解析论宪法规定中的程序性条款

更多相关资料请加扣扣1-6-3-4-1-8-9-2-3-8更多相关资料请加扣扣论宪法规定中的程序性条款摘要：本文将宪法中的程序性条款分为弹性程序条款和羁束程序条款两大类，具体包括总则性的“程序正义”条款，国家机构及其负责人的产生程序，权力运行程序，宪法监督程序，宪法修改程序。宪法中的程序性条款规定是宪法精神以及权利实现的保障。我国1982年宪法在赋予公民实体权利方面较过去有巨大的进步，但程序性条款数量过少，规定粗疏，存在着较大的缺陷，直接影响到宪法的实施。在以后修宪时应当补充、细化宪法的程序性条款，增设“程序正义”条款，增加有关政党参与国家权力的程序规定，设立宪法监督程序。宪法是实体法、程序法抑或是程序实体合一法?似乎很少有人提及此问题，或者它根本就不成为问题，因为普遍的观念认为：宪法无疑是赋予权利或者科以义务的法律，它代表国家(人民)的意志告诉人们可以做什么，应该做什么或不应该做什么。它显然是实体的。然而法理上的分析充分说明：没有一个程序保障的法律必将会因其缺乏可操作性而成为具文。正如马克思曾经指出的：程序是法律的生命形式，是法律内在生命的表现。程序为法律的实施提供了一个内在的保障。国外宪政的历史与我国宪政的实践同样能够说明这一点。我们翻开历史上最早的成文宪法-美国的宪法即可看到，它不厌其烦地规定了议会、总统的选举程序、权力的运行与制约程序、宪法修改的程序等。尤其是有关选举的程序，在宪法第一、二条，宪法修正案第十二、十四、二十三条均有规定，且笔墨颇多。日本的宪法中也存在不少与程序正义直接或间接相关的条文。除了纯粹是关于诉讼程序的条文之外，第31条、32条、76条、78条、82条都包含着程序正义的内容。这也说明了西方社会所奉行的“民主主义的政治正是以程序的正义为基础”的信条。宪法与宪政的理念对于我国来说纯属“舶来品”，理论与实践都异常薄弱，因此，有关程序正义思想很难在我国的宪法中得到充分体现。程序性条款的规定在宪法中所占篇幅很少，这无疑使我国宪法的实施失却了一个充分的内在保障，构成“先天缺陷”。正如季卫东先生所言：“对于宪法精神以及权利的实现和保障来说，程序问题确系致命的所在。”本文拟从总体上对宪法规定中的程序性条款作一概括分析，而不具体分析某一程序规定，其目的在于希冀今后的宪法修改能有意识地注意到这一问题。宪法中的程序性条款按不同的标准可以作出不同的分类。如按功能标准，可分为平衡国家权力、防止其互相僭越的程序条款;保护公民权利、防止其受不正当侵犯的程序条款;保障宪法实施、扼制违宪现象的程序条款等等。鉴于本文的任务，笔者将宪法中的程序条款分为如下两类：(一)弹性程序条款。弹性程序条款是指含义不甚明确、可根据形势和政策作扩大和限制解释的程序性条款。该条款的自身规定不产生直接的法律效果，只有将其运用于具体的个案之中才能明确其内含的权利义务关系。此类程序性条款最著名的莫过于美国宪法修正案第五十四条确定的“正当法律程序”条款和英国普通法上的“自然公正”原则。它们均没有十分确切的含义，其具体的运用依赖于法官的审判技巧。这种宪法上的程序性条款的特点是，原则性强，涵盖面广，对社会政治生活的变迁具有很强的适应性。美国最高法院在其审判历史上曾数次运用“正当法律程序”原则，根据当时的政策与形势作出了有时甚至是完全相反的个案判决，体现了此类条款的灵活性。显然，弹性程序条款的运用主要是依靠了宪法解释的技巧。(二)羁束程序条款。羁束程序条款是指宪法中规定的程序条款必须被不折不扣地执行，并且此类条款的实施将直接导致权利义务的确立或是权力的有效实现。如宪法关于“罢免”、“撤销”的程序规定，一旦有可罢免或可撤销的法律事实出现，宪法规定的罢免或撤销程序必须完全地适用之，任何组织或个人均无权增删、变更此类程序的适用。作为“立国之本”的宪法，其羁束程序条款的规定对保障其实施有着极为重要的意义。尤其是在国家机构之间的权力运作与制约过程中，应当有明确的科学的羁束程序条款。