略论清朝对客民的法律调控措施

PAGE2PAGE5略论清朝对客民的法律调控措施摘要：“客民”就是战争与人口消长的必然结果。与“客民”伴生的，是一系列对清朝社会发展影响甚巨的政治、经济、社会、法律问题。清朝调处客民问题的法律措施主要有：准予客民异地入藉，给予垦荒客民以农资借贷支持，给予垦荒客民税收优待，将所垦土地授予客民“永为己业”。它们主要以皇帝谕令、地方章程等法律形式出现，明显呈现出阶段性，对客民流向性进行了有效的引导，但对客民流量的后期失控缺乏预见与应对，未能有效协调土客关系。关键词：清朝；客民；法律调控措施问题的缘起“客民”是一个历史概念。最早见诸文字的记载出自《后汉书》。参考文献：《后汉书》卷24马援列传中有关于客民的记载：“于是诏武威太守，令悉还金城客民，归者三千余口”各朝典籍中，参考文献：《后汉书》卷24马援列传中有关于客民的记载：“于是诏武威太守，令悉还金城客民，归者三千余口”我国大陆对这一问题的研究大约是从20世纪中期开始。研究成果计有：罗香林《客家史料汇编》，《客家研究导论》；葛剑雄主编、曹树基著：《中国移民史》；傅衣凌“清代农业资本主义萌芽问题的一个探索”，《明清社会经济变迁论》；刘平的《被遗忘的战争——咸丰同治年间广东土客大械斗研究》；陈良学、邹荣础的“清代前期客民移垦与陕南的开发”；王天奖的“清同光时期客民的移垦”；行龙的“论太平天国前后江地区的人口变动及其影响”；安介生的“清代山西境内‘客民’刍议”；吴善中的“客民·游勇·盐枭——近代长江中下游、运河流域会党崛起背景”；池子华的“土客冲突的文化学考察”，《中国近代流民》；杨生民的“论战国两汉时期的客民和客——从客民和客看战国两汉的社会性质”；冯贤亮的“清代浙江湖州府的客民与地方社会”，“清代浙西乡村的土客冲突与生态环境”；李恭忠的“客家：社会身价、土客械斗与华南地方军事化——兼评刘平著《被遗忘的战争》”等。台湾地区对“客民”问题的研究主要集中在对客家的研究上。台湾交通大学设有国际客家研究中心，这家研究中心网站辑录的论文篇目显示，近十余年来，大陆发表的相关论文有700多篇，而台湾地区关于客家的研究的硕士、博士论文则有141篇。国外的相关研究成果主要有：韩国朴基水的“清中期广西的客民及土客械斗”；日本中川学的《中国客民の世界へ》等。这些论著主要从经济、农业、人口、社会的角度来研究客民问题，还没有从法律角度进行研究的。美国学者费正清说“社会严重的不公正，帝国和地方行政当局的衰败以及官僚政治道德的沦丧，所有这些都是历次王朝危机共有的问题。而人口剧增和人口大量内部迁移，则是清代特有的问题”。费正清、刘广京：《剑桥中国晚清史》上卷，中国社会科学出版社2006年版，第257页。确实，对清朝社会影响最大的因素中，战争与人口占据了十分突出的地位。“客民”就是战争与人口消长的必然结果。与“客民”费正清、刘广京：《剑桥中国晚清史》上卷，中国社会科学出版社2006年版，第257页。对“客民”进行研究，首先就要回答何谓“客民”这一问题。历代正史中使用了“客民”一词，却未对它进行专门界定。倒是民国《增城县志》，对“客民”做了一个定义：“客民者，来佃耕之民也。”《辞源》对“客民”的解释是：“非当地籍贯、外来寄寓的居民。”目前学界尚未对“客民”的界定达成共识。