土地管理学课件

第一章绪论第一节土地的基本概念第二节土地、人口、环境与可持续发展第三节土地管理的基本概念第四节土地管理学的研究对象和研究方法教学目的通过本章学习，了解土地的概念、特性及其在社会物质生产过程中的地位和作用；能根据现今世界土地、人口和环境的辩证关系探讨土地资源的可持续利用问题；掌握土地管理的基本概念、研究对象、性质、任务、内容及研究方法第一节土地的基本概念

一、土地的涵义土地的涵义，主要有以下几种：——土地与土壤同义。——土地是指地球表面的陆地部分，是由泥土和砂石所堆成的固定场所。——土地是指地球表面陆地和水面，它是由气候、地貌、土壤、水文、岩石、植被等构成的自然历史综合体，还包含人类活动的成果。——土地就是自然，土地的范围包括地球表面的水、陆、空气等自然物，及光、热引力等自然力。——土地是立国的要素。一个国家的土地、人民和主权共同构成立国三要素。这里的土地是指一国领土范围内的全部土地，包括陆地水域和领海的海域。——土地是指设置管辖权和所有权的地球陆地表层（含海岛和内陆水域）。

土地管理学所研究的土地是指地球表面陆地和水面的总称，同时，土地还是一个空间的概念，它是由气候、地貌、土壤、水文、岩石、植被等构成的自然历史综合体，并包含人类活动的成果。土地是自然历史综合体，土壤、气候、地貌、水文、岩石、植被都是土地的组成部分，它们附着于地壳，构成土地整体。在土地这个自然历史综合体中，土地质量和用途取决于全部构成要素的综合影响，离开了整体，各个单独的组成要素都不能理解为土地。二、土地资源与土地资产

1、土地资源是将土地作为自然要素看待的

2、土地作为自然要素，通过人类的劳动加以利用，能够产生财富

3、土地资源是土地成为资产的基础

土地资源是指土地作为自然要素，于现在或可预见的将来，能为人们所利用并能产生经济效益的那部分土地。

土地资产是指土地财产，即作为财产的土地。

财产对象实体最重要的属性是有限性（稀缺性）、有用性、可占用性和具有价值。土地资源是人类生产和生活的物质基础，当人类对它的需求越来越大时，土地资源出现了稀缺现象，因而，被一部分人当作财产而占有。从这个意义上说，地产，是指具有明确的权属关系（有其物主）和排他性，并具有经济价值的土地资源。它是土地的经济形态，是资本的物的表现。

土地具有资源和资产的双重内涵，前者是指土地作为自然资源，是人类生产和生活的根本源泉；后者是指土地作为财产，其有了经济（价值）和法律（独占权）意义。三、土地的功能（一）负载的功能（二）养育的功能（三）仓储的功能（四）提供景观的功能（五）储蓄和增殖的功能（一）负载的功能

土地能将万物，包括生物与非生物负载其上，成为他们的安身之所。动物、植物等生物，各种建筑物、构筑物、道路等非生物所以能存在于地球上，是因为土地有负载的功能。没有土地，万物自无容身之地，正如古人所说：“皮之不存，毛将焉附”。

（二）养育的功能土地具有肥力，具备适宜生命存在的氧气、温度、湿度和各种营养物质，从而使各种生物得以生存、繁殖、世代相传，使地球呈现出一片生机勃勃的景象。其他星球则不具备这种功能，就目前各国宇宙飞船及宇航员亲临其地探明：月球是一个没有空气，、没有水、没有生命的死寂星球。在太阳系中立我们最近的火星，由于星球表面气压太低（相当于地球上30km高空的大气密度），空气中主要成分是二氧化碳，几乎没有氧气，温度常在-130℃，所以，也不具备养育生命的能力。距地球4420万km的金星，其表面大气稠密，大气压力比地球上的大00倍，几乎没有氧气，全部是二氧化碳气体。金星表面温度常常都在500℃，不断有狂风吹袭和硫酸雨降落，地球上的生物置身在这种条件下，将立即毁灭。水星没有空气，夜间温度-160℃，白天则300℃，也是一个没有生命存在的荒凉、死寂的星球。（三）仓储的功能

