人民调解的规划与政策研究

人民调解的规划与政策研究目录TOC\h\z\u第一节人民调解现状 1一、基本情况 1二、矛盾纠纷的特点和产生原因 2三、现行人民调解存在的不足 3四、新时期基层人民调解的难点与对策 4五、工作建议 10第二节人民调解制度变革 11一、人民调解制度的演变 11二、人民调解制度的历史沿革 13三、人民调解法立法背景 15四、人民调解法的意义 16五、人民调解制度的发展现状 17六、新时期人民调解制度面临的问题 18第一节人民调解现状一、基本情况xx镇现有XX个人民调解委员会，共有调解人员XX多人。人民调解组织机构健全，镇、村“两级”调解组织网络覆盖全镇所有行政村。XX年共调处各类矛盾纠纷XX件，调处率100%，调结XX件，调结成功率96%；防止民间纠纷转化为刑事案件X件XX人，制止群体性械斗X次XX人，劝止群体性上访X次XX人。全镇没有一件民事纠纷因处理不及时而引起群体性上访，群体性械斗或民转刑案件发生，也没有因调解不当而发生非正常死亡事件或激化事件，基本做到了“小事不出村，大事不出镇”，使基层人民调解工作发挥了维护社会稳定的第一道防线作用。（以某镇为例可根据实际情况为基准重新改写）二、矛盾纠纷的特点和产生原因根据对矛盾纠纷的统计来看，乡镇矛盾纠纷大致分为由山林土地等问题引发的矛盾纠纷、由婚姻家庭邻里等问题引发的纠纷、因修路等基础建设引发的矛盾纠纷三个大类，在矛盾总数中的比例接近2：1：2。其中，山林、土地纠纷往往是因为农村土地家庭承包经营时期山林、土地界段划分不明确、重合，填写过程中文字表述不准确等原因引起；婚姻家庭矛盾在家庭内部矛盾一般较小造成的社会影响不大，多数是因鸡毛蒜皮的小事累积引起的；邻里纠纷产生的原因较多，在家族式地区容易引起群体性纠纷或暴力行为，社会影响较大；因修路等基础建设产生的纠纷大多数涉及占地、线路设计和补偿等问题，如果不能得到及时的调解和处理好不仅极易影响农民自发修路的积极性，也是引发群体性纠纷的原因之一。现在对纠纷化解的方式主要是人民调解，但由于社会文化多元化，矛盾纠纷多样化，已经严重影响社会主义和谐社会的构建和社会主义新农村建设的进程，因而矛盾纠纷的调处手段和调解方式的改进迫在眉睫。三、现行人民调解存在的不足（一）调解队伍总体素质偏低。人民调解员素质参差不齐，特别是村级调解员大部分文化程度偏低，不少基层调解员还留在传统的“劝架员”水平，法律知识贫乏，政策水平较低，有些甚至连制作调解记录和调解文书都有困难，工作力不从心，以致调解效果事与愿违者不乏其数。有着“干不干一个样，干好干坏一个样”，“不干不打紧，干了得罪人”的消极思想，严重影响了调解员的工作积极性。  （二）调解员身兼数职，流动性大，不利于经验的形成和推广。由于村级调解组织成员大多数为村干部兼任，他们不仅要调解矛盾纠纷，更要忙村里的各种事物，发生矛盾纠纷有疲于应付的现象，加上人员调整频繁，导致整个队伍不稳定，工作积极性差，好的经验无法得到总结和推广，制约了人民调解工作的发展。  （三）乡镇调解工作缺乏经费，给人民调解工作开展带来了很大的难度。一是培训力度受限。由于无专项人民调解员培训经费，影响了人民调解员素质的提高。人民调解员除镇级调委会人员外，多数是由村委会主任、委员兼任，没有经过法律专业教育培训，对人民调解业务不熟悉。培训经费的不到位更使这个问题十分突出。目前对多数基层人民调解员业务培训一般是以会代训方式进行，极少有系统学习法律知识的机会。二是制约了宣传工作的开展。许多发生在农村因民间纠纷引发的刑事、治安案件和群体性事件，多为不懂法、不用法或无力承担诉讼费用，自行采取各种“手段”解决所致。因此，利用人民调解这一群众性组织开展法制宣传教育、调解民间纠纷正是当前农民所急需，维护地区社会和谐稳定、经济发展、各项改革稳步推进所必须，而作为履行这些工作职能的人民调解组织却因没有专项工作经费，难以有效开展工作，一定程度上影响了纠纷的调解质量和调解人员的工作积极性。