否则，权力分工模糊导致的权力僭越和权力“真空地带”将在所难免。以上两种宪法程序性条款的划分是理论上的分类。必须说明的是，无论是弹性条款还是羁束条款，都具有强制的直接适用效力，至于其“弹性”或“羁束”，乃是指其适用的效果是否具有直接确定的后果，而不是指其是否适用上。实际上，我们在宪法条文中并看不到“羁束”或“弹性”的字眼。以上述理论分类为基础，从微观的角度考察，我们再来归纳一下宪法条文中的程序性条款的规定，不难发现有如下几类：涉及到宪法解释问题，因而对于宪法解释的程序，如宪法解释问题的提起、受理、决定及其适用效力等，也应当有所规定。(五)宪法修改程序。世界上实行成文宪法的国家大都将严格的修宪程序写进宪法，其目的是为了保障业已生效的宪法能够真正得到实施，使宪法不至于沦为少数人物或党派的单独意志的附庸而被随意更改。在有些国家，宪法甚至规定某些条款不能被修改，如法国宪法第89条规定：“共和体制不得成为修改的对象。”意大利宪法第139条也有类似规定。我国1954年宪法第29条规定了修宪的多数通过原则。1975年宪法未规定修宪程序，显属不妥。1982年宪法重新规定了修宪程序，明确了修宪的提议权主体，但对具体程序未有涉及。实际上，一国宪法对于修宪程序的严格程度应当视该国的具体历史状况以及宪法自身内容的科学性强弱而定，同样的修宪程序在该国可能得到良好的运行，而在其他国家则可能起不到任何的限制或保障作用。一般而言，一国为了保证其政体的稳定，应当有十分严格的修宪程序。如有些国家规定宪法修改的决定应当由全民公决通过，但与此同时，对于宪法的某些内容则只作原则性的规定，如有关经济制度方面的规定，否则，由于宪法严格的修改程序使得宪法本身难以适应时代的发展。总之，有关宪法修改程序的规定涉及到立法技术问题，它既要有利于保证宪法确立的政体的稳定，又要使宪法能够跟得上时代的发展需要。我国从清末开展制宪运动到目前为止，制定的大大小小的宪法及宪法性文件约有13部[10]，其中还不包括一些修正案，比起世界上其他国家来，似不在少数。但是由于对宪政理念缺乏深入的了解以及制度设置的缺陷，我国宪法在国家政治生活中的作用却并不尽如人意，频繁的修宪运动并没有给宪法的实施带来多少有益的推动。单就本文的主题而言，我国历次的修宪运动似乎也很少有意识地注意到程序性条款在整个宪法结构体系中的地位。我国1982年宪法作为历次修宪的最终成果，在赋予公民实体权利方面比起以前来无疑有着巨大的进步，然而就程序性条款的规定而言，则无多少增添与细化，程序性条款的缺陷可以概括为“过少不严密，过粗不细密”。我国是实行成文宪法的国家，宪法的实施在很大程度上取决于宪法规定本身的完善程度，而不象英美法系国家那样可以借助于判例来弥补成文法规定的不足。尤其是宪法中的程序性条款，它直接为宪法的实施提供了一些可操作性的方案，因而其内容应尽可能完备些。据统计，仅就世界上142部成文宪法而言，其中有10部在36000字以上，24部少于5000字，142部宪法平均为15900字。我国1954年宪法是9100字，1976年宪法是4300字，1978年宪法是7100字左右(含标点符号)，即使是1982年宪法，也仅有14900字左右，低于世界平均水平[11].我们很难想象在一个既无良好的法治传统和有效的宪政实践，又无丰富的宪法条款(包括程序性条款)可资援用的国家，能够有一个令人满意的宪法实施状况。鉴于此，笔者就程序性条款的规定，特提出如下意见以供日后修宪之参考。(一)补充、细化宪法的程序性条款。一般的宪法学理论认为，宪法规范越具体，其对社会实际的调整功能就越强;宪法规范的原则性越强，其对社会实际的调整功能就越差。因此，宪法应当在必要的幅度内尽可能周全地规定一些程序性条款。这方面主要体现在我国宪法第二章国家机构之中。如关于各级人民代表大会罢免本级行政首长或司法长官的权力，我国宪法第63、101条均作了规定，然而，对于罢免的程序却没有规定。