谈我国行政强制的立法规制

浅谈我国行政强制的立法规制论文提要：我国行政机关有乱用、滥用行政强制的现象，也有软弱不能的情况，这跟我国行政强制法律某些方面还不规范、没有形成统一的体系，有一定的关系。行政强制统一立法就是要规范行政强制的设定、行政强制措施的实施主体、行政强制措施的程序及司法救济等多个方面。行政强制的统一立法是对行政法领域中支架性法律的完善，它标志着我国向建成完备的行政法体系迈出重要一步，将对推进政府依法行政，保障和监督行政机关履职，保护公民权益产生重大影响。关键词：行政强制统一立法规制行政权力与公民个人生活关系密切，一个人从摇蓝到坟墓，都必须同行政机关发生关系，说不准什么时候就成了行政强制的对象。但行政机关拥有哪些强制措施？如何防止这些强制措施被滥用？普通百姓的合法权益在行政权力面前如何得到保护？在这方面的立法情况却不容乐观，我国关于行政强制行为的法律可谓多矣，但过多的部门和地方立法，却造成了多龙治水的局面，行政机关有乱用、滥用行政强制的现象，也有软弱不能的情况，这些行政强制不规范不统一的问题对我国依法行政造成了一定的负面影响。从某种意义上说，由于行政强制某些方面还不规范，行政强制必须统一立法。行政强制统一立法就是要对行政强制的设定、行政强制措施的实施主体、行政强制措施的程序及司法救济等多个方面进行规范，以便保障和监督行政机关履职，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人的合法权益。一、行政强制的立法意义第一，保障和监督行政机关依法履行职责，防止行政权利膨胀，建设法治政府。行政强制立法的指导思想有两个方面,一方面赋予行政机关必要的手段,保证行政机关履行职责,维护公共利益和公共秩序；另一方面，对行政强制进行规范,避免和防止权利的滥用,通过赋予行政相对人程序制约权来以权力制约权利，赋予人民法院程序制约权来以权力制约权利，完善行政内部程序制约机制以建立健全行政机关内部审批机制，促进法治政府的构建。也就是说行政强制法除对保障和监督行政机关严格依法履行职责，提高行政管理效率作出原则性规定之外，还注重对行政机关具体行为作出约束，以防止出现滥用行政权利损害百姓正当权益的行为。行政强制要动用国家机器的强力直接干预公民的权利义务，是很严厉的一种手段。行政强制制度能够正确运用，令行禁止，就能保证有良好的法治秩序。强制法之所以10年都无法出台，并且草案在两次审议后都搁置了近两年，（《中华人民共和国行政强制法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于２０１１年６月３０日通过，２０１２年１月１日起施行。）原因就在于草案有关“行政强制由谁设定”等核心问题争议较大。第二，行政强制的种类多样，方式繁杂。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制措施的方式有：(一)限制公民人身自由；(二)查封场所、设施或者财物；(三)扣押财物；(四)冻结存款、汇款；(五)强行进入住宅；(六)法律规定的其他行政强制措施。行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。行政强制执行的方式有：(一)排除妨碍、恢复原状等义务的代履行；(二)加处罚款或者滞纳金的执行罚；(三)划拨存款、汇款；(四)拍卖或者依法处理查封、扣押的财物；(五)法律规定的其他强制执行方式。据统计，从1950年至1999年现行有效的10369件法律、行政法规和部门规章中，规定了3263种行政强制的种类和方式。据不完全统计，30余部法律规定的行政强制就有近百种。由于没有统一的法律规范，这些名目繁多的行政强制方式，大都没有明确界定，这就必然给实施带来许多随意性。第三，主体混乱，执行困难。从我国行政强制执行立法可以看出，行政强制执行主体以法院为主，以行政机关为辅。故学术界将这种制度总结为"以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外"的体制。而目前行政机关对强制执行采取的原则是以法院执行为主，以行政机关自行强制为例外，这种原则导致行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害了公民合法权益，影响了法制的严肃性和政府形象。参见应松年：《论行政强制执行》。载于《中国法学》1998年第3期。各种名目的执行队伍，既无法定行政强制权，又无法律授权，却可以实施行政强制，由此而常常激化矛盾，比如大量的上访，有相当一部分问题涉及到行政强制的执法问题。一段时期以来，国家每通过一项法律、行政法规，各地相关管理部门就增加一支执法队伍，形成了七八顶执法“大盖帽”去管一顶“破草帽”(作为行政相对人的公民)的局面，有人曾统计，在有些地方，“大盖帽”竟然多达20顶(包括城管、工商、税务、环保、渔政等)全国人大常委会法制工作委员会办公室所提供的统计数据显示，仅“查封、扣押”一项权力，海关法、产品质量法等28部法律设定，涉及海关、质监部门等26个实施主体;与此同时，还有包括禁止传销条例、出版管理条例等在内的63部行政法规也作出设定，涉及工商、出版行政部门等41个实施主体。这么多的执行部门，由于“踢皮球”，执行效果却差强人意，执行难不仅在法院执行中存在，在行政机关的执行中也存在。参见应松年：《论行政强制执行》。载于《中国法学》1998年第3期。第四，程序不规范，透明度差。实践中发生的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、法人、企业合法权益的情况，主要原因是程序不规范。属于行政机关自己强制的，基本上由各部门自行规定，有些连最基本的程序规定都没有；属于申请人民法院强制执行的，长期存在着“是实质审还是形式审”的争论，由此也影响了执行的力度和效率。行政强制作为手段，是为目的服务的，不能说目的非常重要，就不择手段。不择手段在我们社会主义国家里，不是一种文明的行为。怎么控制住行政强制这种手段，来为依法行政的目的实现服务，是很重要的一个方面。这就需要我们在制定行政强制统一法律的时候，加强程序性规定，让行政强制的执法具有透明性，操作性更强。第五，行政强制执行手段不完整，程序不健全。现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度和威慑力。