财产权合理限制的界限与我国公用征收制度的完善样本

财产权合理限制界限与国内公用征收制度完善张鹏中华人民共和国人民大学法学院研究生研究生核心词：财产权/合理限制/过度限制/公用征收内容提纲：对财产权限制是现行各国惯例，但是，对财产权限制应当维持在一种较为合理限度内。对于因公共利益而对财产权过度限制，也许使财产权“掏空”并丧失价值。在此状况下，世界各国普通均将其作为公用征收对待，对财产权人予以合理补偿。但国内现行立法中，没有有关规定，实践中则导致了对人民财产利益保护局限性，因而，应完善有关法律、法规。一、问题提出“财产权绝对原则”是17、18世纪资产阶级革命产物，与自由、平等、安全一起，被法国《人权宣言》宣称为“天赋人权”。它强调财产权人应享有绝对自由，禁止随意剥夺、限制财产权人权利。此原则显然是与资本主义初期个人绝对自由观密不可分。但随着19世纪末团队主义思潮兴起，逐渐产生了财产权社会化思想，这种社会化思想以为，财产权人行使权利时，不应只为自身利益着想，还应当顾及社会公共利益，增进社会整体进步。自19世纪末期起，社会本位所有权思想逐渐取代个人本位所有权思想，而成为社会思想主流，财产权应当承担社会义务，应受到一定限制观点日渐普及。(注：参见梁慧星：《原始回归，真也许吗?》，载梁慧星主编：《民商法论丛》第4卷，法律出版社1996年版，第7页。)19德国《魏玛宪法》第153条规定：“财产权由宪法予以保障，其内容及其限度，由法律定之。财产权负有义务，其行使应同步有助于公共福祉。”自此后来，世界各国关于财产权立法莫不以财产权社会化思想为基本，对私人财产权加以限制。毋庸置疑，在实行社会主义市场经济当今中华人民共和国，财产权行使也并非是无限制，财产权人权利行使必要服从于社会公共利益，且需无害于她人。国内《民法通则》第7条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公益，破坏国家经济筹划，扰乱社会经济秩序。”但是，现实生活中，咱们发现，有时法律对财产权限制过于严苛，以致财产权人已不能正常享有其权益。这时，对财产权限制还具备合理性吗?如：(1)甘肃某县一农民承包大片荒地，贷款植树造林，在树木成材后，却由于该片林木被划为“三北防护林”而禁止砍伐。该农民规定政府征收，被本地机关回绝;该农民规定经济补偿，却又缺少法律根据。(2)湖南某乡镇民居多为明清古建筑，被联合国定为世界历史文化遗产。于是本地居民被禁止随意改建房屋。因修缮旧宅费用较大，某居民遂在房屋损坏后申请政府补贴遭回绝状况下，自行重建，破坏了原有形态，竟被公安机关予以拘留。上述两案例中，当事人财产权之因此受到如此严格限制，事实上都是为了保护公共利益，或是为了保护生态环境，或是为了保护历史文化。既然是出于公共利益而牺牲了个别人财产权，从社会整体效益上讲，该限制亦未尝不是合法。然问题在于，维护生态环境、保护历史文化是为了全体社会成员利益，但为之所付出代价却是由少数社会成员来承担。相对于其她社会成员，这些社会成员为公共利益做出了“特别牺牲”。按照公法中公用征收理论，如果某社会成员为了社会公共利益而做出了“特别牺牲”，此时，从保障公民财产权不受侵犯以及社会成员共同承担社会责任原则出发，国家应代表整个社会对做出“特别牺牲”社会成员予以补偿。(注：关于公用征收理论可参见陈新民：《宪法基本权利之基本理论》(上)，台湾三民书局1996年版，第285页如下。)咱们前例中当事人事实上亦是申请政府予以补偿，但遭到了回绝。那么，在财产权未被剥夺而只是遭到严格限制时，应当算作是财产权合理限制，还应当算作是公用征收呢?若是前者，无需予以补偿;若是后者，应予以及时、充分补偿。二、德、美两国公用征收制度考察判断对财产权限制能否引起公用征收核心是明确公用征收内涵究竟是什么。考察西方发达国家公用征收概念，笔者发现，各国最初均只承认对财产权予以剥夺征收，但随着时代进步，各国当前均承认了因财产权过度限制而产生征收。下面以德、美两国为代表予以阐明。在德国，公用征收制度最初来源于19世纪，其时被称为“古典征收概念”。它是指基于公共福祉之目，由行政机关根据法律做成行政处分，将私有财产(重要是土地所有权)予以剥夺，并移转于某特定之公用事业，同步予以被征收人完全之补偿。