谁有权提起罢免?何种事项可作为罢免的理由?罢免过程中是否要听取当事人的意见?要否进行调查?这些问题都没有具体可行的方案。以至于在日常的政治生活中人大的罢免权难以对行政司法机关起到事先的监督作用，这也是腐败问题得以产生的原因之一。再如关于宪法修改的程序，是否可以考虑将无记名投票表决、修宪机关的设立或是全民公决等问题写进宪法，也是一个值得探讨的问题。实际上，我国历史上有几次修宪是政治运动的产物，是一个历史的倒退，但为什么宪法还是最终被修改呢?这是一个值得思考的问题。如果宪法能够如此地被随意修改，那么宪法的存在价值就值得怀疑，实际上是损害了宪法的权威。我国宪法被任意修改已经带给我们血的教训，因此，应当考虑通过更为严格的修宪程序来维护宪法的稳定。(二)应当增设一个保障公民权、体现“程序正义”的弹性条款。也许此类条款的创设有被指责为照搬西方“正当法律程序”的嫌疑，但是应当看到“正当法律程序”的原则是一个公理性的原则，“公理性原则是从社会关系的本质中产生出来的，得到广泛承认并被奉为法律的公理。”[12]它具有较为广泛的普遍适用性，世界上许多国家的宪法都规定有类似条款，更为重要的是，它在保障公民权方面有着其他程序性规范不可替代的作用。它不仅可为将来的违宪审查机构提供一个直接保护公民权的有力武器，而且也可据此判断某些法律法规的正当性。如我国的《集会游行示威法(草案)》由有关主管部门起草出来后，其中有22个“不得”(限制)，被人称为是“限制游行示威法”，后来经全国人大审议，去掉了10个“不得”[13].如果有了有关“程序正义”性质的条款，即使该草案被立法机关通过，将来的违宪审查机构也可以因该草案违反公正合理的程序原则将其予以撤销。因此，“程序正义”条款作为一项公理性原则，应当能被我国的宪法所移植。(三)增加有关政党参与国家权力的程序规定。我国实行中国共产党领导的多党合作的政党体制，中国共产党作为执政党，在国家的政治生活中起着举足轻重的作用。世界各国的宪法对政党活动的规则大都有一些原则性的规定，如《德国基本法》(1949年5月8日通过)第二十一条规定：“各政党应相互协作以实现国民的政治意愿。它们的建立是自由的，它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经费来源必须公开说明。”政党“有无违宪问题，由联邦宪法法院决定之。”英国实行不成文宪法，其政党活动依靠宪法性习惯。如“选任首相，在理论上属于国王自由裁量，但在实际上却是基于政党的安排。”[14]我国宪法虽然规定各政党的活动都必须以宪法为依据，但实际上并无实质性的内容，政党参与国家权力实际上处于“于法无据”的状态。长期以来，我国政党的活动规则主要是依据一些“宪法惯例”，如中国共产党就宪法修改问题向全国人大及其常委会提出建议等。但是，我国是实行成文宪法的国家，对于政党参政这样的重大问题应该由成文宪法予以明确规定，而不应该由“宪法惯例”来作为理论上的支撑。法律本身应该是保守的、明确的，尤其是作为立国之本的宪法更应如此。如果允许在明示的宪法背后还有“隐含的宪法”(宪法惯例)，那么对于宪法的权威将是一个沉重的打击。因此，我国宪法对于政党(包括执政党与其他政党)参与国家政权的权限、方式、活动规则等都应当有一个明确的规定，使政党活动能够“于法有据”。(四)将宪法监督及其程序单列一章予以规定，明确违宪审查的主体、对象及基本程序。在任何一个部门法中，我们都能看到相应的程序法(诉讼法)作为其实施的保障。我们很难想象，如果一个部门法失去了法院及其据以断案的诉讼法的支持，法律实施却依然能有效地进行。同样，从政治性向法律性转变的宪法，也应该有一种监督其实施的程序为其提供保障，并且应当将其写进宪法规定本身，以使其不被随意删改。我国现行宪法对此方面的规定严重不足，实际上使宪法丧失了“法律性”。在宪法有关程序性条款的设置之中，既要尽可能地把该规定的都规定进去，又要坚持“