四、新时期基层人民调解的难点与对策长期以来，被称为我国社会治安综合治理“第一道防线”的基层人民调解工作，以其快捷、简便的手段，在化解民间纠纷，防止矛盾缴化、维护社会和谐稳定中发挥了极其重要的作用。然而，在当今多元化的社会环境下，基层人民调解工作遇到了不少难以解决的新问题，需要各级政府及政府有关部门高度关注。（一）新时期基层人民调解工作的难点随着我国社会经济的快速发展和各项改革的不断深化，我国民间纠纷的类型不断增多，纠纷的数量逐年上升，纠纷的内容也越来越复杂。伴随着这些越来越复杂的民间纠纷的发生，基层人民调解工作的难度也越来越大，主要表现在以下几个方面：1.证人不愿作证，证据难取得，纠纷事实难查清当今社会，人们的思想观念发生了很大的变化，多数人不愿得罪人，怕惹麻烦。“多一事不如少一事”、“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的想法占据很多人的头脑。为了避免得罪人，避免惹麻烦，避免被他人报复，如今敢于仗义直言、出面作证的人越来越少了。对于调解组织的调查询问，多数证人不支持，不配合，采取回避的态度，而基层人民调解组织又不能强制证人作证，所以基层调解组织很难取得相关证据，纠纷事实很难查清楚。2.调解纠纷时，当事人的“参谋”多，意见难统一，调解难达成协议以前调解民间纠纷时，纠纷当事人的亲朋好友大多怕得罪干部（特别是怕得罪政法干部），而不愿意介入纠纷的调解。如今基层干部身上的神秘色彩消失了，政法干部的权威下降了，老百姓的胆量变大了，一旦发生了纠纷，纠纷当事人的亲朋好友为了显示亲情友情而从四面八方赶来助威，赶来为当事人出谋献策。由于“参谋”们的观点不一样，想法不一样，所以其意见就很难统一，这样反而让纠纷当事人左右为难，对调解意见很难表态，因而调解工作就很难达成协议。3.部分懂法律、见识广、有知识的纠纷当事人得理不让人，思想工作难做通自由开放的社会环境，使普通百姓在打工潮的大流动中增长了见识，增加了胆略，加上普法工作的深入开展，人们的法律意识也越来越强。所以现在发生纠纷后，大多数当事人要求调解人员必须严格按法律规定调解处理，而且只要自己有一点道理，就不愿做半点让步。并且现在的纠纷当事人把面子看得很重要，大多数纠纷当事人认为谁先让步就是谁输了，谁丢了面子，所以，多数纠纷当事人为了面子，在纠纷调解中坚持到底不让步；为了面子，在纠纷调解中无理也要把水搅浑。而实际调解工作中，很多纠纷必须有人让步才能调解成功，如最常见的人身损害赔偿纠纷中，一赔就是几万元，甚至十几万元或数十万元，如果遇到赔偿责任人家庭特别困难，而赔偿权力人又不肯让步，调解工作就很难成功。4.人民调解协议效力差，当事人事后翻悔或拒不履行协议时，调解组织无可奈何由于人民调解制度是建立在群众自我管理、自我教育、自我服务基础上的一项社会制度，所以，人民调解组织是“群众性”的自治组织，具有“民间性”的特点，它不具有“强制性”。        人民调解制度的最大特点是“自愿”，通过调解，当事人自愿达成的协议只能靠当事人自觉履行。虽然《人民调解法》规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。可是，一旦当事人事后反悔或拒不履行调解协议时，没有强制执行权力的调解组织就无可奈何了。        5.基层人民调解员接受培训少，专业知识缺乏，调解效果差、效率低。《人民调解法》规定，县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。然而，由于经费紧张，很少有县级司法行政机关组织基层人民调解员进行业务培训的，不仅如此，现在多数基层人民调解员是由基层政法主任兼任，并且多数政法主任是由年轻人担任，由于基层干部的工资低，待遇差，费用报销难，不少年轻的调解员任职时间不长就外出打工挣高工资去了，所以，基层人民调解员的变动十分频繁，这就造成了多数基层人民调解员专业知识缺乏，工作能力难提高。