促进我国自主技术创新的税收制度和政策选择(doc 16)

促进我国自主技术创新的税收制度和政策选择内容提要：中共中央、国务院《关于实施科技技术规划纲要增强自主技术创新能力决定》中明确提出要建设创新型国家，把自主技术创新放在了国家发展战略高度，作为全面落实科学发展观、开创社会主义现代化新局面的重要举措。自主技术创新是一国经济社会发展以及核心竞争力的关键，鼓励自主技术创新将是我国长期的国家战略。税收作为政府重要的经济调节杠杆，在促进自主技术创新中有重要意义。但是目前我国关于税收促进自主技术创新理论研究方面不系统，实践方面存在不足。为此本文对税收促进自主技术创新进行了理论分析，剖析了目前促进自主技术创新税收制度和税收政策存在不足，提出了进一步完善税收制度、调整税收政策的建议。一、文献回顾国外许多学者对技术创新进行了系统的理论研究，一些学者认为技术创新是经济增长的基本因素，技术存在公共性、非独占性和外部性等特征，政府应当采取金融、财政、税收、法律等手段对技术创新活动进行干预(索洛等)。一些学者认为制度创新决定技术创新，好的制度选择会促进技术创新，不好的制度设计将扼制技术创新或阻碍创新效率的提高(兰斯•戴维斯和道格拉斯•诺期等人)。还有学者认为技术创新不仅仅是企业的孤立行为，而是由国家创新系统推动，国家创新系统是参与和影响创新资源的配置及其利用效率的行为主体、关系网络和运行机制的综合体系，企业和其他组织等创新主体，通过国家制度的安排及其相互作用，推动知识的创新、引进、扩散和应用，使整个国家的技术创新取得更好绩效(克里斯托夫•弗里曼、理查德•纳尔逊等)等。近几年，一些学者还将生态效益、社会效益以及人的发展纳入技术创新体系中，用生态化的技术替代传统的技术；强调社会资本、金融资本、物估资本、人力资本等在技术创新中的重要性，突出弱势企业或国家不仅要通过模仿强势企业或国家“依附跟进”来提高技术进步水平，而且要进行自主技术创新，这对发展中国家的技术创新实践和政策制定具有重要的现实意义。总体来看，世界各国在强调企业创新重要性的同时，注重国家制度以及金融、财政、税收等在技术创新中的促进作用；在注重技术创新的经济效益同时，考虑生态效益、社会效益和人的发展；在重视金融资本、物估资本、人力资本和智力资本的同时，还要重视社会资本的作用；在学习、模仿和借鉴的同时，还应重视国家自主创新等。在上述理论指导下，世界各国都制定了许多促进技术创新的制度和政策，通过政府力量推动自主技术创新，对我国政府推动自主技术创新有重要的启示。我国从20世纪80年代初介绍西方技术创新研究成果开始的，并随着研究的不断深入，很快由单纯评介西方技术创新理论和研究方法转向对我国企业技术创新活动的实证研究上来。此外，我国理论界陆续就技术创新的层次、机制与模式、扩散与转移、创新与企业家行为、技术进步与技术创新、管理创新与组织创新等主题展开了系统的研究，初步形成了具有我国特色的技术创新理论研究体系。关于政府促进技术创新活动，我国许多学者和官员进行了研究和论述。科技部部长徐冠华认为政府在鼓励和引导企业创新方面，应该发挥自己的作用。要制订相应税收政策鼓励企业自主创新，这是已经被证明在其它创新型国家有效的办法。同时，要考虑在金融、政府采购和其他方面制定与世贸组织规则相适应的鼓励企业成为主体的政策，在适当的时候出台细则。特别强调政府应高度关注中小科技企业的发展。程守宗认为最有效的政府首先要为自主创新建造一个良好的外部环境，并采取措施保护创新。中央政府不仅要管理自主创新进程，而且要增加一些基础研究，注重成果的推广，把研究成果商业化。郭庆春认为在转型过程中，政府对自主创新的引导应该到位。