能转变与农村公益事业发展[J].发展论坛,2006(12).[13]金晓伟.当前乡镇政府职能转变的困境分析及对策[J].今日南国,2009(02).[14]任立兵.政府在城市社区治理中存在的问题及对策研究[J].南京审计学院学报,2006(1).[15]崔慧姝.服务型乡镇政府—对乡镇政府未来定位的一种思考[J].内蒙古农业大学学报社会科学版,2010(02).[16]林修果,郑心瑜.对转变乡镇政府职能的几点认识[J].天水行政学院学报,2007(03).[17]姬秀娟.新农村建设中乡镇政府的职能定位[J].甘肃社会科学,2007(02).[18]林毅夫.建设中国新农村[J].商务周刊,2005(05).[19]贺雪峰.新农村建设的重点与着力点[J].新西部,2007(09).[20]王春光,新生代农村流动人口的社会认同问题[J].社会学研究,2003(01).[21]王伟.进一步转变政府职能需要关注的三个问题