所以在实际调解工作中，不少基层人民调解员不会做调解笔录，不会制作调解协议书，甚至有些调解员在调解时说不了几句专业话就“卡壳”了，有些人民调解员经常被能说会道的当事人驳得哑口无言，所以调解效果差、调解效率低。        （二）做好新时期基层人民调解工作的对策        为了充分发挥基层人民调解组织在维护社会和谐稳定中的积极作用，牢固守好社会治安综合治理的“第一道防线”，我们应该坚定不移地以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，牢固树立社会主义法制理念，围绕党和国家新时期基层人民调解工作的难点与对策的工作大局，采取有效措施解决好基层人民调解工作中的难点问题。       1.进一步加强对人民调解工作的领导，优化人民调解工作环境。       各级党委和政府应高度重视基层人民调解工作，把基层人民调解工作作为密切党群关系和干群关系的重要途径，切实加强领导。同时，还要把基层人民调解工作纳入社会治安综合治理的重要议事日程，从人力、物力、财力上保障基层人民调解工作的正常开展。另外，还要切实解决基层人民调解工作中的困难和问题，特别是要为基层人民调解员排忧解难，要及时为他们解决办公经费，真正落实他们的工作补贴，要让广大基层人民调解员放下思想包袱，心情舒畅地全力以赴地投身到人民调解工作中去。                  2.加强对基层人民调解员的培训，提高基层人民调解员的业务素质。县级司法行政机关每年至少应组织一次基层人民调解员业务培训，乡镇人民政府应依托乡镇司法所至少每季度组织一次人民调解员业务培训，要通过长期多次的业务培训，来促进基层人民调解员提高政治素质，业务素质和工作能力，促进人民调解员提高调解纠纷的效果和效率。  3.建立民间纠纷证人作证补偿制度和奖励制度     基层人民政府应拿出专门经费，对重大疑难纠纷证人的误工费、交通费及相关损失进行补偿。同时还应对重大疑难纠纷的重要证人的作证行为给予一定的奖励，以消除证人作证“吃亏不讨好”的现象，以此来调动证人作证的积极性，促进基层人民调解工作的顺利开展。        4.加强人民调解协议的司法确认工作，提高人民调解协议的履行率。《人民调解法》规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院依法确认调解协议有效的，一方当事人拒绝履行或者未完全履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。这就从法律的层面有效地解决了人民调解协议履行率不高的难题。然而，目前各地对人民调解协议司法确认工作的宣传还不够，基层干部和群众很少有人知道这个可提高调解协议履行率、避免再次发生纠纷的有效途径。所以，各级政府司法行政机关和人民法院应通过会议、电视、广播、报刊等形式加大对人民调解协议司法确认的宣传力度，进一步落实人民调解协议司法确认的工作措施，从而有效提高人民调解协议的履行率。        5.健全人民调解制度，规范人民调解活动       《人民调解法》虽然对人民调解组织应遵循的原则，受理民间纠纷的范围和条件，以及在人民调解活动中纠纷当事人享有的权利和应承担的义务等都作了明确的规定，但对人民调解制度没有作出具体的规定，使基层人民调解员在实际调解工作中很难操作，所以，司法部或省司法厅应根据新的法律、法规和政策的规定，对以往的各项人民调解制度进行修正和完善后予以公布，作为对《人民调解法》的补充，如对参加纠纷调解的各方代表人数应作出限制性规定，避免参加调解的人员过多过杂而影响调解效果的情况发生。再如应强制性规定人民调解员调解重大疑难纠纷时必须制作调查笔录、调解笔录和调解协议书，必须建立调解档案，以避免事后当事人翻悔或拒不履行调解协议时，调解组织无任何文字依据而无法做相应的工作。有了具体的法律规定，有了完善的人民调解制度，人民调解组织就能够顺利地开展调解工作，人民调解工作就能够更快地迈向规范化、制度化和法制化的轨道。   五、工作建议（一）深化对人民调解工作的认识，切实加强领导。