此时公用征收实质上是一种财产权利买卖，作用上有如“强制收买”。至20世纪初，德国《魏玛宪法》颁布，德国法上征收概念被予以扩张，重要体当前如下方面：(1)征收之客体不限于有体物，除土地或动产，尚扩及具备财产价值之权利，如债权、著作权等;(2)征收之法律方式不限于以行政处分为之，尚涉及直接以法律规定征收之;(3)征收之目不以满足某特定公用事业之需要为限，尚涉及有助于普通之公共利益;(4)征收不以所有权转移至国家或其她权利主体为必要，对于财产权之限制，例如土地使用权之限制，或对建筑物外形变更之禁止，亦属公用征收之类型。(注：参见李建良：《行政法上损失补偿制度之基本体系》，《东吴法律学报》第11卷第2期(1999年)，第37页。)结合本文论题，特别需注意上述第(3)点、第(4)点变化。第(3)点表白，并非一定要为公众直接使用目方能征收，即便公众并无直接占有、使用该标物需要，但出于其她非基于直接占有、使用而生公共利益，亦可以产生征收。这就在观念上使征收不再限于直接剥夺权利人权利。第(4)点则明确指出，虽未剥夺财产权人权利，但出于公共利益而对财产权过度限制，亦可以算作公用征收，即财产权过度限制亦是公用征收题中之义。于是，德国法上公用征收概念变为：“对财产侵害，采用剥夺或者承担形式，以不同于其她人特别方式影响关于个人或者人群，从而强制后者为公众承担特别，与其她人相比不公平，并且普通不可预期牺牲。”(注：[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社，第667页。)依照当代德国法上公用征收概念，在德国，基于公共福祉之需要，政府得划设自然保护区，倘若区内自然保护办法之实行对本地权利人影响较大，权利人可规定恰当之金钱补偿或者以交易价格出让其土地。与之类似，为了保护纪念物，可划定一定保护范畴，如果保护范畴内财产因而而不能得以正常使用，或者该财产标物实质上已成为了纪念物从属，财产权利人有权得到补偿。美国公用征收概念最初来源于宪法第5修正案，其规定“任何人不得未经合法法律程序被剥夺生命、自由或财产，私人财产非经公平补偿不得加以征收作公共使用。”由于宪法将征收目限定在“公用使用”上，因此，美国法最初征收概念仅指物理上获得私人财产权。换言之，美国法最初公用征收亦仅指剥夺财产权人权利，而不涉及财产权限制。然而，随着时代变化，状况慢慢地发生了变化。一方面，美国联邦最高法院通过一系列判例，将“公用使用”扩张解释为“公共利益”、“公共福祉”、“公共目”、“公共需要”等。(注：参见王克稳：《论市场主体基本经济权利及其行政法安排》，《中华人民共和国法学》第3期。)这样就为公用征收概念突破财产权剥夺而包涵财产权限制在观念上提供了也许性。另一方面，规定国家对私人财产权过度限制予以补偿呼声日益高涨。美国国家机关、法律对私人财产权限制本被视为国家“警察权”(注：“警察权”是指政府为维护社会公共健康、幸福以及安全、道德，对私有财产所为限制，而无需对所有人为任何损失补偿权力，其为国家主权之一某些。)合法行使，是财产权社会义务体现。但是，如果“警察权”过度地干预财产权行使，就超越了“警察权”范畴，也超过了财产权所应承担社会义务，给财产权利人导致了不公正损失。随着公民财产权保护意识增强，公民规定国家对因过度“管制”(限制)财产而导致损失予以补偿规定日渐强烈。最后，在1970年代中期，美国联邦最高法院舍弃了老式将过度限制公民财产权宣布为无效做法，承认其成立准征收，可以祈求公平补偿。(注：参见谢哲胜：《财产法专项研究(二)》，台湾元照出版公司1999年版，第250页。)美国联邦最高法院在认定对财产权过度限制可以成立准征收后来，又进一步按财产“使用价值”和“价值”将准征收分为“占有准征收”和“管制准征收”两种。占有准征收指政府自身或其授权第三者，物理上侵入并使用私人财产，而私人不得凭借财产权不可侵性予以排除。管制准征收指政府运用管制法规，限制财产权使用、转让等财产权运用方式，而财产权人必要予以遵守。在美国，占有准征收案例如Kaiser-Aetuav.UnitedStates。