行政诉讼对公民权利的保障

PAGE2PAGE5行政诉讼对公民权利的保障【摘要】行政诉讼制度，赋予公民控告国家行政机关的权利，在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法制体系、保障行政相对人合法权益方面取得了巨大成就。然而，随着经济社会的不断发展和公民权利意识的不断加强，现行行政制度的缺陷也越来越突出，无法满足司法实践的需要，更不利于对公民权利的保障。因此，以保障公民权利为中心对行政诉讼制度进行修改，成为时代所需。【关键词】行政诉讼公民权利修改行政诉讼对公民权利的保障作用（一）为公民权利提供司法救济途径行政活动是指行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。谢国成：《论行政诉讼的作用及意义》[EB/OL]．[2014-0谢国成：《论行政诉讼的作用及意义》[EB/OL]．[2014/article/lll16738821678976oo15887恢复原状或获得赔偿救济是公民进行起诉的最终目的。当行政机关及其工作人员的具体行政行为使公民的人身、财产等合法权益遭受损害时，根据《行政诉讼法》第六十七条规定，“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”若公民对行政机关的处理赔偿请求的结果不服，可以向人民法院提起诉讼，以行政诉讼的方式来解决行政赔偿纠纷，保证自身的请求赔偿权。（二）保障公民的监督权和民主管理权《行政诉讼法》第七条规定，“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，这就赋予了公民与行政主体平等的诉讼法律地位，为切实保护公民的合法权益提供了法律保障。公民通过对行政机关的违法行政行为提起诉讼，面对强大的行政机关，人民法院运用司法审查权保护公民的切身利益。在行政诉讼过程中，公民可以依法提出自己的诉讼请求，人民法院通过审理，依法可以判决维持、撤销或部分撤销、变更所诉的具体行政行为，还可判决限期履行法定职责。这样，公民通过行政诉讼，不仅对行政机关的行政管理活动起到监督作用，同时还充分表达了自己的意志，依法参与了对国家、社会事务的民主管理，实现了人民当家作主的权利。二、现行行政诉讼制度在保障公民权利方面的缺陷（一）过于强调保障行政机关依法行使职权的目的，弱化了保障公民合法权益的目的法院的答复如出一辙：你要取得他的原告资格，须请求法院宣告他死亡，这需要4年时间。二是关于被告的确定问题。我国现行的《行政诉讼法》及其司法解释基本上是以行政主体为标准来确定行政诉讼的被告。“行政主体”即行政机关和法律、法规授权的组织，但现实当中，非授权主体屡有行使行政职权的情形，造成了行政相对人确定被告的困难，给公民诉讼带来诸多不便，甚至因此使公民诉讼无门。另外，根据现行法律的规定，作为行政机关一部分的行政机构不能成为行政诉讼的被告，当行政机构的具体行政行为侵犯行政相对人的合法权益时，只能以行政机关为被告。其结果导致行为者可能不是被告。特别是在环境污染案中，很多受损害的人弄不清楚究竟能告谁。他们告到法院，却只能得到一个答复：被告不适格，不予受理。（四）诉讼管辖制度设计不完善《行政诉讼法》规定的管辖制度包括级别管辖、地域管辖、裁定管辖。现行的制度设计在便于当事人进行诉讼和便于法院公正行使审判权两个因素之间存在着内在的矛盾。地域的管辖给当事人诉讼提供了便利，减轻当事人的诉讼负担。但司法权对行政权的依附在现实中造成了地方保护主义、部门保护主义和执行难的现象，行政审判可能受到的地方政府、人大、党委的非法干预，过低的级别管辖使得本来处于弱势一方的公民的正当权益得不到依法保护。虽然最高人民法院通过司法解释在一定程度上解决了行政诉讼级别管辖过低的问题，但依然没有从根本上解决行政诉讼过程中的司法不独立问题。三、完善行政诉讼对公民权利保障制度的意见建议从我国现行行政诉讼制度可以看出，解决行政争议、保护公民权益与监督行政机关是我国行政诉讼的三大目的。马怀德：《保护公民、法人和其它组织权益应成为行政诉讼的根本目的》[J]．行政法学研究．2012年02期然而事实上，“保证人民法院正确、及时审查行政案件”是实现马怀德：《保护公民、法人和其它组织权益应成为行政诉讼的根本目的》[J]．行政法学研究．2012年02期（一）强化行政诉讼保障公民权利的宗旨行政诉讼的立法宗旨，应该是保障公民的合法权益，而不是维护政府的权威。