要进一步提高认识，做好新形势下的人民调解工作，是构建社会主义和谐社会的客观要求，是预防和化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的“第一道防线”和有效途径，在化解社会矛盾纠纷中具有基础性作用。要将人民调解工作纳入重要的议事日程，认真研究解决人民调解工作中存在的困难和问题。  （二）加强法律宣传，营造良好社会氛围。加大法律的宣传力度努力提高群众自觉守法的社会氛围，而不是投机取巧、钻法律和制度空子的社会氛围，也不是追随利益、钻法律缺乏有效保障机制和有效监督机制的空子。  （三）加强人员配备和业务指导，切实提高调解成功率。一是在乡镇司法所增派专业工作人员指导村级调解工作的进行，形成业务上的联系。二是村级人民调解委员会吸纳一批热心公益事业、具有一定文化水平、懂政策、懂法律、文化程度较高、公平正直的青年人担任人民调解员，将新观念、新思路融合到调解工作中。用相关的法律法规、政策指导调解工作的进行。提高人民调解员在实践中自觉驾驭法律的能力和水平，真正把法律融入社会实践的行动根基，促进农村社会和谐。  （四）加强对人民调解工作的立法步伐，找准自己的位置。通过立法明确规定人民调解组织建设、人员配置、工作机制、经费保障、法律效力等问题，使人民调解工作得到法律的有效支持和规范。  （五）加强措施，形成长效机制。一是落实人民调解员工作报酬。建立调解员工作补贴办法，将人民调解员工作经费及工作补贴列入乡镇财政预算，保障人民调解工作的开展；二是完善奖励机制，进一步调动从事人民调解工作的积极性。第二节人民调解制度变革一、人民调解制度的演变用调解的方式平息民间纠纷在我国有着悠久的历史，在我国古代官制中就有“调人”和“地官”的设置，其职责是“掌司万民之难而谐和之”。这是当时的官府调解。同时，在劳动人民中，为了避免“官府衙门”的欺压和“刀笔讼师”的盘剥，有了纠纷常常邀请亲友长辈和一些办事公道、素孚众望的人出面调停，久而久之，就形成了民间调解的优良传统。我国现行的人民调解制度是在民间调解的基础上逐步形成和发展起来的。它经历了对旧的民间调解进行改造和扬弃的漫长过程。中国共产党领导人民进行新民主主义革命的进程中，在继承古代民间调解的基础上，推广了依靠群众调解民间纠纷的做法，将自发的民间调解变成有组织、有领导、有章法的人民调解制度，这标志着我国人民调解制度初步形成。中华人民共和国成立后，人民调解作为我国社会主义法制的重要组成部分，得到了国家的确认。1954年3月22日政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，第一次在全国范围内统一了人民调解制度，使人民调解工作开始走上规范化、制度化的轨道。党的十一届三中全会以后，人民调解工作作为加强新时期民主与法制建设的措施之一，进一步受到国家的重视，在1982年颁布的现行宪法中，第一次明确了人民调解在我国政治法律制度中的地位，使人民调解工作获得了巨大的发展。人民调解制度基于民间的调处息讼制度而来，它的产生有一定的历史连续性。因为我国社会自古以来就是在儒家思想礼治文化主导之下封建家族本位的农业型社会和中而立“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至终与历史的轨迹紧密契合新的时代背景和新的社会变革也赋予了它新的特色。“自民主革命时期开始，经过长期实践不断赋予这一制度以新的内容和活力，终于形成了现行的在群众自治组织主持下在自愿基础上公平合法地排解纠纷的人民调解制度。”二、人民调解制度的历史沿革1.古代：可以追溯到中国西周官府设立的“调人”、“胥吏”就是当时的调解者，离我们较近的明朝《大明律》里长就是调解主持人，清代设立的宗族调解。2.新民主主义时期：在20世纪20年代，革命根据地提出了“一切权利归农会”的口号，当时的农会除涉及犯罪案件归苏维埃肃反委管外，连婆媳吵架、买卖短斤缺两等大小事情统归农会管，农会行使的职责就是当今调委会的职责。