对我国土地承包经营权流转制度的思考样本

对健全国内土地承包经营权流转市场思考[摘要]从建国到当前，国内土地制度几经变化。土地制度发展不断地解放农村生产力。党十七届三中全会通过了《中共中央关于推动农村改革发展若干问题决定》，确立了“有条件地方可以进行土地流转，进行适度规模经营”。随着农村劳动力外出务工增多和当代农业发展，农村对加快土地承包经营权流转规定更加迫切。该文一方面阐述了农村土地承包经营权流转现实必要性，另一方面阐述了土地流转方式，接着对土地承包经营权流转存在重要问题进行了阐述，最后针对土地承包经营权流转存在问题，提出进一步完善国内土地承包经营权流转对策办法。[核心字]土地流转，抵押权，土地价格评估体系三农问题核心是农民，而农民问题核心是土地。1978年安徽省凤阳县小岗村18户农民按下手印实行分田到户，到1982年1月1日，中华人民共和国共产党历史上第一种关于农村工作一号文献正式出台，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济生产责任制，1983年中央下发文献，指出联产承包制是在党领导下国内农民伟大创造，是马克思主义农业合伙化理论在国内实践中新发展；1991年中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作决定》。《决定》提出把以家庭联产承包为主责任制、统分结合双层经营体制作为国内乡村集体经济组织一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。到当前为止，家庭联产承包责任不断地成熟与完善。它在提高广大农民积极性和保障国家粮食安全等方面发挥了积极作用。随着国内当代化进程加速，农业当代化被摆在了重要位置。家庭联产承包责任制由于是家庭分散经营，不利于国内农业迅速实现当代化。为此，土地承包经营权流转制度便应运而生了。土地承包经营权流转是指在土地承包经营权有效存在前提下，土地承包经营权人在不变化土地上所有权属性和主体种类和土地农业用途基本上，土地承包经营权人依法将土地承包经营权转让给土地承包经营权受让人行为（如下简称“土地流转制度”）。实行土地流转制度现实必要性农业当代化进程需要农业是国民经济基本，是经济发展基本。由于，农业是人类衣食之源、生存之本。农业发展状况直接影响着、左右着国民经济全局发展。国内当代化进程正加速迈进，农业当代化进程被摆在了至关重要战略位置。没有农业当代化是残缺不全当代化，是潜藏巨大风险当代化，是不可持续当代化。农业强则中华人民共和国强，农村兴则中华人民共和国兴，农民富则中华人民共和国富。党十七届三中全会通过《中共中央关于推动农村改革发展若干问题决定》也指出：农业是安天下、稳民心战略产业，没有农业当代化就没有国家当代化，没有农村繁华稳定就没有全国繁华稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。国内实现当代化进程迫切需要农业实现当代化进程。农业当代化一种重要特性就是生产过程机械化，当前国内家庭联产承包责任制重要是以家庭为生产单位，实行是包产到户生产经营方式。显然，以家庭为单位小规模经营不利于农业生产过程机械化实现，因而，这样经营方式不利于农业当代化实现。胡锦涛总书记前去安徽省考察农村改革发展状况时表达，容许农民以各种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。土地流转制度实行，有助于土地向种田大户和种田能手转移，不但为土地流转农户提供了某些收益，为这些从农业中解放出来劳动力向第二、三产业转移提供了条件，并且扩大了种田大户和种田能手种植面积，为农业生产过程中机械化实现提供了较好条件。土地流转制度实行有助于农村规模化经营，为农业当代化实现奠定了基本。（二）农村产业构造调节需要农村产业构造指在农村经济中，一、二、三产业比例关系和结合形式。通惯用各业产值和各业占用劳动力数在农村经济总产值和农村总劳动力中所占比重来反映。随着国内农村改革不断深化、社会生产力不断提高和分工分业纵深发展，除了农业这个基本产业之外，农村工业、农村建筑业、农村运送业、农村商业和服务业等第二产业和第三产业部门也在逐渐形成和发展起来。