我国网络游戏法律规制的历史演进探析

...wd......wd......wd...我国网络游戏法律规制的历史演进探析[摘要]网络游戏自问世以来，作为受众之多的新的休闲娱乐方式和新兴产业，对之进展法律规制，将社会主义核心价值观和唱响网上主旋律贯彻于网络游戏法律规制的全过程，既是网络游戏法律规制的目标，也是推进我国网络游戏管理法制化的一项重要内容。通过梳理与网络游戏相关的各种标准性文件，分析不同时期不同标准性文件中针对网络游戏的规制内容、方法和手段以及效果等，总结我国网络游戏法律规制的开展历程对已取得的初步成果进展归纳，为网络游戏法律规制体系的建设和完善提供重要参考。[关键词]网络游戏法律规制历史演进我国最早出现的网络游戏应该是1998年的联众棋牌游戏。但业内人士认为，2000年华彩公司推出的《万王之王》才真正标志着完整意义的网络游戏开场进入我国市场运营。从这一时间节点上说，网络游戏在我国的开展仅15年有余。而我国对网络游戏进展法律规制的起步明显较晚，甚至可以说相对滞后，在经历了空白期、快速开展期和初步形成期三个阶段之后，以网络游戏法律规制为根基，在改良网络内容建设、推进网络依法有序运行、保护未成年人合法权益、引导青少年人安康开展等方面取得了一定的成绩，初步形成了我国网络游戏法律规制体系。将与网络游戏相关的各种标准性文件进展梳理，分析不同时期、不同标准性文件中针对网络游戏的规制方法、手段、内容以及效果等，总结我国政府对网络游戏规制的基本经历，为网络游戏法律规制的完善以及网络游戏规制体系的建设提供重要参考。我国网络游戏法律规制的开展历程何为法律规制，理论界并没有统一明确的定义。对网络游戏的法律规制可以理解为规制主体运用法律、法规、规章、命令等手段，对网络游戏相关企业的活动进展干预、控制、监视和管理，并以法律为依据对其进展处分。在我国，法律规制的主体包括全国及地方各级人大及其常委会作为监视机关和立法机关，也有国务院作为承当直接监视职能的同时制定相应的行政法规，还有政府相关部门，如文化部、信息产业部、公安部、国家工商行政管理总局等，它们作为具体执行政策和法律的行政部门，通过部门规章对网络游戏进展行政法律规制。以我国网络游戏的开展为参照，比照于网络游戏法律规制的开展，可将我国网络游戏法律规制的开展历程划分为三个阶段。空白期从1998年我国国内开场出现网络游戏到2000年网络游戏进入市场运营，再到2002年网络游戏在国内进入开展时期，我国始终没有出台一份关于网络游戏或者网络文化方面的任何法律规制文件，这段时间属于网络游戏法律规制的空白期。从1998-2002年，国家进展规制的客体重点放在了网络安全和网络游戏运营载体——互联网上网服务营业场所上。1998年底公布了《公安部、信息产业部、文化部、国家工商行政管理局关于标准“网吧〞经营行为加强安全管理的通知》，2000年年末公布了《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》，2001年4月多部门又联合发布了《互联网上网服务营业场所管理方法》，2002年11月国务院出台了《互联网上网服务营业场所管理条例》。这些法律、规章等标准性文件或非标准性文件的出台，其规制的目标在于保障网络安全、社会稳定以及国家安全。从标准互联网上网服务营业场所的角度保障网络的标准运行和使用，但对网络游戏这一新事物并没有任何特别关注。可见，在网络游戏开展的起步阶段，国家将法律规制的重点确定为互联网给国家安全所带来的冲击及负面影响，目的是为了保障互联网的运行及信息等安全。至于网络游戏将给国家和人民生活带来哪些变化并没有全面系统深刻的认识，更无预见。所以，在国家高层次的立法上没有任何关于网络游戏的法律规制文件出台，在政府部门的行政法律规制的探索上也只限于对互联网上网服务营业场所的监管。