在中国自主创新国家的建设过程当中，政府的作用不可小视，甚至要比已经成熟化的市场经济国家中政府的作用更重要，这样才符合一个转型经济国家的客观要求。关于税收促进技术创新理论国内外都有研究，Dagenaisetai(1997)对加拿大的R＆D税收优惠体系进行了研究，发现政府每放弃1加元的税收收入，私人R＆D将增加到0.98元。Guellce＆VanPottelsberghe(2000)对17个OECD国家的数据分析结果表明，税收激励R＆D支出有一个负的价格弹性，R＆D税收激励促进了R＆D活动。美国经济学家曼斯菲尔德在20世纪80年代中期对美国、加拿大和瑞典所实施的研发税收抵免效果的实证分析表明，税收刺激使R＆D支出增加近2%。总之，国外学者的实证研究表明税收优惠促进一国R＆D支出。我国学者主要从两方面研究税收与R＆D关系，一是主要通过国际比较，从国内外会计处理的差异分析我国税收优惠对R＆D支出刺激原理，显示激励作用；二是有学者利用创新的生产函数对我国近年企业R＆D投入增长率和企业所得税增长之间的关系进行了研究，并得出了我国现行企业所得税优惠对促进企业R＆D支出作用的激励强度有限，激励效果不明显的结论。曲顺兰、路春城研究认为财税政策在扶持和激励自主创新方面发挥着重要作用，但是其政策是否有效及其有效程度取决于财税政策扶持激励方案的设计、执行和监督管理的完善程度。就我国目前来看，相对于税收优惠政策，直接的财政资金扶持可能是更好的选择。所以国家在制定扶持和激励自主创新财税政策时，应综合考虑各种因素尽可能达到预期的效果。二、税收制度及其政策调节自主技术创新理论分析(一)税收制度及其政策调节自主技术创新原因分析。1.科学技术产品具有公共性特征，要求政府运用财政和税收进行调节。科学技术在一定程度上具有非竞争性和不完全排他性的特点，即边际成本为零，更多的人享有技术创新带来的好处并不会使他的成本增加。尽管各国都制定了保护知识产权的法规，使科学技术在一定时间内具有排他性，但这种排他性是不完全的。主要原因；首先知识产权的保护具有一定年限，而科学技术的寿命往往大于这一保护年限，超过保护年限的科学技术就沦为纯公共产品；其次即使在一定年限内法律给予了知识产权保护，但并不能完全消除科学技术的不完全排他性，许多人通过多种手段使用这种技术。这种公共性特征要求政府通过财政税收手段来提供这种公共品。2.科学技术产品生产具有外在性特征，要求政府进行财税调节。科学技术生产具有外部性的特征，随着技术的扩散而被其他企业广泛应用，并迅速转变成公共物品，企业或个人并不能控制与获得其研发投资的全部收益，得到的利益小于该活动的社会利益，这就会导致资源配置失当，达不到帕累托最优，不利于科学技术活动的发展。因此要采取财政税收政策来消除外在性，通过财政补贴和税收优惠的办法，使企业的私人利益和个人利益趋于相等。3.科技创新活动具有高风险和收益的不确定性，要求政府进行财税调节，形成促进技术创新的动力机制。科技创新活动风险大，可能在一定时期给企业或个人带来较高的收益；但在另一时期，可能因技术创新的失败而遭受重大损失。这样对处于经营初创期、更新升级期的企业或个人而言，科技创新的偏好不是很强。但是科技创新对经济增长有重要的作用，因此国家可以通过财政税收办法分担创新主体一部分风险，引导创新主体参与科技创新的风险偏好，形成政府促进技术创新的动力机制。4.科技创新活动投资巨大，需要政府给予财税支持。企业即使看到科技投资的高效回报，也愿意承担科技投资的风险，但对一些大型科技创新项目，往往无力满足科技投资的要求。这就需要政府运用财税手段给予资金扶助，解决市场配置资源失灵问题，给予创新活动必要的资金保障。