笔者在综合各家观点的基础上，对“客民”的定义为：客民在中国历史上指移居异地的居民，不论其在当地入籍与否，相对于土著而言，被统称为“客民”。清朝时期，客民中开山种植、结棚为居的，被称为“棚民”；而由闽、粤、赣交界地南下，并拥有相对独立语音的移民族群，则被称为“客家”。本文正是在这样的意义上使用“客民”一词，并对之进行研究的。关于这样界定的理由，笔者将另行撰文申说，在此不赘述。清朝的客民流高峰出现在两个阶段，一是清初，即清入关以后的顺治、康熙、雍正、乾隆朝；一是清中后期，尤其是太平天国革命后的同治、光绪、宣统年间。前一阶段，客民流高峰的出现是与明末清初连年的王朝战争所带来的人口凋弊以及康乾盛世人口的历史性爆涨有关；后一阶段则与太平天国战争所引起的人口大量死亡与外流有关。这两个时期客民流高峰的出现要么起因于战争使大量土地因无人垦种而抛荒，当时，全国土地抛荒的情况十分严重。据《清世祖实录》卷61记载，顺治八年（1651当时，全国土地抛荒的情况十分严重。据《清世祖实录》卷61记载，顺治八年（1651）清朝赋籍帐册登录的全国田地山荡额为二百九十多万顷，不及明万历六年（1578）全国田土数目的一半。从具体来看，由于明末清初连年战乱，主战场所涉及的省份人口损失严重，成为了吸纳异籍农民的中心。以陕西汉中府为例，其南北两山及下属西乡、凤县、宁羌、略阳、留坝、定远等地的土著老民只有十分之二三，其余都是客民。参见嘉庆《续修汉中府志》卷21。清中晚期同治六七年间，安徽的宣城“客民约占十分之九，其中以两湖籍居多数，皖北次之”。李文治：《中国近代农业史资料》第1辑，三联出版社1957年版，第172页。参见嘉庆《续修汉中府志》卷21。李文治：《中国近代农业史资料》第1辑，三联出版社1957年版，第172页。民国《广德县志稿》第13页。大规模的人口迁移，对于任何社会都是一件大事。何况对于中国这样一个以土地为生的农业社会，而这些客民又恰恰是冲着土地而去的；更何况对于中国这样一个安土重迁的同质化程度相当高的宗族社会。因此，“客民”问题当是清代一个十分突出的社会问题。在如此重大的社会问题中，清朝法律起没起作用，起到何种作用，是值得法史研究者关注的问题。从史料来看，清朝在运用法律措施来调处客民问题上是有所作为的。状内分晰填明，分限三年带缴牛价本，扣还原种。如逾限不缴，现原保人赔，仍将所领之田收还，另佃耕种。”可知，这种出借是无息的，客民只需在规定的年限偿付本金就行。三、给予垦荒客民税收优待政府招垦的根本目的在于养护国家财政来源，要使这一目的得以实现，前提必须是地有人耕，地有人耕的最低条件则是民藉地得以自活，尤其是应招募前来的客民，如果垦种甚至不能糊口的话，他们没有理由安心在异地开垦，国家赋税将成为无本之木。有鉴于此，清政府首先从缓征税赋的优待上着手来稳定客民。需要说明的是，清政府对开垦土地的税收优待并非专门针对客民而制定的，优待所惠及的是所有开垦土地的农民，包括土著与客民。但是纵观清朝，政府鼓励垦荒总是在战争之后，当地出现“有可耕之田，而无耕田之民”《清圣祖实录》卷36，康熙十年六月乙未上所载湖广、四川总督蔡毓民的疏奏。的情况下大量招徕客民进行的，被开垦的无主土地，政府往往“永给为业”《清圣祖实录》卷36，康熙十年六月乙未上所载湖广、四川总督蔡毓民的疏奏。