表现在，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。此外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为如何执行，则找不到相应措施。再如《兵役法》规定对拒不履行服兵役义务的，县级人民政府有权强制其履行兵役义务，至于如何强制则没有任何具体的措施和手段。再如《土地法》对违法占地的行为规定了责令其退还土地、限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不履行的，行政机关本身并无任何有效的强制执行手段。不享有自行强制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执行，个别法院也借机收取执行费，或与行政机关"联手"执行，造成很坏影响。目前，法律对行政强制执行手段的规定也不统一，有些行政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反，只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定"执行难"一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。三、行政强制统一立法需要解决的问题首先要对行政强制的设定权作出明确规定。现在对行政强制设定权争议的焦点是:行政强制措施是否应赋予行政法规和地方性法规部分设定权?赋予行政法规的设定权过大;授予地方设定权容易造成行政措施被滥用，不赞同地方性法规设立行政强制措施。笔者认为，行政强制权应当高设，主要由法律设定，法律覆盖不到的，可以由国务院制定行政法规进行设定，行政强制权的设定应该收归中央一级，尽量不要下放到地方。虽然地方性法规只有查封和扣押两项权力，但也是不小的权力。如果一定要授予，可以采取变通的办法，地方性法规设定行政强制措施的，应该报全国人大常委会，让全国人大常委会作为一个特例来批，这样可能慎重点。为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，还应增加设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向指定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价；对已经设定的行政强制，认为不适当的，应当对设定该行政强制的规定及时予以修改或者废止。其次，要对行政强制的执法主体进一步加以规范。行政强制对公民人身权、财产权的限制，必须要有法律依据，同时必须要由法律、法规规定的行政机关或者法律、法规授权的组织实施，行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。行政强制在我们国家是一个非常完整的行政权，应当由行政机关来当实施主体，其他协警”、“协管员”以及一些行使行政管理职能的组织不具有主体资格，就不应该再执行行政强制。目前的执法主体比较庞杂，社会上普遍存在一些非行政机关越俎代庖行使行政强制权的问题，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法治的严肃性和政府形象。从行政强制主体来说，随着我们国家的发展，该归位就归位。再次，要加强行政强制的程序性规范。由于行政强制程序不规范，实践中发生的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况时有发生。所以，法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时，应当从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。如在法国，"行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采取强制执行措施。"王名扬:《法国行政法》，第177页。德国行政执行法第13条也规定，行政机关"首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。德]平特纳：《德国普通行政法》，第103页。"因此，在我国实施行政强制措施，也应加强程序的规范化执法，如：加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人，加处罚款和滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额；实施限制公民人身自由的行政强制措施，应当当场告知或者实施强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关和地点；行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定；在实施行政强制中查封、扣押权力时，不得查封、扣押公民个人及其家属的生活必需品，还应该对查封、扣押、冻结的时限进行严格的限制，因查封、扣押发生的保管费由行政机关承担；查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；行政机关依法查询企业的财物账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密；加强行政强制的事前论证和实施中、实施后的评估程序；行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价。王名扬:《法国行政法》，第177页。德]平特纳：《德国普通行政法》，第103页。最后，要对权利救济作出合理的制度安排。行政强制以国家强制力作为后盾，对公民权益直接产生法律后果，是一种比行政处罚更严厉的手段，这种损益性行政行为有其存在的合理性；但行政强制是用国家强力来处理大部分属于人民内部矛盾的事情，直接影响行政相对人的人身或财产等权利，如实施不当或出错，就会带来严重伤害。因此，我国行政强制法的立法目的，主要是规范行政机关的强制性和制裁性行为，保障和监督行政机关依法行政，从而保护行政相对人的合法权益，缓和与化解社会矛盾，以利于构建和谐社会。由于行政权力的高效性，行政自由裁量权的适用范围是很