这说明政府在应对新事物的出现和预测其未来影响方面都存在科学认知的缺失，立法规划上的缺陷，反响迟钝缓慢，缺乏长远的全局性眼光。快速开展期从2003年7月1日起《互联网文化管理暂行规定》的实施到2009年《网络游戏管理暂行方法》出台前，是我国网络游戏法律规制的快速开展期。这期间，大量的政策法规开场出台。主要包括，文化部单独或联合多部门下发的《互联网文化管理暂行规定》、《中共中央国务院关于进一步加强和改良未成年人思想道德建设的假设干意见》、《文化部、中央文明办、信息产业部、公安部、国家工商行政管理总局关于净化网络游戏工作的通知》、《文化部、信息产业部关于网络游戏开展和管理的假设干意见》、中宣部和文化部等六部门下发《关于加强文化产品进口管理的方法》、《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》、《文化部部署集中开展文化市场执法检查工作》、《文化部办公厅关于标准进口网络游戏产品内容审查申报工作的公告》、《文化部、商务部关于加强网络游戏虚拟货币管理工作的通知》、《“网络游戏虚拟货币发行企业〞、“网络游戏虚拟货币交易企业〞申报指南》、《文化部办公厅关于立即查处“黑帮〞主体非法网络游戏的通知》、《文化部关于改良和加强网络游戏内容管理工作的通知》等标准性文件。从上述标准性文件的名称可以看出，这个时期对网络游戏法律规制的目标、原则，规制的主体、客体，规制的方法和手段都有了明确的规定。尤其是《互联网文化管理暂行规定》从宏观上确定了用法律手段对网络游戏进展规制的原则和未来的开展目标，即但凡从事互联网文化活动的个人或组织在遵守法律的同时，还要时刻保有为社会带来益处的意识，在满足自身利益的同时还要能为社会做奉献，宣传“正能量〞。《互联网文化管理暂行规定》中将那些由互联网生产、通过互联网传播和流通的一切文化产品都确定为互联网文化产品，包括游戏产品，当然也就包括了网络游戏这一新生事物。至此，网络游戏被纳入了文化部监管的文化产品的范围。该《暂行规定》作为层级较高的部门规章，成为了日后对网络游戏进展监管的法律依据。之后出台的一系列《意见》、《方法》、《通知》等对网络游戏规制的客体也进展明确，既有网吧，也有网络游戏开发及运营企业，规制的目标和内容主要包括对未成年人保护，对网络游戏的净化，促进其开展，对进口网游的审查以及虚拟货币管理和非法网络游戏内容查处等。可见，我国政府专门针对网络游戏的规制已经正式纳入法律规制的日程。但从规制的主体看，主要是政府各部门，不过各部门权责还不甚清楚。最高层级的立法机关即全国人大及其常委会尚未成为主要的法律规制主体，部门规章成为主要的规制工具。可见，全国人大及其常委会制定的法律以及国务院制定的行政法规这两个层级的立法缺失。从执法监视的角度看，存在执法监视主体单一，执法不力的缺陷。从规制内容看，虽然涉及上网服务营业场所的管理，网络游戏的具体内容，进口网络游戏的监管，网络游戏虚拟货币的管理以及对非法网络游戏的查处等方面内容，但这些都缺乏行之有效的制度设计。同时，在具体执法的过程中，存在运动式执法，比方，一段时间大力查处非法网吧，包括网吧的设立和其中是否有未成年人；一段时间大力查处网络游戏虚拟货币发行行为；又过一段时间针对非法网络游戏进展检查等，采取“头痛医头，脚痛医脚〞的执法行为。严格地说，对网络游戏的监管缺乏长效机制。全面推进期从2010年至今5年多时间，是网络游戏法律规制的全面推进阶段。这一阶段的网络游戏法律规制文件包括2010年文化部出台的《网络游戏管理暂行方法》，2011年文化部公布施行的《互联网文化管理暂行规定》，2013年文化部等15个部委发布的《未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案》等。