被垦土地有两种，一种是“新荒”，即原已是垦熟，因种种原因被抛荒不久的土地；一种是“久荒”或“积荒”、“老荒”，是指从未开垦的或开垦后抛荒已久的土地。关于“老荒”与“新荒关于“老荒”与“新荒”界定，光绪《山西通志》卷82，赈册中有所不同。见后所引。在此，从通说。《皇清奏议》卷4，李人龙“垦田宜宽民力疏”。考虑到这些因素，清代法律对客民垦荒进行了一定的税收倾斜，一般来说，对于开垦的土地，当年都不征税，而是经过一定年限后再行起科。综观整个清朝，对开垦田地的起科年限，不同的朝代有不同的规定。就是在同一朝代，不同的年分，或同一年分的不同地区，区别开垦土地的不同，起征年限都可能有所不同。这在清初顺治、康熙两朝表现得特别突出。自雍正以后，起科年限的规定逐渐趋于稳定，成为定例，为以后各朝所遵行。顺治元年规定，开垦的“久荒”田地，三年起科；康熙《大清会典》卷20，户部·田土·开垦。二年规定，“新荒”康熙《大清会典》卷20，户部·田土·开垦。《清朝文献通考》卷1，田赋。《清史稿》卷4，世祖本纪：“兵兴以来，地荒民逃，流离无吿。其令所在有司广加招徕，给以荒田，永为口业，六年之后，方议征租。各州县以招民劝耕多寡、道府以责成催督之勤惰为殿最。岁终，抚按考核以闻。”康熙即位后，分析了《垦荒令》“行之二十余年而无效”的三条原因，“一则科差太急，而富民以有田为累；一则招徕无资，而贫民以受田为苦；一则考成太宽，而有司不以垦田为职”《清圣祖实录》卷25。。各地官员也纷纷上奏陈述开垦中遇到的实际问题和放宽开垦年限的请求。康熙元年，河南南阳府和汝州请求“领垦荒田，一应杂差，请俟五年后起派”。四年，贵州巡抚罗绘锦提出该省开荒“请不立年限，尽民力次第开垦，酌量起科”，四川湖广总督蔡毓荣也请求将起科年限延长为五年。在这样的背景下，康熙十年批准新垦荒地“三年后再宽一年”，即四年起科，十一年宽延为六年，十二年在对顺治时的规定进行修改的基础上，颁布了《垦荒定例》，规定荒地垦熟后，由原来最高六年起征税赋改为十年起科。《清圣祖实录》卷25。《清圣祖实录》卷44，康熙十二年十一月康熙帝在给户部的一道谕旨中说：“见行垦荒定例，俱限六年起科。朕思小民拮据开荒，物力艰难。恐催科期迫，反致失业。朕心深为轸念。嗣后各省开垦荒地，俱再加宽限，通计十年方行起科。”康熙朝对起科年限的规定总趋势是宽缓，不过，受时局的动荡的影响，年限的长短仍处于起起伏伏，变动不拘的状态，依次出现过三年、四年、六年、十年、三年、六年、三年起科的规定。雍正朝是清朝关于开垦土地起科年限得以基本固定的重要时期。元年，雍正曾对户部下了一道谕令，其中有云：“朕临御以来，宵旰忧勤。凡有益于民生者，无不广为筹度。……惟开垦一事、于百姓最有裨益。……嗣后各省、凡有可垦之处。听民相度地宜。自垦自报。地方官不得勒索。胥吏亦不得阻挠。至升科之例，水田仍以六年起科，旱田以十年起科。著著为定例。”《清世宗实录》元年。在《雍正实录》等史料文献中见到的关于起科年限的记载，大都是水田六年、旱田十年，少数情况下为三年。如《雍正实录》卷二十六：“户部议覆、川陕总督年羹尧疏言、宁夏新筑满城。系宁左右三卫民间田地。其原额正赋、应请豁免。以河滨淤地拨补。令陆续报垦。照例六年后起科。应如所请。”