(二)税收制度及其政策调节自主技术创新机制分析。从自主技术创新的资金筹集机制来看，在市场经济体制下，企业技术创新所需的资金主要依赖于自身的积累和银行贷款。但是由于自主技术创新具有一定风险性，商业银行贷款受到限制。因此需要政府通过财政税收政策促进企业自主创新。财政政策重点是对国家基础研究的大部分和应用研究的一部分进行直接补助，税收政策主要是通过税减免税、加大费用扣除、加速折旧、投资抵免等手段降低创新投资资本成本，增加企业资金收益和资本积累，引导企业进行自主技术创新投资。从技术创新的过程来看，技术创新始于研究开发而终于市场实现，其中涉及创新构思的产生、研究开发、技术管理与组织、工程设计与制造、用户参与市场营销等一系列活动。在整个活动中，许多环节都涉及财政税收政策，比如工资的扣除标准，固定资产折旧的计算方法、技术转让收入等等。因此，技术创新对国家的税收政策具有较强的敏感性，财政税收政策对技术创新活动调节作用比较大。(三)税收制度及其政策调节自主技术创新主要税收手段。世界大部分国家，包括全部发达国家和大部分发展中国家，对自主技术创新都给予不同形式的税收优惠。这些优惠手段主要包括税收减免、加速折旧、费用扣除、提取准备金、税收抵免等。税收减免是通过对研究开发企业或个人给予减税或者免税，有利于研究开发企业或个人获得更多利益，减少私人利益和社会利益的差距。加速折旧是在固定资产使用年限期满前提足更新资金，使企业享受到延期纳税的优惠，相当于从政府手中获得了一笔无息贷款。费用扣除是允许企业将用于科研、试验及资源开发的投资，在计算应纳税所得额时作为费用扣除，以减少应纳所得税，减少纳税人税收负担。提取准备金，指为减少企业投资风险而设立的资金准备，主要有技术开发准备金、呆账准备金等。准备金作为税式支出的一种形式，可在税前进行扣除而不纳税。税收抵免指用于技术创新活动的投资可按照规定直接抵扣当年的应纳税所得额或应纳税额，减轻纳税人负担和减少投资风险。三、我国促进技术创新税收制度和政策存在问题1994年税制改革以来，我国出台了不少针对技术创新和高新技术产业发展的鼓励性税收政策，尤其是1999年国务院颁布了《关于加强技术革新、发展高科技、实现产业化的决定》之后，财政部、国家税务总局联合下发了《关于贯彻落实<中共中央、国务院关于加强技术革新、发展高科技、实现产业化的决定>有关税收问题的通知》，对高新技术产业的有关税收优惠政策作了具体和详细的规定。随后又出台了对软件产业和集成电路产业的税收优惠政策。据初步统计，2005年全国税务机关对高新技术企业减免各项税收171.5亿元(其中软件、集成电路减免71.7亿元)，购买国产设备抵免税收64.2亿元。7饶立新(2005)进行了分项目减免税统计，2003年的税收优惠总额中，高新技术优惠占8.96%，是优惠最多的项目。2006年又出台了财税(88)号文件，放宽了有关政策，优惠金额会更大。这些政策对促进技术创新产生了积极的作用。但是我国的促进技术创新优惠政策与国外发达国家比较，与我国现实需要比较，还存在差异，力度不够、制度不完善；同时在政策执行中也暴露出一些问题。(一)对政府促进自主技术创新理论有模糊认识。自主技术创新主体包括个人、企业、政府。就企业而言，主要通过市场配置资源；就政府而言，通过财政、税收等多种手进行资源配置和调节。因此要正确认识税收在促进自主技术创新中的意义和作用，合理界定其职责和范围，税收扶持既不能越位，也不能缺位，要处理好市场配置和税收调节的关系，市场依然是自主技术创新资源配置的主体，财政支出也是重要手段，税收重在调节和引导。