在上述法律规制文件中最重要的应该是文化部的《网络游戏管理暂行方法》，这是我国第一部专门针对网络游戏进展全面管理和标准的法律标准性文件，立法层级属于部门规章。它为网络游戏法律规制体系确立了明晰的目标定位，即“坚持社会效益优先，保护未成年人优先，弘扬表达时代开展和社会进步的思想文化和道德标准，遵循有利于保护公众安康及适度游戏的原则，依法维护网络游戏用户的合法权益，促进人的全面开展与社会和谐。〞明确了我国政府引导网络游戏安康开展的目标是促进人的全面开展和社会和谐；应该表达的价值根基是“时代开展和社会进步的思想文化和道德标准〞；规定以“法律、法规、国家规定〞作为游戏内容应坚守的基本准则；明确规定网络游戏相关主体责任以标准网络游戏产业的开展；确认“国务院文化行政部门是网络游戏的主管部门，县级以上人民政府文化行政部门依照职责分工负责本行政区域内网络游戏的监视管理〞；以保护未成年人为主旨，明确网络游戏经营单位和运营企业承当的社会责任；以维护行业安康开展为旨归，明示网络游戏经营单位和运营企业的法律责任。这一系列的社会责任具有了法定的强制性。《网络游戏管理暂行方法》，明确了网络游戏开展和管理的方向和原则，并且用立法的方式予以确定。这要比《互联网文化管理暂行规定》确立的原则〔即第五条从事互联网文化活动应当遵守宪法和法律、法规，坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，弘扬民族优秀文化，传播有益于提高公众文化素质、推动经济开展、促进社会进步的思想道德、科学技术和文化知识，丰富人民的精神生活〕更有针对性，突出了保护未成年人这个特殊群体优先，保证了国家文化事业的可持续开展。在经济利益与公众利益相冲突时，也明确了要优先保证社会效益，这就为政府部门的监管行为提供了明确的指导性的法律依据。《未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案》确立的远期目标则是：“建设健全各项工作制度,调动各方力量,形成政府部门主导、全社会共同参与的未成年人网瘾综合防治的联动格局,有效遏制我国未成年人网瘾趋势。〞上述标准性文件虽然只是部门规章，但其对网络游戏规制的目标、相关主体的责任以及规制体系的构建都做了较为详细的规定和规划，为网络游戏法律规制的进一步完善奠定了坚实的根基。二、我国网络游戏法律规制取得的初步成果随着网络游戏产业的高速开展，网络游戏法律规制也随之逐步建设和完善。在党和政府的领导下，在网络游戏行业协会和其他社会力量的不断参与下，网络游戏法律规制历经15年，取得了局部成果，主要表达在：1.网络游戏法律规制体系初步形成当前，与网络游戏相关的行政法规、部门规章主要有《互联网上网服务营业场所管理条例》和《互联网文化管理暂行规定》、《网络游戏管理暂行方法》、《未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案》等。这些法规、规章构成了当前网络游戏法律规制体系。它们对网络游戏规制的主体、客体和目标等做了明确规定。其中，《互联网上网服务营业场所管理条例》是对上网服务营业场所在存在环境上提出条件限制，消灭“黑网吧〞的存在以及标准上网服务营业场所的建设和经营。同时，这些合法的上网服务营业场所要保证消费者的上网环境，引导消费者开展文明、安康的上网活动，形成整个社会良好的网上行为风气。《互联网文化管理暂行规定》则是强调对互联网文化的管理，其中将互联网文化定义为：“通过互联网生产、传播和流通的文化产品〞，都是本规章的规制对象。故网络游戏也在其中，因此对网络游戏的法律规制内容也要符合《互联网文化管理暂行规定》，以此引导我国网络游戏安康、有序开展。而在网络游戏法律规制体系中最重要、也是最直接针对网络游戏进展规制的当属《网络游戏管理暂行方法》。