卷之七十六记载雍正针对于宁夏垦荒对户部的谕旨：“……《清世宗实录》元年。此后，对开垦田地起科年限规定大致不出水田六年、旱田十年，或笼统以三年为限的定例，为以后各朝所遵行。以后各朝中关于起科年限的记载有：《清高宗实录》卷140，乾隆六年，在甘肃平原空地上，“引灌认垦者，应照六年起科之例按则起科”；卷202，乾隆八年，在云南安宁，“其未经开垦者。俟六年后查明田亩定则起科”；在甘肃巩昌府，“所垦地亩，照番地例，耔种一石，徵粮一斗，于十年后起科”；卷238，乾隆十年，在直隶遵化州鲇鱼关外瓦罐岭，“令该关兵就近开垦照旱地十年起科之例”；卷352，乾隆十四年，对于浙江沿海认垦沙地，“遵例六年后起科”；卷之725，乾隆二十九年，江西巡抚辅德在一份奏折中说：“查定例。水田以六年起科。旱田以十年起科。江省近年报垦。因无旱田。俱扣限六年起科”；卷895，乾隆36年，“河南巡抚何煟奏称、裕州、内乡、二州县，劝垦民田，应照例水田于六年后起科，旱田于十年后起科。”《清穆宗实录》卷116，同治三年，“加恩著照大凌河三年起科之案，其同治二年佃租荒段，著于同治六年起科。同治三年佃租荒段，著于同治七年起科。其续租荒地，并由开种之年，定限三年成熟起科徵租，以归画一而恤农力。”四、将所垦土地授予客民“永为己业”影响客民垦荒的因素除了户藉、税收而外，最重要还有对所垦土地的权属问题。权属不清，会带来两个问题。一方面，客民的劳动成果不能得到法律的保护。原来按无主荒地开垦的土地，由于事先未取得土地无主的相关证明，事后官方又未能给予地契之类的所有权证书，于是一部分土著在客民将荒地开垦成良田后，巧取豪夺，出现“缘无人承种之业，耕熟之后，往往有人认业”《清文献通考》卷2，同样的情况在丁日昌《抚吴公牍》卷37中也有记载：“往往垦民甫经办有眉目，即有自称原主，串同局董书差，具结领回。垦民空费经营，转致为人作嫁。”的情况。顺治十八年，巡按河南御史刘源浚疏言：“南阳、汝宁，荒地甚多，应急议开垦。但无人承种之荒地，耕熟后往往有人认业、兴起讼端，官即断明而资产荡然矣。《清文献通考》卷2，同样的情况在丁日昌《抚吴公牍》卷37中也有记载：“往往垦民甫经办有眉目，即有自称原主，串同局董书差，具结领回。垦民空费经营，转致为人作嫁。”《清圣祖实录》卷3。民国《沛县志》卷16，“湖团志·湖团纪事始末”。为解决这类土客矛盾，推动垦荒，地方上请求将无主荒田归垦荒客民所有的呼声很高。《清圣祖实录》记载，顺治十八年，“云南贵州总督赵廷臣条奏、滇、黔、田土荒芜、当亟开垦。将有主荒田、令本主开垦。无主荒田、招民垦种。俱三年起科。该州县给以印票、永为己业。”该建议得到户部的批准，得以实施。康熙五十三年奉命前往甘肃察勘饥民情况的工部右侍郎常泰，写了六条建议上奏，其中一条有云：“荒弃地亩招民开垦。将荒地查出，置立房每户二间。无业之民给与口粮籽种牛具令其开垦，即给与本人永远为业，照例六年后起科。”《清圣祖实录》卷260。咸丰五年，时任《清圣祖实录》卷260。《清史稿》卷434，黄辅辰传。另一方面，一部分土著在土地被客民占垦的同时，还得承担被占土地的赋税。《清史稿》卷四五一《桂中行传》记载了清中晚期安徽省的这类情况：“皖南兵燹后，客民占垦不输赋，至是清丈田亩，无问主客。”