1921年浙江萧山县衙前村的农民协会宣言中就规定了会员间纠纷的调解办法，这是我党诞生后最牛的调解制度。3.中共最早的一部法规诞生：1931年11月颁发的《苏维埃地方政府暂行组织条例》，其中就规定了地方政府的调解职能，实行村、乡、区逐级调解形式。4.抗日战争和解放战争是人民调解工作全面发展的时期。各根据地和解放区组织相继颁布了适用本地区的民调工作规定。如1941年4月颁布的《山东省调解委员会暂行组织条例》，1942年颁布的《晋察冀边区行政村调解工作条例》、《关于调解民间纠纷的决定》，1942年颁布的《陕甘宁边，区民刑事案件调解条例》。非常值得一提的是，新中国诞生前，华北人民政府颁布了《调解民间纠纷的决定》，它不仅完善了农村调解程序，更可喜的是，将城市里产生的矛盾纠纷(解放了的城镇)如何化解矛盾、如何建立调解组织有了明确的规定。5.新中国成立以来涉及人民调解制度的发展史大致经历了四个不同阶段：1949-1954年期间是探索既适合农村又符合城市的人民内部矛盾的解决方法阶段，1954年政务院颁布了《人民调委会暂行组织条例》，这一探索在立法.上的重大成果被称为人民调解制度发展史上里程碑。1954-1966年期间是人民调解制度克服重重困难逐步发展时期1966-1976年粉碎“四人帮”前的10年内乱期间，公检法司被彻底砸烂，人民调解制度严重削弱1978年12月18日党的十一届三中全会以来，伴随着社会主义民主法制建设的逐步加强，人民调解制度重新得到充分肯定和重视，走上了健康发展的新的历史阶段，1982年宪法第一次将人民调解委员会作为“基层群众性组织”的组成部分作出了规定。6.人民调解制度大事记1954年3月22日，政务院颁布《人民调解委员会暂行组织条例》。1982年颁布《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》1989年5月5日，国务院审议通过了《人民调解委员会组织条例》2002年9月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》2002年11月1日，《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和司法部《人民调解工作若干规定》同时正式施行。2004年2月13日，最高人民法院、司法部下发了《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》2010年8月28日，全国人大常委会审议通过《人民调解法》，2011年1月1日起施行。三、人民调解法立法背景随着我国改革开放和现代化建设的不断深入，在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势下，人民调解工作面临新的发展机遇和挑战。资料显示：当今社会已经进入了矛盾凸显期，矛盾纠纷数量也，在以每年20%的速度递增；面对新时期各类新型矛盾纠纷的产生和人民群众对维权的迫切愿望，人们对人民调解法律制度出台的呼吁日益强烈。2010年8月28日《人民调解法》终于诞生了!这部新法历经了几代人的工作实践、凝聚了广大基层人民调解员的智慧，它的颁布是人民调解工作的一件大事，是我国法制建设的一件大事，也是我们从事人民调解工作人员的一件大事。一位风趣人士说：《人民调解法》出台的现实意义在于百姓的事尽量协商解决，让有钱人打官司去吧!四、人民调解法的意义1.标志着人民调解工作从此步入法制化、规范化的发展轨道，进而真正实现了人民调解工作有法可依的时代。2.它是我国第一部专门而全面规范人民调解制度的法律，其内容丰富完整。3.它是我国人民调解制度优良传统的继承和发扬，从我国古代民间“排难解纷”“止讼息争”到“以和为贵”的升华。4.它是具有中国特色社会主义法律体系的重要实践成果，没有借鉴国外经验和法律，是“东方经验”的又一里程碑。5.它为体现调解优先的原则，作出了具体而明确的规定，充分体现了当今提倡的“民权、民生、民和”的价值理念。