其规制的客体从网游的研发、生产到上网运营，再到虚拟货币的发行和交易等一系列和网游相关的各个环节。其规制的目的是保护未成年人和社会效益，规制网游的内容要弘扬表达时代开展和社会进步，规制网游的运营单位要坚持保护公众安康及适度游戏的原则，依法维护网游用户的合法权益。2013年文化部等15个部委发布的《未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案》和《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》一样，从未成年人保护的角度出发，增加父母或其他监护人的责任，并就预防和制止未成年人沉迷网络，制止传播毒害未成年人的网络游戏内容等方面做了明确的规定。《未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案》还把规制的主体扩大为政府部门和全社会的各方力量，其规制的手段是建设政府、学校、家长和社会各方力量联动的治理体系。这和《网络游戏管理暂行方法》强调的“坚持社会效益优先〞，“保护未成年人优先〞，“保护公众安康及适度游戏的原则〞相辅相成，并细化成工作方案的形式促进这些原则的贯彻实施。由此，我国网络游戏法律规制体系已经初步形成。2.网络游戏的规制目标逐渐明确并最终确立规制目标是规制体系要到达的目标。由于互联网是新的文化传播载体，具有传播速度快、范围广、受众量大等特点，使得互联网文化管理尤为紧迫。而网络游戏作为网络文化的重要组成局部更易被青少年群体承受，对青少年尤其是未成年人的世界观、人生观、价值观的形成有深远影响。为了使互联网依法有序开展，党的十六大报告在文化建设和文化体制改革中明确指出“互联网站要成为传播先进文化的重要阵地。〞党的十七大报告在推动社会主义文化大开展大繁荣局部明确指出，要加强网络文化的建设和管理，营造良好的网络环境。党的十八大报告在扎实推进社会主义文化强国建设中强调“加强和改良网络内容建设，唱响网上主旋律。加强网络社会管理，推进网络依法标准有序运行。〞这些都为我国网络文化管理体制建设指明方向，确保网络依法标准有序运行成为了网络管理的政策方针。在这一方针指引下，最终通过《网络游戏管理暂行方法》确立了网络游戏规制的目标和原则，即“坚持社会效益优先，保护未成年人优先，弘扬表达时代开展和社会进步的思想文化和道德标准，遵循有利于保护公众安康及适度游戏的原则，依法维护网络游戏用户的合法权益，促进人的全面开展与社会和谐。〞互联网上网服务营业场所得到进一步标准从20世纪90年代末期到2002年，是我国互联网迅速开展但家庭电脑还未普及，即网络还未进入家庭的阶段，网吧成为人们主要的上网场所。尤其是随着QQ聊天软件和《传奇》《万王之王》等网络游戏的出现，网吧逐渐成为吸引青少年人的娱乐营业场所。为此，网吧就成为国家重点规制的对象。2001年4月3日信息产业部、公安部、文化部和国家工商行政管理局就联合发布了《互联网上网服务营业场所管理方法》，共25条，其中四部门的职能分别是：国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构做总负责并协调监视同级其他部门在各自职责范围内的工作；省、自治区、直辖市电信管理机构负责互联网上网服务营业场所的经营许可审批和服务质量监视；公安部门负责场所安全审核和违法行为查处；文化部负责场所中含有色情、赌博、暴力、愚昧迷信等不安康电脑游戏的查处；工商行政管理部门负责核发营业执照和对无照经营、超范围经营等违法行为的查处。本《方法》对未成年人上网时间的限制为：国家法定节假日的8时至21时18周岁以下的未成年人可以进入，同时，14周岁以下的未成年人进入必须有监护人陪同，即其他时间和条件均制止未成年人进入。