正因如此，合理调节农村产业构造业已成为关系到农村经济持续、稳定增长重大问题，引起人们普遍关注和注重。农民要想富裕起来，必要要调节农村产业构造。单纯依托少量土地很难让农民收入大幅度提高。只有在不断巩固农业基本地位基本上，大力发展二、三产业，让农村中依托少量土地劳动力从农业中解放出来，从事二、三产业，实现农村经济一二三产业协调发展。土地流转制度实行，把农村中剩余劳动力解放出来。通过土地流转，某些农户获得了土地流转收益，为她们产业转移提供了有利条件。农村产业构造调节，需要更多农民从事非农产业，这就对既有土地制度提出了改革需求。（三）农民分层就业及乡镇公司发展需要分层就业，即除了继续采用切实有效办法，勉励农村富余劳动力外出打工外，对留在农业领域内劳动力，也要变化其“小而全”、“大而全”生产经营方式，进行分工分业，逐渐形成专业化生产经营方式。换言之，在都市化格局下把当前兼业农户分解，进行职业上分化，实现农民身份各种转变，即由单一农民转变为农业工人、农场主、非农产业生产者、非农产业经营者和都市市民。分工分业为农民创造大量脱离土地就业机会，一方面可以使兼业化农民专业化，让她成为某个领域服务者和管理者，其她领域被服务者；另一方面又反过来增进了土地经营集中和农业生产规模逐渐扩大。农民分层就业，使得大量农村富余劳动力从农田束缚中解脱出来，导致大量农田抛荒、闲置，土地流转制度实行不但使得从事非农产业农户获得一定流转收益，并且使得农村土地向种田大户手中集中，提高了土地资源运用效率，实现规模经营，保证国家粮食安全。20世纪80年代起，乡镇公司迅速发展。在国内，乡镇公司大多是劳动密集型公司，需要大量劳动力。乡镇公司迅速发展需要农村大量劳动力从农业中解放出来，这也对当前家庭联产承包责任制度提出挑战：大量劳动力从农业中解放出来，导致大量土地闲置怎么办？实行土地流转制度。乡镇公司发展为土地制度改革和创新提出了现实需求。土地流转方式《农村土地承包经营权流转管理办法》第三章第十五条规定：承包方依法获得农村土地承包经营权可以采用转包、出租、互换、转让或者其她符合关于法律和国家政策规定方式流转。转包是农民集体经济组织内部农户之间土地承包经营权租赁。转包人对土地经营权产权不变。受转包人享有土地承包经营权使用权，获取承包土地收益，并向转包人支付转包费，转包无需发包方允许，但转包合同需向发包方备案。出租是农户将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外人。出租是一种外部民事合同，出租人对土地经营权产权不变。承租人通过租赁合同获得土地承包经营权承租权，并向出租农户支付租金。农民出租土地承包经营权无需发包方允许，但出租合同需向发包方备案。借用是出借人将土地承包经营权借给她人使用。借用是一种免费合同，借用人无需向出借人支付土地承包经营权使用费。农户将土地承包经营权借给本村人或借给外村人均无需发包方允许，但出借合同需向发包方备案。互换是农民为了耕作以便或出于其他考虑，将自己土地承包经营权互换给本集体经济组织内部其她人行使，自己行使从本集体经济组织内部其她人处换来土地承包经营权，承包方不能与其她集体经济组织农户互换土地承包经营权。双方农户达到互换合同后，须报发包方备案，且应与发包方变更原土地承包合同。同步，互换后土地承包经营权人仍要按发包时拟定该土地用途使用土地，履行该地块本来承担义务。转让是指土地承包经营权人将其拥有未到期土地经营权，经发包方允许后，以一定方式和条件转移给她人一种行为，并与发包方变更原土地承包合同。土地承包经营权受让对象可以是本集体经济组织成员，也可以是本集体经济组织以外单位和个人。转让将使农户丧失土地承包经营权，因而对转让必要严格条件，转让农户必要有的确非农生活保障。国内土地流转市场存在某些问题实行土地流转，把土地向种田能手中转移有助于农业当代化实现，有助于农业产业构造调节，有助于农民分层就业和乡镇公司发展。当前，国内土地流转正在农村广泛地开展，但是国内土地流转市场仍存在不少问题。流转过程中违背自愿原则在流转过程中不尊重承包方自愿权利。