因此，关于行政诉讼的目的，为突出行政诉讼“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的作用，切实保障公民权利，应将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”改为“监督行政机关依法行政”。在行政法律关系中，行政主体处于主导地位，依照一般授权或特别授权作出行政行为，有可能包含对相对人权益的处分。而在国家行政权力面前，相对人处于弱势，缺乏权益的自我保障能力，由此而产生的行政纠纷，必须通过另一种国家权力居中裁判才能得以解决。而行政权自身的效力足以能够保障和维护行政任务的完成，因此不需要司法机关再作出维持判决。同时，“依法行政”包含行政机关依法行使职权及依法承担责任两方面的内容，使用“监督行政机关依法行政”的含义更为完整贴切。综上，建议将关于行政诉讼目的表述修改为：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，解决行政争议，保障自然人、法人和其他组织的权益，监督行政机关依法行政，根据宪法制定本法。”

（二）适当扩大行政诉讼的受案范围我国现行法律对行政诉讼受案范围的规定过于狭窄，不利于公民权利的保障。为更全面地保障公民权利，应适当扩大行政诉讼的受案范围，考虑抽象行政行为及内部行政行为的可诉性及可诉范围。提出如下修改建议：（1）采用肯定概括加否定列举的方式规定行政诉讼的受案范围。对于受理行政案件的范围，先予以概括式的说明，然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围。这种方式可以有效避免肯定列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷，也使得受案范围更加明确。凡是属于概括规定的范围又不属于明确列举排除的范围的，都属于行政诉讼的受案范围。（2）对受案范围的制度设计应将部分抽象行政行为及部分内部行政行为纳入受案范围。一方面在实际当中，部分抽象行政行为确实会对公民的合法权益造成损害，将国务院制定的行政法规、规范性文件以外的其他抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，不仅可以为公民提供权益救济途径，也符合行政诉讼范围不断扩大的国际趋势。另一方面，法院是否受理一个案件，不是根据行为的对象而是根据行为的性质确定的。一个行为是针对普通公民，还是针对公务员，并不能改变行为的本质，更不应该成为法院排除司法裁判权的界限，应当将内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。当然，高度人性化判断的事项，如高等学校与学生的关系中考试阅卷、课程安排、作息时间等行为，是行政主体的专属权限范围，对其进行审查也超越了法官的能力范围。马怀德：《行政诉讼法存在的问题及修改建议》马怀德：《行政诉讼法存在的问题及修改建议》[J]．法学论坛．2010年05期(三)合理确定诉讼当事人资格一方面，应适当扩大原告资格条件。根据行政诉讼法第四十一条的规定，行政诉讼的原告只能是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，也就是说只有具体行政行为与其存在直接利害关系的情况下，才可提起行政诉讼，否则，便不具有行政诉讼的原告资格。但实际上，一些不是针对自身作出的行政行为也可能与公民自身存在某些间接的利害关系。如子女被拐卖人身自由受限制而需要父母亲向公安机关请求解救案件和一些特殊的公共争议事件。因此，应适当扩大原告资格，建立公益诉讼制度，允许与自己权利无直接利害关系的公民就行政主体的违法行为提起行政诉讼。另一方面，应简化适格被告的标准。为便于行政相对人确立被告，避免确定行政诉讼被告复杂化，应坚持一个总原则，即：谁行为，谁为被告，即从形式上，以作出行政行为的组织为被告。行政机关内设机构或派出机构，不管有没有法律的授权，只要这些内设机构或派出机构以自己的名义作出行政行为，原告就可以控告这些内设机构或派出机构，这些机构就是被告。行政机关、行政机关的内设机构、派出机构、临时机构以及其他公法性行为的作出者，都可以成为被告，无论最终实际上承担行政责任或法律责任的主体是哪一个组织。（四）提高行政诉的级别管辖在司法行政化、地方化情况下，过低的行政诉讼案件级别管辖制度，不利于保护处于弱势地位的公民。因此，建议取消基层法院行政庭，所有一审案件由中