一私人在夏威夷群岛欧湖岛上购买并开发了一种小海湾，准备投入商业运作，但却被政府规定向公众免费开放，致使其巨额投资无法收回。联邦最高法院以为，排除她人使用权是财产权之基本权能，也是政府非经公平补偿不得征收之利益。管制准征收案例如PennCentralTranspCov.NewYorkCity。一火车站大楼被以为有历史标志意义而被保护，土地所有人在附近拟建一50层高楼筹划因而被禁止。联邦最高法院以为，政府应当此外择地，异地兴建，以作为对土地所有人补偿。三、财产权合理限制与公用征收救济补偿区别承认因财产权过度限制而引起公用征收，这对于保护财产权人合法利益无疑是有巨大意义。但问题是，如前所述，财产权自身并非是无限制，它必要服从并服务于社会整体利益，承载社会合理承担。这样，就产生了一种问题，即应当如何科学地判断对财产权合法限制与对财产权过度限制。前者为财产权社会责任，不应予以补偿;后者是对财产权公用征收，应予以合理补偿。这一问题也是各国理论和实践中争论焦点，大体存在如下几种学说：(注：参见叶百修：《从财产权保障观点论公用征收制度》，台湾1989年自版，第98页如下。)一为目违背说。该说以为，财产权人本有为自己利益而自由行使财产权权限，但是，如果容许财产权人享有如此无限制自由，也许会由于己之私欲而阻碍财产权应有功能发挥，违背法律赋予公民财产权原本之目，导致违背公共福祉之成果。因此，为了矫正此缺失，并使之符合公共福祉以及财产权原本应有之功能与目，必要对财产权人之权利予以限制，虽然如此也许给财产权人导致损害。出于此目者，为财产权之合理限制;反之，限制侵害了财产权原有合法目实现，为过度限制，为公用征收，应予以补偿。二为个别行为说。该说以为，根据普通、抽象之法规所为之侵害是属于对不特定多数人所为普通侵害，为平等侵害财产权之行为，无需予以补偿;反之，如系对特定人所为之个别侵害者，则系对该特定人课予不平等之特别牺牲，属于有补偿义务之公用征收。此原则亦称“形式论”。三为实质界限说。该说以为，若限制是对私人财产权本质极为重要之经济功能予以“严重侵犯”，并使其财产权遭受重大“实质减少”，为公用征收，应予以补偿;反之，若限制仅为实质上“轻微减损”，则仍属“财产权社会拘束”领域，属合理限制，不应予以补偿。此说以财产权限制侵害限度作为原则，故也被称为“实质论”。目违背说以为，凡为保证财产权合法行使而施加限制，即为合理限制，无需补偿;反之，该限制即为过度限制，构成公用征收，应予补偿。该说有合理一面，为防止权利人滥用权利而损害社会公益，故对其财产权利施加限制，即便构成损害，也实属应当，自然不应予以补偿。但与否除此之外一切限制均要予以补偿呢?恐怕亦未必。如为了特定社会公益，对于全体财产权人不加区别地均施加了限制，虽超过规范财产权利对的行使之需要，但为社会公益，全体财产权人均受此限制，也未尝不可。既然全体财产权人均平等受此承担，自然也就谈不上对个别少数人“特别牺牲”予以补偿问题了。个别行为说以为，凡对个别财产权人限制，即构成“特别牺牲”，应予以补偿。此说虽有助于保护相对人利益，但不分限制限度大小，一概以形式而论，实践中也许会导致政府补偿过于宽泛，增长政府承担，增长社会成本。实质界限说以为，按对财产权侵害限度大小决定与否予以补偿。此说虽有合理之处，但未能考虑到全体财产权人均受限制时状况，此时，即便限制限度较深，但乃是全体财产权人所共受，无一例外，亦即没有所谓“特别牺牲”，如此恐怕亦谈不上补偿问题。综上所述，笔者以为，在认定是对财产权合理限制，还是对财产权过度限制时，咱们应当注意如下几点：第一，对财产权运用中有害社会公共利益运用方式施加限制，即便给权利人导致损害，亦属于合理限制，无需予以补偿。私人享有财产权，但并非可觉得所欲为，如其运用方式也许危及社会公共利益，国家对于此种财产权利运用方式当加以限制，虽有损害，亦无不当。实践中，例如禁止在居民区内养狼狗、强制规定进行污水解决、限制私有文物出境等等，均属此类。这些虽是对财产权限制，亦也许对财产权人导致损害，但只是为了防止财产权滥用而损害社会公益，并未妨碍私人财产权合法利益实现，故不能算作征收，而只是合理限制。