目前由于对企业、财政、税收各自职责和发挥作用的领域和力度认识不请，加之我国有关税收优惠政策的分析、评估制度尚未建立，对各种优惠政策效果难以准确掌握，导致制定和执行政策准确性不够，出现缺位和越位情况。(二)现行税收制度和政策，在促进自主技术创新方面力度不够目前我国税制体系主要由增值税、所得税、营业税、地方税等构成，规定了不少促进高科技产业发展税收政策，但是这些政策对促进技术创新的社会需要来说力度不够。1.增值税方面。实行生产型增值税，对固定资产投资、更新设备中所含增值税以及无形资产和开发过程中的智力投入不能抵扣，导致了高技术产业增值税负担偏重，一定程度上制约了企业自主技术创新。2.所得税方面。一是企业投资于技术创新企业取得的税后投资收益，除定期减税免税外，要还原为税前收益，并入投资企业的应纳税所得额补缴企业所得税，对投资企业来说没有享受到优惠政策，影响了企业投资于自主技术创新的积极性。二是缺乏刺激技术创新力度较大、国外广泛采用的投资抵免政策。三是研发费用处理方法单一。国外许多国家采取直接扣除和资本化两种形式，企业按照孰优原则选择。四是对个人投资于自主技术创新企业取得的收益要缴纳个人所得税，存在重复征税。3.对自主技术创新建筑物、机器设备等缺乏财产税的减免等。(三)税收优惠环节选择不合理，重点不够突出。目前税收优惠主要集中于对已形成科技实力的高新技术企业、高新技术的引进以及已享有科研成果的技术性收入实施优惠，侧重于研发创新成功企业的终端环节。而对正在进行科技开发活动，特别是对研究与开发、设备更新、风险投资和孵化器等重点环节税收支持力度不够大，优惠政策格局不合理，重点不突出。(四)我国促进技术创新税收政策零散，缺乏内在统一性。我国现行税制中针对技术创新的税收法规主要是以暂行条例、通知、补充说明方式出现的，缺乏规范、统一、全面、科学的法律法规，执行中容易出现偏差，政策效果不理想。(五)税收优惠政策公平性差，执行难度大。一是高新技术开发区内外有别。区内的可优惠，区外的没有优惠，导致在区域外技术创新企业不能享受税收优惠，而一些非高科技企业在园区内“假注册”、在园区外生产来骗取国家减免税。二是内外资企业优惠不平等，使内资企业自主创新处于竞争劣势。三是其他的优惠区别。比如对政府科技进步奖有税收优惠，而企业重大成就奖、科技进步奖没有优惠等。四、完善制度、调整政策，进一步促进自主技术创新(一)明确企业、财政、税收在技术创新中的作用和职责。自主技术创新作为国家发展战略，需要企业以及财政、税收、等政府部门各司其责，明确各自职责所在，最大限度地发挥好各自的积极作用。根据财政补贴、税收优惠各自特点以及目前各类政策执行效果，企业、财政、税收应明确以下范围：一是对于引进设备与技术、加大研发费用投入等应由企业主导，发挥好市场机制的作用，不宜通过财政支出安排或实施减免税。二是对于基础研究、战略高技术、共性的关键技术以及节能、环保等促进经济社会可持续发展的公共产品或服务的自主技术创新，应主要通过规范的财政支出予以安排。三是税收优惠的作用空间应主要放在激励和引导方面，政策手段的选择上尽可能采用加速折旧、费用加计扣除等间接优惠方式，引导企业建立健全自主创新机制等。(二)完善税收制度政策体系，确保促进自主技术创新税收政策适度结合我国实际，完善税收制度和政策体系应坚持“减少优惠项目、加大优惠力度”的原则，处理好市场配置和政府调节的关系，优惠政策既要真正起作用，但也不宜优惠过度。目前应重点加大所得税优惠力度，尽可能减少对流转税减免，体现流转税“中性”特点，减少税收对市场配置资源的扭曲。1.加快实现增值税转型。