《农村土地承包法》第三十三条规定：土地承包经营权流转应当遵循如下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得逼迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得变化土地所有权性质和土地农业用途；（三）流转期限不得超过承包期剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。第三十四条规定：土地承包经营权流转主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权与否流转和流转方式。在土地流转过程中，农民（承包方）作为主题，享有自主权利。但是，在现实生活中以公共利益名义，运用行政手段逼迫流转时有发生。某些地方为了规划某某示范区和产业带或者产业基地，将承包土地强行集中，以土地流转之名行土地征用之实，表面上说是土地流转，但是违背土地整体规划，这种做法往往也是非法变化土地用途，同步也侵犯了承包方合法权益，并践踏了党政策稳定性和法律严肃性。正如强制拆迁方式应当得到法律规范同样，强化流转必要受到法律严格约束。以行政手段推动农业构造调节和产业化自身就不符合市场规律，更何况以不当甚至违法方式。（二）农民结识局限性，不乐意流转绝大多数农民还是把承包地作为自己重要生产资料和最后身活保障。尽管当前农产品供求矛盾日益突出，农业效益比较低下，农民种田积极性有所下降，有某些劳动力已开始转向农外产业并获得一定收入，但由于劳动力转移流转性和收益不拟定性，农户宁愿粗耕粗放，亏本经营，也寸土必争，不肯放弃土地承包经营权，对土地流转存有戒心。同步，由于国内社会保障体系不是很完善，尽管新农合覆盖率覆盖面很大，但是保障水平还是很低，这在一定限度上使得农民把土地当作了“保命田”、“退路田”。农民浓厚恋土情结、保守思想在一定限度上阻碍了土地经营权流转进程。（三）家庭承包获得承包经营权不能抵押，一定限度上限制了土地流转进程国内对集体土地使用权抵押采用严格限制态度，依照《担保法》，仅容许“四荒”，即荒山、荒坡、荒沟和荒滩土地使用权可以抵押，对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则不容许抵押，同步中华人民共和国实行农村土地承包经营制度，并采用家庭承包方式，这样就把家庭承包获得土地承包经营权排除在可抵押财产范畴之外。当代农业对于资本投入规定很高，仅土地流转一项就需要一大笔资金，而土地整顿、农业水利设施建设、农业生产资料、农业劳动力人工费用等等加起来也是一笔不小开支。通过自我积累发展起来大户，想进一步扩大经营规模时候面对最大困难就是资金局限性。而依照现行法律，土地承包经营权不能抵押，农民生活资料和大量生产资料金融部门也都不接受抵押，由此导致了农业公司、经营大户融资难。（四）土地使用权价格评估体系不完善价格在市场经济中是一种非常重要量，它直接影响着经济中供应和需求。同样，在土地流转市场上，土地价格也是如此，土地价格高低直接影响土地流转进程。改革开放以来，国内始终实行是家庭联产承包责任制，统分结合双层经营体制。土地承包经营权流转是一种新生事物，虽然进行了试点，但是依然处在摸索阶段，因此土地流转市场发展还不是很完善。土地使用权价格评估体系，作为土地流转市场重要内容，依然有诸多地方需要完善。据资料显示，在农民承包土地使用权流转中，一方面由于国家在土地流转中没有给出流转价格评估原则，以至于在流转过程中实行土地流转农民没有可以参照指标。同步，由于农民自身限制，对地价将来发展趋势把握不准，在眼前利益驱动下，容易地就把土地使用权流转出去。另一方面基层政府在发展经济压力下，为加强招商引资工作，往往运用土地作为优惠政策重要内容，积极增进土地流转。实践证明，规范土地流转是法律行为，有合同约束。一旦对土地使用权流转价格发展趋势预计局限性，就会浮现农民利益受损，加深流转双方矛盾，阻碍土地流转政策长期健康发展，并带来与社会稳定有关一系列问题。为避免农民和集体经济组织及基层政府对土地使用权价值估价浮现偏差，建立规范土地流转价格评估体系显得尤为重要。