6.它对化解各类矛盾纠纷，特别是新型矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有永恒的生命力。7.它密切了党群、干群关系，鼓舞和鞭策了--线调解员斗志，增强爱民之心的法律。8.它的颁布强有力地说明了党和国家高度重视人民调解工作，也说明了这部法律的立法时机已经成熟，是应运而生。五、人民调解制度的发展现状我国人民调解工作已取得显著成绩。目前全国已建立起人民调解组织近百万个，基本覆盖全国城市的街道、小区，农村的乡镇、村级组织和大中型企业。近两年来，全国共调解各类民间纠纷1200多万件，其中公民与公民之间的矛盾纠纷960多万件，公民与法人及社会组织之间的矛盾纠纷240万件，调解成功率达到了95%以上。防止民间纠纷激化为刑事案件平均每年5万多起，化解、疏导群体性上访平均每年4万多起。人民调解这个维护社会稳定的“第一道防线”，已经成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一。调解成功率和协议履行率的明显提高，离不开人民调解员队伍素质的提高。据了解，在我国800多万名人民调解员队伍中，绝大多数不仅直接来自基层，与人民群众联系密切，还具有一定法律知识和政策水平。全国29个省区市组织开展了培训，其中8个省市实行了考试、考核和持证上岗制度。全国接受培训的调解员已达350万人。人民调解制度已引起当今世界各国的普遍兴趣和广泛好评，享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。“许多西方国家日益重视非讼解决机制，强化解决纠纷手段和方法的多样化，这是因为人们已经意识到民事诉讼机制在解决民事诉讼纠纷方面的非完美性。”实践证明，人民调解制度是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一-项优良制度，是解纷息争、化解社会矛盾、维护社会稳定的一项有效制度，符合我国国情、民情和社会经济发展需要，具有强大和旺盛的生命力。六、新时期人民调解制度面临的问题（一）机构建设不适应形势发展的要求人民调解组织机构建设状况不太适应形势发展的要求。《人民调解委员会组织条例》明确规定村民委员会、居民委员会下设人民调解委员会，在企业、事业单位根据需要设置人民调解委员会。由此可见传统的人民调解组织主要是居、村委调委会和企事业调委会。但是随着市场经济的发展和社会关系的变动，原有经济组织的解体，生活区的拆迁，农村人口的大量外流及城市外来人口的分散，都使原有的调解机构消失或难以发挥作用。而新企业和新建居民小区中调解委员会和基层群众组织的建立又明显滞后，因此出现了大量人民调解组织不能发挥作用的空白地带。另外，居民聚居区的人口结构也发生了变化，这使得人民调解委员会原来依靠对居民和职工的熟悉和了解来主动发现和解决纠紛的工作方式不再适应需要。因此，调解活动的开展遇到了相当大的障碍基层组织的结构被打破，人民调解工作也必然受到很大影响。在农村，有些地方的基层组织趋于涣散，原有的家族和宗教势力兴起，人民调解可能成为地方权威的一种特权和强制，容易导致不公正的调解结果。在城市单位在人民生活中所起的作用越来越小，厂矿企业调解委员会在纠纷中所起的作用日益委缩，在此情形下，《人民调解委员会组织条例》的调解组织机构设计已很难适应形势发展的需要。（二）人民素质普遍偏低首先，《人民调解委员会组织条例》第4条规定。“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”该条没有对人民调解员的文化程度提出要求。《人民调解工作若干规定》第14条规定。“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。”该规定只是对乡镇、街道人民调解委员会委员要求具备高中以上学历。