卷四七七《李渭传》也记载了山东省因客民不交或欠交税赋等至使土著保人受牵连，不得不承担保证责任、代为赔偿的情况：“调山东，垦荒，令客民带完旧欠，免邻保代赔逃户之累，民便之。”鉴于上述这类问题，清廷遂于顺治六年四月以谕令的形式，制定了给予客民所开垦土地的永久产权法律：“自兵兴以来，地方多荒芜，民多逃亡，流离无告，深可悯恻。著户部、都察院传谕各抚按，转行道府州县有司，凡各处逃亡民人，不论原籍别籍，必广加招徕，编入保甲，俾之安居乐业。察本地方无主荒田，州县官给以印信执照，开垦耕种，永准为业”。《清世祖实录》卷43，顺治六年四月壬子。不过，这样的规定显然太过于笼统，不具有操作性。因为要将开垦土地“永准为业”的前提是要确认土地为“无主荒田”，而该谕令对于何谓无主荒田，如何认定荒田无主，以及确认无主后，客民应如何领种，应办理哪些手续，垦种无主荒地的客民何时可以取得官方土地权属证明，当出现客民以外的其他人对所垦土地主张权利的时候，应当如何处理等法律问题没有作出明确规定。事实上，不仅是顺治朝，包括整个清朝，对此问题从未出台过一部比较系统、完备的法律。各个朝代纷纷就自己这一时期在开垦荒田、“永给为业”《清世祖实录》卷43，顺治六年四月壬子。康熙时，针对如何确定有主土地确系抛荒这样一个容易引起争讼的问题加以规定：“凡系数年无人耕种完粮者，即系抛荒，以后如已垦熟，不许原主复问”。《清圣祖实录》卷108显然，这是针对土地原本有主，但数年不种而至荒芜的情况。此时，土地即被视为“抛荒”，其所引起的法律后果与无主荒田一样，即在由原主以外的其他人垦熟后，“不许原主复问”。这里的“不许原主复问”，当是对原主产权的撤销。当然这样的规定是很模糊的。除了“不许原主复问”的表达不明确而外，究竟多少年算是“数年”《清圣祖实录》卷108清朝中晚期，清政府腹背后敌，深陷内忧外患之中，中央政府为全力应付大举入侵的外国列强与国内风起云涌的太平天国革命而绞尽脑汁，无暇他顾，因而这一时期，关于如何规范招徕客民垦荒的问题，大多是由地方政府官员，以地方规范的形式加以解决的。如同治元年，监察御史曾协均上了《请开皖北屯田疏》折；同治四年，陕西巡抚刘蓉颁布《营田总局酌定章程》。其中，受太平天国战争影响最大的安徽、浙江等江南地区，在这方面所做的努力，使人映象深刻。安徽巡抚唐训方、江苏江宁布政使李宗羲在制定相关法规并切实加以推行方面成绩突出。同治初年，署安徽巡抚唐训方奉命赴临淮接办军务。此间，他积极筹办屯垦事宜，在临淮设屯垦总局，凤阳、定远各设分局，并发布了《兴办屯垦告示》，对于军民垦荒各项事宜做了详细的规定。他认识到：“本地连年兵荒逃亡病故，十去七八，今举行开垦，若专用土著之民，则地广人稀，抛荒仍多”，因此，“如有外来客民情愿领田耕种，取具的保，由总局察验，实系安分农民，一体借与牛力籽种，准其开垦。其缴价收租，较土著之民一律办理。”“领田各户耕种三年后，原领牛种业经缴清，果能勤朴力耕，无他过犯者，应准给为永业，升科纳粮，以符旧制。”[清[清]唐训方：《唐中丞遗集·兴办屯垦告示》。同治七年，时任江宁布政使的李宗羲本着民生固宜轸恤而国计亦当兼筹的原则，大力推行招徕客民垦荒政策，仿照安徽省制定了《招垦荒田酌缓升科例限章程》。