（五）土地流转服务管理制度不完善土地流转政策长期健康发展，离不开良好服务与管理机构。当前土地流转规模不断扩大，流转市场也在不断地扩大：同村村民之间流转、同乡（镇）之间流转、同市县之间，发展成为跨省区域土地流转。当前国内土地流转中缺少相应服务与管理机构。同县乡诸多地方，农民由于外出务工，土地急需流转，而需要土地承包农户由于没有得到信息，很难承包到自己盼望数量土地。同省之间土地流转尚浮现这样状况，更不用说跨省之间土地流转了。由于缺少相应服务与管理机构指引，浮现农户有转出土地意向却找不到适当受让方，而需要土地一方又找不到中意出让方，由此导致流转过程中信息不对称，导致土地之间流转不是很畅通，也阻碍了土地流转进程。健全土地流转市场某些建议由于土地流转是一种新鲜事物，在流转过程中存在这样那样问题。这些问题存在，制约了国内土地流转进程，同步也制约了国内农业当代化进程。只有采用某些有利办法解决，才干加快土地承包经营权流转进程。以充分维护农民权益为核心开展土地流转对于土地流转，中央精神是有条件地方开展适度规模经营。但是，在某些地方，对土地流转结识不清，违背农民自愿原则，强行进行土地流转。同步，某些乡镇为了发展经济，盲目进行招商引资，以土地作为优惠政策，吸引投资者。这样有地方就以土地流转之名行土地征用之实，表面是土地流转，但是违背了土地整体规划，把土地租给开发商做工厂，做商品房，这种做法不但违背了法律规定，还损害了农民利益。这就规定在开展土地流转过程中，以维护农民权益为核心，对于土地流转严格遵循自愿原则，对那些不乐意流转农户，要采用耐心开导方式，使她们懂得土地流转意义，同步也可以采用土地置换办法，为那些不乐意流转农户置换土地，使得那些在土地流转过程中土地流入户土地能连成片，进行规模经营。同步不能在土地流转过程中实行少数服从多数原则，对那些不乐意流转农户强行流转。土地流转开展要以维护农民权益为核心。不断完善农村社会保障体系，解除农民土地流转后顾之忧某些农民之因此不乐意流转，是由于对土地流转这个政策不理解。更为重要因素是土地在农民心里是“生存田”、“保命田”和“保障田”。为了加快土地流转进程，需要广大基层人员做好宣传，让更多农民理解土地流转意义。同步，应当不断完善农村社会保障体系。始终以来，农村土地都肩负着保障功能，家庭生活开支、孩子教诲费用、老人养老费用和家庭医疗费用大都是从土地收入中来，这使得诸多农民在土地流转时有所顾虑。只有完善农村社会保障体系，使广大农民可以“住有所居，学有所教，劳有所得，老有所养，病有所医”，弱化土地社会保障功能，解决农民后顾之忧、这样才干使广大农民脱离土地，积极参加土地流转。逐渐放开土地承包经营权抵押，解决种田大户融资难问题当前没有放开土地承包经营权抵押因素重要是国内农村社会保障体系还不是很完善，土地肩负着一种社会保障功能。如果容许农民用土地承包经营权进行抵押，则有债权到期后，抵押人无力履行债务，实现抵押权时，而有使农民“失去”土地之虞，亦虽然农民失去基本生存条件。但是，在实理抵押权时，并不必然导致耕地流失和农民丧失基本生存条件成果。由于中华人民共和国对土地实行用途管制制度，实现抵押权时，土地承包经营权受让人不得变化土地用途和属性。同步也可以对抵押人及其所在集体农民利益予以恰当保护，如立法时可以规定在抵押人丧失土地承包经营权后，享有耕地优先承租权，并对实现抵押权时土地承包经营权受让人主体资格进行必要限制，防止无能力及无心从事农地经营人挥霍土地资源和运用炒卖手段渔利，这样可以达到保护耕地和保障农民基本生存条件目。土地流转流入方在前期需要投入大量资金，但是农民很难有东西作为抵押向银行贷款，只有逐渐放开土地承包经营权抵押，让种田大户解决融资问题，提高她们土地流转积极性，才干加速土地流转进程。建立健全土地使用权价格评估体系为避免农民和集体经济组织及基层政府对土地使用权价值估价浮现偏差，建立规范土地流转制度体系显得尤为重要。就当前而言，建议尽快建立农民承包土地使用权规范流转市场价格评估体系，保证土地流转工作成为当代农业发展发展助推剂。为此，建立健全土地使用权价格评估体系应当做到如下几点：（1）、建立政府管理评估机构。政府设立农村土地承包经营权流转市场价格评估机构，建立评估体系工作平台，作为公益性机构，服务于农村土地承包经营流转及流转双方，增进公平交易。