第二，为公共利益而平均地对全体财产权利人施加限制，即便限度较重，亦不能成立限制过度，规定补偿。公用征收是指个别少数人为了公共利益而做出“特别牺牲”，遵从“社会承担均担”原则，故而规定予以受害人以补偿，再由国家运用征税等手段将补偿分担给全体社会成员。如果是对全体社会成员均等地施加限制，自然也就不需要国家再进行承担移转、分派，徒增社会成本了。为了全社会公共利益，全体社会成员均对财产权予以限制，全体财产权人所受待遇是同等，补偿必要性也就无从谈起了。实践中，例如说，土地权人应当服从都市规划而进行建筑;房屋所有人应容许在其房产上架设电线、电缆;土地权人必要在建筑中保持一定比例绿地面积等等。这些均是对财产权人所施加限制，但由于其是附加在每一种社会成员头上，因此，即便有时限度较重，亦不能以为构成“特别牺牲”而规定补偿。第三，为公众利益而限制个别财产权必要达到较为严重限度，方能以为构成征收，需要补偿。对于轻微限制，由于危害不大，可以以为是合理限制，不予补偿。现实社会中，国家因公共利益对私人财产权限制是广泛，有些限度较重，不补偿则难以实现社会公正，但有些只是轻微限制，对于私人财产权并无实质损害。(注：德国有一“状态拘束性”理论以为，每一财产所应受合理限制应依照其所处位置、所属关系以及所具备社会功能综合拟定。因其财产权特殊性质必然需承担一定特殊限制，此承担虽有别于她项财产权，但亦在合法范畴内，为合理限制。参见叶百修：《从财产权保障观点论公用征收制度》，台湾1989年自版，第93页。)如果强求一概对限制予以补偿，不免增长政府对此事调查、决策等运作成本，而最后对私人补偿却也许微局限性道。两相比较，徒增了社会成本，挥霍了社会资源。因此说，对于轻微因财产权限制所导致损失，国家可以不予补偿。固然，实践中详细如何认定构成对财产重大侵害也没有一种统一原则。笔者以为，应从财产权作用、功能上把握，凡对财产权重要作用、功能导致伤害，即“掏空了财产权”，应认定为过度限制;若只是轻微妨碍了财产权某项或某某些功能发挥，应视为合理限制，不予补偿。四、国内对因财产权过度限制而成立公用征收应有之立法选取国内由于实行重要生产资料公有制，土地、水源、矿产品、森林、草原、野生动植物等资源大多属于国家所有，私人享有社会财富相对较少，因此，对私人财产权公用征收问题亦相较于私有制国家不为突出，国家作为财产权人和公共管理者，可以予以一体解决。但现实生活中，特别是随着市场经济发展，国内私人财产亦日益增多，国家管理中涉及对私人财产予以征收状况亦日益增多。然而，在国内既有法律体系中，对于公用征收规定十分简陋，只有几部法律有零星规定。对于公用征收目、主体、程序、补偿等诸多问题均缺少周密规定。在实践中，公用征收合理性、合法性问题已经成为社会关注焦点问题。(注：参见屈茂辉、张红：《论征收法律制度几种问题》，《法学评论》第2期;费安玲：《不动产征收私法思考》，《政法论坛》第1期。)可喜是，随着专家学者呼吁和立法机关注重，公用征收立法问题已经提到了议事日程上。在岁末提交全国人大常委会讨论《民法(草案)》“物权法”编中，第44条规定：“县级以上人民政府为了公共利益需要，依照法律规定权限和限度可以征收单位以及个人不动产或者动产，但应当予以合理补偿。”这是国内法律中第一次详尽规定公用征收概念，对公用征收公益目、法定主义、合理补偿等诸多核心问题都作了明确规定。此公用征收概念基本上符合了当代民主社会中保护社会成员财产权不受国家公权力随意侵犯需要。但是，令人遗憾是，国内对于公用征收内涵理解还十分狭隘，只是仅仅局限在对公民财产权剥夺救济上，对公民财产权过度限制救济却是坐视不论。在行政法学界，姜明安专家以为：“征收普通是所有权移转，相应财产由相对人转为国家所有”;(注：姜明安：《行政补偿制度研究》，《法学杂志》第5期。)杨解君专家以为：“行政征收是指为了公共利益之目，行政主体按照法律规定获得行政相对人财物单方行为，这里财产既涉及不动产，又涉及动产。”(注：杨解君：《依法行政论纲》，中共中央党校出版社1998年版，第280页。)在民法学界，梁慧星专家以为：“所谓征收，指政府以行政命令方式获得自然人和法人财产权行为。