应该说该《方法》规制目标、对象明确，而且对营业场所涉及的各项行为都有各主管部门负责监视执法。但2002年6月16日北京蓝极速网吧纵火案却暴露了我国网吧监管的漏洞，当日凌晨2：40分，在北京学院路20号无证经营的蓝极速网吧内，由于恶意纵火而导致25人死亡，12人受伤。蓝极速网吧事件_百度百科://baike.baidu/link?url=GEhbbQAMfr5xB_F7sdrL91GzIyF6Qql3v-EL2uRCSt-A7NOxPsXKhMElcXJ5h_Pud说明黑网吧的存在，并有近40名的青少年人沉迷网络深夜上网，存在未成年人没有按照规定的时间上网，以及未成年保护措施没有落实到位的情况。该事件同时也暴露出黑网吧消防设施不健全的安全隐患，以此事件为契机，进一步标准网吧的经营行为引起了政府的高度关注。为此，国务院于2002年11月15日实施了《互联网上网服务营业场所管理条例》。此条例比方法的规定分工更明确，职责划分更清晰。对于营业场所的设立审批由原省级的电信管理机构改为县级以上人民政府文化行政部门负责审批和监视管理；将公安机关负责场所安全明确为信息网络安全、治安和消防安全等几方面；工商行政管理部门仍然负责场所的等级注册和执照管理以及无照经营的查处；电信管理部门负责各自职责内的监视管理，并要求这些部门的工作人员不得从事或参与场所的经营管理。从这些变化中可以看出：上网营业场所的审批监视机关由省级电信管理部门改为县级以上人民政府文化行政部门，更方便审批监视部门对网吧的监视管理。而且条例中对审批程序，尤其是对未成年人的保护进一步加强蓝极速网吧事件_百度百科://baike.baidu/link?url=GEhbbQAMfr5xB_F7sdrL91GzIyF6Qql3v-EL2uRCSt-A7NOxPsXKhMElcXJ5h_Pud4、确立网络游戏安康开展与管理并行的方针网络游戏自问世以来，其受众之多、影响之大为世人瞩目，它在为人们提供休闲娱乐的同时，也成为各国经济开展的生长点之一。自2001年以来，我国网络游戏市场开展进入了高速增长期，在创造了巨大的产值的同时也带动了相关产业的开展。正如当时IDC〔互联网数据中心〕统计和预测的一样，“2003年网络游戏收入最高的是韩国，以3.971亿美元稳居首位。排在韩国后面分别是台湾和中国内地。……未来3年以大型多人在线角色扮演游戏〔MMORPG〕占统治地位的中国内地网络游戏市场将首先超过台湾然后再超过韩国，成为亚太地区最大网络游戏市场。〞IDC预测2005年亚洲网游产值将突破10亿美元_互联网_科技时代_新浪网://tech.sina.cn/i/w/2004-05-27/0752367700.shtml事实证明，正是基于国家确立的网络游戏安康开展与管理并行的方针，我国政府部门在预见到网络游戏开展潜力的同时，实施了一系列鼓励和支持网络游戏产业开展的政策，如构建产业支持体系，贯彻落实国务院《关于鼓励软件产业和集成电路产业开展的假设干政策》和《振兴软件产业行动纲要》等软件产业政策。培养网络游戏筹划、研发和营销管理人员，鼓励游戏企业独立办学或与高校联合办学。培育网络游戏产业孵化器，鼓励、引导、扶持国内软件开发商、网络运营商、内容提供商等各类企业自己做网络游戏产品，并鼓励开发网络游戏周边产业，以此扩大和增加我国网络游戏产业规模，形成产业再生产的良性循环机制。通过这一系列鼓励措施的实施，我国网络游戏产业创造了巨大的经济价值。与此同时，国务院及政府相关部门针对网络游戏的负面影响，于2005年7月文化部和信息产业部联合下发了《关于网络游戏开展和管理的假设干意见》。在支持网络游戏产业安康开展的同时也强调要标准网络游戏市场秩序，严格市场准入，强化对网络游戏的内容监管，尤其是进口网络游戏产品。加大对“私服〞、“外挂〞等违法产品的打击力度，标准网吧市场秩序等。