（2）强化政策办法，保证评估工作不留死角。明确农村土地承包经营权流转合同必要附有政府评估机构出具价格评估报告。评估价格不作为双方交易指定价格，只作为参照价格，对交易双方起行为指引作用。（3）明确土地价格评估办法原则。土地评估可采用成本法、收益法、市场法等各种方式，且不同评估办法有不同根据，随着土地流转进程加快，要逐渐实现评估方式执行统一原则，拟定土地级别和基准地价。（4）健全评估机构运营机制，实现高效科学公平合理评估。一是建立目的责任制度。实行分级管理，分片评估。制定收费原则，指定收费对象，规定收费用途；二是建立信息公开发布制度。要充分运用信息化平台，组织对方针政策宣教，加强对评估工作指引。要及时公开交易价格信息、流转需求信息、中长期预测等信息，依托农村土地交易有形市场，做好高效科学公平合理评估工作；三是建立错误追究和监督制度。防止人为误导价格，欺骗一方从而为另一方谋取不当利益，进而引起系列矛盾产生。健全土地流转管理服务制度（1）建立土地流转政策征询服务制度当前诸多农民对土地流转政策不是很熟悉，建立土地流转政策征询服务制度，对于广大农民理解土地流转重要性有很大意义。建立土地流转政策征询服务机构详细做到如下几点：1、县、镇、村农村土地流转服务管理人员，要熟悉党农村土地承包政策和关于法律法规，为农村土地流转双方提供法律、政策征询服务。2、镇农村土地流转服务中心定期对村级土地流转信息员进行业务知识培训，提高政策业务水平。3、征询服务内容涉及：受理、解答农村土地流转法律、法规、土地流转知识、农村土地流转流程、农村土地流转供求信息等。（2）建立土地流转管理机构当前，诸多地方土地流转都是农民自发形成，缺少相应管理机构。建立土地流转管理机构，为农户土地流转提供相应服务，可以减少土地流转过程中纠纷，增进土地流转。在乡镇，建立土地流转服务站，在县一级行政单位，建立土地流转服务中心。同步，可以在村集体设立土地流转信息员，由信息员将本村土地流转信息上报给乡镇土地流转服务站，再由服务站将信息上报给服务中心，由服务中心将流转信息发布。土地流转方式创新6月29日，重庆市工商局颁布了一份文献《重庆市工商行政管理局关于全面贯彻贯彻市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展实行意见》，并于7月1日专门为此召开了一种新闻发布会。这份文献推出“新政”设想多达50条，关于“农民土地承包权出资入股”提法是该文献第十六条：“支持摸索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不变化土地用途前提下，容许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合伙社；经区县人民政府批准，在条件成熟地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等公司试点工作，积极推动土地集约、规模经营，提高农民组织化限度，加快发呈当代农业。重庆市关于建立农民专业合伙社做法创新了土地流转方式。但是，文献一出却引来不少争议，有人紧张会晤临许多法律方面障碍，带来一定法律风险。建立农民专业合伙社是土地流转形式一种创新，有如下几种方面好处：第一，土地合伙社可以运用土地稀缺资源两种形态实现两权分离。第一就是资产形态，农民用土地入股进合伙社后来就有了股权。她股权就是她表决权，就是她收益权。同步土地作为一种要素，作为生产资料进入了合伙社，有助于克服小农规模不经济，实现规模经营，合伙社就拥有了集中经营权。应当说联产承包责任制实行期间实现了所有权和承包权分离。土地流转制度下可以用土地合伙社方式实现承包权与经营权分离。第二，发展土地合伙社还可觉得双权流转奠定基本。土地经营权由合伙社来集体经营，集中经营。可以自己经营，也可以转包经营，实现了经营权流转。农民拥有了土地、股份这种权限话，在农民需要时候，在农民农转非时候咱们也可以建立恰当机构，实现土地股权流转，也就是有助于实现合伙社经营权和农户股权双权流转。第三，合伙社真正实现了农民全员决策，农民民主管