在中华人民共和国，征收对象经常涉及所有权和所有权以外其她物权(如土地使用权)”;(注：梁慧星主编：《中华人民共和国物权法草案建议稿——条文、阐明、理由与参照立法例》，社会科学文献出版社，第192页。)王利明专家以为：“征收，是指国家为了公共目而强制地获得自然人和法人财产或财产权利行为。征收直接体现为对民事主体财产权剥夺。”(注：王利明主编：《中华人民共和国物权法草案建议稿及阐明》，中华人民共和国法制出版社，第224页。)众所周知，财产价值在于运用。财产权人并非只是为了徒有一种财产权归属虚名，她实际是但愿凭借其财产权而可以顺利地达到对财产占有、使用、收益、处分目，以最后满足自己需要。但是，如果法律仅保存给财产权人一种空洞财产权头衔，却在其下禁止财产权人诸多财产运用方式，此时，财产权人空守一种财产权却不能对财产加以有效地运用，那么，财产权对于财产权人来讲又有什么价值呢?这与剥夺其财产权又有什么区别呢?同样是为了公共利益而作出“特别牺牲”，难道就仅仅是由于还空有一种财产权虚名，就因而不能得到合理补偿吗?这显然于情于理都是难以成立。咱们国家将公用征收概念局限在对财产权剥夺范畴内，表白国内对公用征收理解还停留在西方20世纪初水平上，这与当代民主社会强调保障公民财产权时代大潮已经相去甚远了。并且，咱们应当注意到，德国学者在考察了国内学者所起草“物权法(建议稿)”后来，就明确地提示咱们应注意对财产权限制合理界限问题，不能在财产社会责任大旗下对社会成员财产权予以随意限制，而不予以任何补偿。(注：参见杨立新：《“中华人民共和国物权法国际研讨会”讨论纪要》，《河南省政法管理干部学院学报》第3期。)事实上，国内学者对社会成员财产权过度限制并非没有警觉，在两部学者起草“物权法(建议稿)”中，学者们均规定：“为公共利益而对物权行使设立限制，必要有明确法律根据。”(注：参见梁慧星主持起草《物权法建议稿》第5条以及王利明主持起草《物权法建议稿》第5条。)其着眼点无非在于，保证财产权人财产权完整性，防止其受到各级国家机关随意、无法律根据侵扰。(注：参见梁慧星主编：《中华人民共和国物权法草案建议稿——条文、阐明、理由与参照立法例》，社会科学文献出版社，第106页;王利明主编：《中华人民共和国物权法草案建议稿及阐明》，中华人民共和国法制出版社，第168页。)但问题是，有时出于公共利益需要，必要对某个社会主体财产权予以限制，并且是立法机关通过合法程序所容许，那么，此时仅仅由于有法律文献存在对社会成员“特别牺牲”不予救济就具备了合理性吗?笔者觉得，本着财产权保障与社会平等原则，基于法律对财产权过度限制同样应当以公用征收论，予以合理补偿。(注：值得注意是，在岁末提交全国人大常委会讨论《民法(草案)》中，立法者只在第二编“物权法”第5条笼统地规定：“权利人享有物权，受法律保护。任何人不得侵害物权。”而并没有像“学者建议稿”同样，明确规定只有“法律”才干限制物权。考虑到国内实际财产权保护状况，这不能不说是又为某些机关随意侵害社会成员财产权留下了注脚。这样成果很也许是，对公民财产权限制不但是无补偿，并且也许是无限制。这种状况令人担忧。)综上所述，笔者以为，国内应当抛弃公用征收仅限于财产权剥夺老式观念，对于因公共利益而对财产权过度限制亦应以公用征收论，予以补偿。固然，在详细合用时，咱们要依照限制目、限制对象、限制限度，综合判断是对财产权合理限制，还是过度限制，如果属于后者，即应当予以合理补偿。关于因财产权过度限制而成立公用征收详细立法模式，笔者觉得，可采用总、分结合方式。一方面，在将来民法典关于公用征收概念中明确涵盖因财产权过度限制而成立公用征收;另一方面，在各单行法涉及财产权过度限制同步规定对财产权人补偿问题。既有法律、法规中，各类因财产权过度限制而需以公用征收救济状况十分繁多，需进一步完善：(注：3月15日通过《中华人民共和国立法法》第8条规定，对于非国有财产征收只能通过制定法律进行。因而，笔者以为，现行立法实践中大量通过行政法规、部门规章方式过度限制财产权做法是不当。对过度限制财产权而有成立公用征收需要内容，应提高至全国人大以法律形式予以通过。)第一，国内《森林法》第25、28条规定，国家依照国家生态状况实行严格采伐限额，砍伐林木者必要持有