2010年文化部下发了IDC预测2005年亚洲网游产值将突破10亿美元_互联网_科技时代_新浪网://tech.sina.cn/i/w/2004-05-27/0752367700.shtml5、保护未成年人优先成为网络游戏法律规制的重要内容《中华人民共和国未成年人保护法》明确立法的宗旨是为了保护未成年人的身心安康，保障未成年人的合法权益，促进未成年人在品德、智力、体质等方面全面开展，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人。在网络和网络游戏开展的过程中，对未成年人的保护首先表达在从《互联网上网服务营业场所管理方法》到《互联网上网服务营业场所管理条例》中关于营业时间和未成年人进入时间的变化上。由于前文提到的蓝极速网吧的影响，未成年人制止进入互联网上网服务营业场所。文化部和团中央等九部门联合下发的《关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治的意见》中也有条款说明：要严厉查处接纳未成年人进入行为。文化行政部门对累计2次接纳未成年人进入的网吧等互联网上网服务营业场所，要责令其停业整顿；对累计3次接纳未成年人进入的，要撤消其《网络文化经营许可证》；对在规定营业时间以外接纳未成年人进入的，一经发现，立即撤消其《网络文化经营许可证》。以上这些都是对未成年人的保护。而《中共中央国务院关于进一步加强和改良未成年人思想道德建设的假设干意见》则表达了对未成年人的思想加强引导。学校、家庭、社会、城市社区以及其他一切基层组织要切实担负起加强未成年人思想道德建设的社会责任，整合利用各种教育资源和活动场所，开展富有吸引力的思想教育和文体活动，真正把为未成年人安康成长创造良好社会环境做到实处。各级共青团组织要加强青少年网络文明教育，广泛宣传《全国青少年网络文明公约》，引导未成年人增强自我保护意识，加强自我管理，自觉远离网吧，配合文化部等部门开展创立“安全放心网吧〞活动。除此以外，为了净化网络环境，推广文明上网，保护未成年人身心安康，有效解决未成年人沉迷网络游戏的社会问题，2005年6月，新闻出版总署组织有关相关人员共同研究，制定出了《网络游戏防沉迷系统开发标准》，该系统利用技术手段对未成年人在线游戏时间予以限制。随后，很多网络游戏运营企业都签署了《网络游戏防沉迷系统开发使用责任书》，向社会承诺“保护未成年人安康，创立绿色网游环境〞。为更有效地在未成年人中实行网络游戏防沉迷系统，新闻出版总署还组织有关方面制订了配套的《网络游戏防沉迷系统实名认证方案》，并将这些进展推广以引导和保护未成年人绿色、安康的上网环境。《网络游戏管理暂行方法》中，进一步落实了在网络游戏管理中落实未成年保护优先的原则。除了在第九条中明确提出网络游戏不得含有的内容外，在《方法》第十六条第一款中明确规定：“网络游戏经营单位应当根据网络游戏的内容、功能和适用人群，制定网络游戏用户指引和警示说明，并在网站和网络游戏的显著位置予以标明〞。在第十六条第二款中规定“以未成年人为对象的网络游戏不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容，以及恐惧、残酷等妨害未成年人身心安康的内容〞。在第十六条第三款中规定“网络游戏经营单位应当按照国家规定，采取技术措施，制止未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能，限制未成年人的游戏时间，预防未成年人沉迷网络〞。《方法》第十八条规定：“网络游戏经营单位应当遵守以下规定：〔一〕不得在网络游戏中设置未经网络游戏用户同意的强制对战；〔二〕网络游戏的推广和宣传不得含有本方法第九条制止内容；〔三〕不得以随机抽取等偶然方式，诱导网络游戏用户