章程认为，开垦土地的人户，土著当然最好，因为他们熟悉土质与当地的风土人情，不象外地客民那样格格不入，“但土旷人稀，业主自种则帮工难觅，招佃代种，则无人承领。此荒田之所以未能尽垦也。然则欲垦荒田不能不招异籍之人。”开垦荒地，在客民一面，需要在当地找到保人，出具互保；在官府一面，则应当先厘清荒田有主无主；然后将无主荒田收归官府，由官府出面招垦。基于当时一些有主荒田，原主无力开垦，又担心一旦具认该荒田，就须交纳捐税，因而不去认业的情况，规定自官府发布告示之日起，勒令原主必须在限期内前往登记确权，否则即将该荒田作无主论，听任官府招人认垦。在招垦成熟后，原主如再想主张该荒田的所有权而引起争讼时，即便确有田契，官府也不受理。用这样的法律规定，解决土客争讼，保护客民的劳动成果。而对于客民保护力度最大的，当是规定是将无主荒田，“官给印照，永为世业。”[清]李宗羲：《开县李尚书政书·江宁书·招垦荒田酌缓升科例限章程》。光绪年间，山西省的一个垦荒地方章程也规定有相似的内容：“清理荒地，分为老荒、新荒、暂荒。以水冲沙压者，名为‘老荒’，钱粮永远豁免。其有地无主者，名为‘新荒’，准其族邻或客民承种，分别办理停征三年，如有本户归来，俟次年播种之时，方许认回，傥五年后本户不回，即为佃种之人承为永业。”光绪《山西通志》卷82光绪《山西通志》卷82，赈册。此外，浙江布政司任道镕颁发了《土客善后章程》十条《土客善后章程》全文见光绪《嘉兴县志·《土客善后章程》全文见光绪《嘉兴县志·田赋·土客交涉》。简短的结论纵观清朝，关于客民的法律调控措施有这样一些特点：其一，关于客民的法律规定，并没有出现在作为有清一代基础性、主干性的法典——《大清律例》中，而是以皇帝谕令、各部议复、大臣奏准的奏折、地方官发布的章程等法律形式出现。其二，关于客民的法律规定，明显呈现出阶段性。清初，关于客民的法律渊源主要是皇帝谕旨，而清中后期则以地方官员的命令、章程为主。清初关于客民的法律规定相对而言，比较笼统，缺少操作性与稳定性，同一问题各朝规定变化很大，甚至同一时期，各省规定亦不同，其中尤以对开垦田地起科年限的规定为最。清中后期，对客民赋税、土地产权等方面的规定渐趋成熟与稳定，在内容上，由清初时相对原则与粗疏，发展为清中后期比较具体与细致。其三，清朝关于客民的规定中，皇帝的谕令重在普遍号召，而地方章程则详细制定招徕的各项优惠条件。以皇帝谕令与地方章程两相结合的方式，使各抛荒省份如愿招徕客民，人口的流动具有清晰的流向性、自愿性，从而实现法律的指引功能。其四，对客民流量的后期失控缺乏预见与应对。在招徕客民垦荒的过程中，前期官府面对土地被大面积抛荒的情况，急于招徕，对于客民过剩流入的情况显然缺乏预见。在不遗余力招徕下，“同治六七等年，民间讹言下江南，种无主良田，住无主美屋，无一村一堡不轰动。凡佃户皆辞田而去，迁徙者不下万户”同治《安陆县志补正·祥异》。。此时，荒田开垦缺乏人力的问题虽然解决了，但新的社会冲突却尖锐凸显。这当中既有因大量客民涌入而形成的人口与土地冲突，更有客民与土著在利益、文化、风俗上的冲突。这些冲突严重地威胁着当地的社会秩序。当官府意识到这一点，并希望进行有效调控时，已经来不及了。以安徽省为例，两江总督曾国藩于同治末年咨会两湖督抚，要求两湖协助发布《客民禁入皖省宣城示》，停止招垦，并请水师统帅彭玉麟派遣