对技术创新购进的机器设备等准予抵扣所含税款；对企业购入和自行开发的科技成果费用中所含的税款，比照免税农产品与交通运输费的有关规定，按照一定的比例计算扣除进项税额，以减轻企业的实际税收负担。2.完善所得税政策。一是对企业投资于技术创新和研究开发获得的利润减半征收企业所得税。对企业投资于技术创新获得利润再用于技术创新投资，退还其用于投资部分利润所对应的企业所得税。二是对于进行国家规定项目的自主技术创新的投资可实施税收投资抵免。三是允许企业把用于技术创新和研究开发投资的损失(或按照该亏损的一定比例)直接用于抵减其他投资的资本利得。四是加大亏损结转力度。对用于特殊项目的技术创新和研究开发投入的亏损可允许一定期限的前转，即退还一部分以前年度已纳所得税款。五是对于居民个人投资于技术创新获得的收入免征或减征个人所得税；对从事科研开发人员以技术入股而获得的股权收益，包括红利和转让收入免征个人所得税等。4.给予财产税减免。对进行自主技术创新的土地、建筑物等适当减免财产税。5.设立准备金。准许高新技术企业按照销售或营业收入的一定比例设立规定特定用途的准备金，如风险准备金、技术开发准备金、新产品试制准备金以及亏损准备金等，将这些准备金在所得税前据实扣除，对逾期不用或挪作他用的，应补缴税款并加罚滞纳金。6.对企业委托或者捐赠给高等院校、科研机构开展科研活动支付的费用，可列入研究开发费，在企业所得税前据实扣除。7.特殊优惠。考虑到我国实际，可出台一些特殊政策，但这类政策不宜过多，应尽可能纳入普遍优惠体系。比如对国有科研机构转制给予免征企业所得税的优惠。(三)调整优惠布局，突出优惠重点环节。调整优惠布局和环节，把研究和开发、风险投资和孵化器等重点环节作为税收优惠重点环节，由偏重产业链的下游向产业链的上游转移，即从生产销售环节向研究开发环节转移，确立企业的研发活动过程为税收激励的重点。特别是对“中试”阶段(实现科技成果转化的关键环节)由于投入多、风险大，常常是企业界和科技界都不愿涉足的“无人区域”,需要加大政府财税政策的扶持力度。(五)完善优惠政策立法，提高税收优惠政策效果。规范科技税收立法，制订统一的税收优惠政策，促进高新技术产业发展，确保税收政策内在的规范、统一，体现促进自主技术创新政策的系统性、严肃性和稳定性，提高税收优惠政策的效果。从长远角度考虑，国家应制定《国家高技术产业促进法》，从总体上考虑技术创新和高技术产业发展战略以及相关促进政策。国务院按照促进法制定专门的《鼓励技术创新和高新技术产业发展的优惠政策条例》，对税收优惠政策和执行进行全面系统的规定。主要内容应包括：研究和判定予以鼓励的技术创新项目和高新技术及其产业标准；明确财税优惠政策的目标、具体受益对象以及相应的政策支持方式；加强对高技术企业税收优惠的管理与评效。此外，对促进技术创新和高新技术产业发展立法中，应赋予地方一定的税收立法权，使科技税收优惠政策与中央和地方的发展战略紧密结合。中央可以集中对基础科学、国家重点技术开发项目及主导性产业给予税收支持，地方则对有利于地方经济发展和效益较为明显的技术开发项目和重点产业予以扶持。(六)税收优惠政策体现公平和效率原则。对企业自主技术创新税收优惠要体现公平原则，不分企业、行业、区域性质，只要符合国家规定的自主技术创新标准，一律给予优惠，充分体现公平和效率原则。1.改变过去注重区域性优惠的做法，应以产业优惠为主，区域优惠为辅。对从事符合条件的技术创新企业(组织)和项目，不分性质、行业、地区，一视同仁，给予相同的税收优惠，体现税收公平竞争原则。2.技术创新税收优惠应与国家产业政策、国家科技发展计划保持一致。一是在保持对高科技产业技术创新给予税收优惠的同时，对加大对传统产业