目前达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上水平的调委会委员有20多万Ar仅仅占调解委员人数的2S%。其次，我国的调解委员会还存在成员年龄结构不合理，政策法律素质、业务能力和水平偏低，调解多依靠对地方习俗的了解、纠纷解决的经验及自身的威信，不能对纠纷作出正确的法律上的分析与判断等诸多问题，总体上适应不了依法治国方略下的调解工作。最后，随着居民自治与社区自治融为一体的趋势，居民委员会的人员构成也趋向于年轻化、知识化。这虽然为人民调解工作带来大的改观提供了条件，但也可能带来新的问题，即年轻的调解人员缺乏威信、调解经验和调解技巧。（三）调解范围较为单一新形势下随着改革开放的深入发展，我国的父民内部矛盾纠纷呈现出新的特点和明显的发展趋向，主要表现在广泛性明显、复杂性加大、群体性突出、对抗性增强。另外，矛盾纠纷的主体由公民与公民转化为公民与经济组织、与企业、与基层干部、与基层政府及管理部门：矛盾纠纷的内容也由婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地等简单的涉及入身权益、财产权益方面的纠纷发展为经济合同纠纷。土地承包纠紛、干群关系纠纷、下岗待岗职工与企业的纠纷。拆迁征地纠纷等：矛盾纠紛的表现形式由当事人之间。当事人的亲朋好友、家族之间转向共同利益的群众与集体、与经济组织、与管理部门之间的纠纷。目前入民调解工作按照有关规定和要求仅仅限于“公民与公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活发生的纠纷”的民间纠纷的调处。而对于新时期的这些民间矛盾纠紛的新变化、新需求，人民调解这种诉讼外纠紛解决机制其功能作用的发还想当有限。（四）法律指导与司法审查尚未落实我国《民事诉论法》第16条第1款规定“人民调解委员会是在基尽人民政府和基层人民法院指导下调解民间纠纷的群众性组织。"然面仔细分析一下现状，我们会发现这一款与实际情况存在着一定程度的脱节。由于基层人民法院的工作任务较重，根本不能将法院指导和司法审查日常化、制度化、规范化。在现行制度下，行政指导与司法指导处于并列地位，增强了司法审查的难度，加之人民调解不是诉讼的必经程序，与诉论并无衔接，人民法院在一般情况下不会主动审在人民调解委员会主持达成的调解协议。（五）经费欠缺较为严重《人民调解委员会组织条例》第11条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷不收费。”第14条又规定：“对人民调解委员会委员根据情况可以给予适当补贴。人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费由村民委员会或者居民委员会解决。”实际上，这种规定在还比较落后的农村形同虚设，有些乡镇政府财政困难，根本没有钱来支持人民调解工作，更不要指望下面的村委会来落实人民调解的工作经费和补贴了。人民调解组织由于经费问题，已经严重地影响到了正常工作的开展。在一些经济文化欠发达地区，这一矛盾尤为突出。此外，《人民调解委员会组织条例》第13条又规定，“各级人民政府对成绩显著的人民调解委员会和调解委员应当予以表彰和奖励。”而调解组织的工作经费和奖励经费无法落实，长此以往必将挫伤广大调解工作者的积极性。四、人民调解制度的完善与发展(一)完善人民调鮃制度的相关立法人民调解制度作为中国特有的法律制度，是司法制度的重要组成部分。作为“东方经验”的发源地一中国，在人民调解法律制度建设上，应当达到同国际普遍存在的诉外调解制度相当的水准，而且在立法上也应当处于世界的领先行列。然而，现行的《人民调解委员会组织条例》是在计划经济条件下制定的行政法规，施行多年来，国际、国内的形势发生了巨大变化，尤其是在市场经济条件下，我国人民调解遇到了许多新情况、新问题，现行的人民调解制度存在许多与此不相适应的问题，例如缺乏具体规定，操作性差，这些甚至阻碍调解实践的发展。因此，完善我国人民调解制度的相关立法，不仅是国际、国内形势发展的迫切要求，也是我国人民调解实践的迫切要求。制定统一的《人民调解法》。2002年9月16日最高人民法院公布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中规定：人民调解协议具民事合同性质。但在现实法律实践中，运用合同法作为实体法依据对人民调解协议进行裁定，依然存在一些问题。通过制定《人民调解法》直接确定人民调解协议的法律性质，这样人民法院在审理人民调解协议的纠纷时，就可以直接依据《人民调解法》，确认人民调解的效力，判决义务人履行人民调解协议中的义务。这样就可以避免将人民调解协议视为合同，并适用合同法所带来的问题。法院审理此类案件时仅需审查人民调解协议是否符合法定的效力要件，假如法院确认了调解协议的效力，当事人一方就可以申请法院对此人民调解协议进行强制执行。所有这些不仅简化了人民法院的诉讼程序，节约了诉讼成本以及提高了诉讼的效率，同时也进--步强化了人民调解的功能，使二者有机地结合在一块。除了法律效力问题之外，组织建设、经费来源等一系列目前存在的问题都能通过统一的立法调整解决。（二）完善机构建设与运作机制首先，针对现实中民间纠纷为群体、重大、复杂、疑难、跨社区性等特点，单靠社区调解委员会难以及时有效化解纠纷，因此应加强乡镇(街道)调解委员会的建设.乡镇(街道调解委员会是人民调解组织形式的新发展，它主要调解跨行政区域以及村(居、企业)调解委员会解决不了、而当事人又不愿诉诸于法庭的复杂疑难纠纷。实践证明，乡镇(街道)调解委员会水平较村(居、企业)调解委员会高，操作程序较诉讼简单，社会成本较低，不收费用，解决矛盾纠纷及时有效，受到群众的欢迎和社会各界的重视。所以乡镇(街道)调解委员会是人民调解工作的新形式，要进一步发展和规范。其次，随着国企改革和机构改革进入攻坚阶段，更有必要在企事业单位中强化人民调解组织的建设和稳定。决不能借改革之口，削弱调解组织或让其处于名存实亡的境地。政府还应在繁华的商贸中心及批发市场等大型商业楼宇成立调解委员会。最后，应积极探索符合中国国情的“大调解”格局。在新时期单-的人民调解已难以化解复杂的社会矛盾，“人民调解”的概念应向更广阔的领域拓展。因而应建立调解组织的多样化，营造“大调解"”的格局，实行跨地区、跨行业、跨单位的调解机制，整合各类调解资源和手段，使民间调解、治安调解、信访调解、行政调解。诉讼调解有机结合，形成多种调解方式多管齐下，多种调解主体协同作战，建构一个解决社会矛盾到纷的调解网络。在乡镇、街道社区，象建设招商引资平台那样，建立一个人民调解齐抓共管的平台，把人民调解与基层民主政治建设、信访、社会治安综合治理、普法及依法治理结合。提高各基层人民调解委员会组织调处重大、疑难纠纷的能力。例如，形成劳动、国土、物业、公安等部门参加的“大调解”格局是目前多部门协调解决各种矛盾到纷和突发事件的最有效手段。(三)提高人民调解员的综合素质及调解质量随着我国法制化进程的加快和人们法制意识的增强，特别是国家大量强制性法规的出台，改变了过去无法可依的状态，因而在调解中更加强调合法性原则，在调解中会越来越多地依赖法律法规，而不是象过去一样依赖地方习惯、道德、乡规民约。这就要求调解人员不仅需要掌握政策和运用道德规范，更需要熟悉掌握法律知识并运用法律武器进行调解，因此有关基层法院和基层人民政府应经常组织调解员进行培训，经过学习并取得资格的人员才能担任此项工作，这种学习不仅仅包括法律知识的学习，还包括相关社会知识的学习，如心理学，等等。另外应适时地调整调解队伍的人员结构。把那些为人公正、联系群众、热心调解工作又懂法律、懂政策、有威信、年富力强的同志充实到调解队伍中去。要从制度上引入人才竞争机制，提高调解人员素质要求的标准，建立选拔培养、持证上岗和奖惩淘汰的管理制度，并在全国全面施行，以满足新形势下人民调解工作的实际需要。规范和鼓励律师、基层法律工作者和中介鉴定人员参与人民调解中的非诉讼代理、鉴定活动。这样有利于增强说服力，提高调解协