土地蕴藏着丰富的金、银、铜、铁等矿产资源，石油、煤、水力、天然气等能源资源，沙、石、土等建材资源。为人类从事生产、发展经济提供了必不可少的物质条件。（四）提供景观的功能

土地自然形成的各种景观：秀丽的群山，浩瀚的大海，奔腾的江河，飞泻的瀑布，无垠的沃野，悬崖幽谷，奇峰怪石，清泉溶洞，千姿百态，为人类提供了丰富的风景资源。（五）储蓄和增殖的功能

土地作为资产，随着对土地需求的不断扩大，其价格呈上升趋势，因此，投资于此，能获得储蓄和增值的功效。四、土地在社会物质生产中

的地位和作用五、土地的基本特性（一）土地是自然的产物（二）土地面积的有限性（三）土地面积的固定性（四）土地质量差异的普遍性（五）土地利用的永续性第二节土地、人口、环境与可持续发展一、土地与人口的辩证关系二、人地比例关系的变化与环境问题三、土地、人口、环境与可持续发展四、加强土地资源管理二、人地比例关系的变化与环境问题

土地比人类早出现40多亿年，人类的历史仅二三百万年，进入文明社会才几千年，但人口的增长速度是惊人的

公元476年，以西罗马帝国灭亡为标志的古代史结束时的世界人口仅4亿；经过1000多年，到1804年时，才达到10亿；到1930年，世界人口却达到了20亿；

1960年增至30亿；

1976年又猛增至40亿；

1987年突破了50亿；

1999年10月12日已达60亿。可见，自1804年起人口增长的速度在逐渐加快，每增加10亿人口的间隔时间分别为126年、30年、16年、11年……。目前，世界人口仍在急剧增长，平均每分钟增加170多人，每天约增加25万人，每月增加700万人，每年增加8500万人。按此速度增长，到2050年世界人口将达到120亿，可称人口大爆炸。

我国人口增长情况与世界相类似：清朝初期1760年有2亿人口1900年为4亿

1954年为6亿1969年为8亿

1981年为10亿1989年达11亿自1760年，每增加2亿人口的时间间隔分别为：140年、

54年、15年、12年……。在人口迅猛增加的同时，耕地面积却不断减少。据统计，1986年的耕地面积与1957年相比，减少了约1500万hm2，平均每年减少50万hm2左右。1985年减少耕地100万hm2，达到高峰。此后，由于贯彻中共中央国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知，耕地减少趋势有所缓解，但1986年耕地面积仍然减少了62.4万hm2，1987年减少34万hm2。目前，我国人均占有耕地面积已由1957年的0.17hm2，下降到0.09hm2（统计数）。

人口猛增，耕地锐减是造成粮食和环境两个问题的直接原因。大量事实说明，人均耕地数直接影响人均粮食占有量。虽然人均粮食占有量还受单位面积产量水平的影响，但在目前农业技术水平下，单位面积产量不可能有戏剧性的突破，因此，人均粮食占有量的主要影响因素是人均耕地面积。

例如，加拿大，人均耕地1.85hm2，粮食单产虽仅2055kg/hm2,人均粮食占有量却高达1704kg，名列世界前茅。日本，人均耕地0.04hm2，虽然粮食单产高达4845kg/hm2，但人均粮食占有量仅113kg。我国属于人多耕地少的国家，人均耕地0.09hm2（按土地详查数为0.106hm2），粮食单产每公顷4500kg左右，人均占有粮食量1984年接近400kg，近年来达到440kg左右，但距公认的粮食基本解决的标准水平（即人均500kg）还相差甚远。

在我国的大河中，黄河在1972年夏天出现了断流，这是它在长达3000年悠久历史中首次断流，此后，断断续续出现断流情况。自1985年以后，黄河每年必定发生断流，而且断流的时间越来越长。1997年的断流时间长达226天。淮河在1997年也出现了90天的断流情况。据《中国环境报》2001年5月2日报导。自1996年开始，岷江也断流了岷江冬、春季的断流，使成都平原每年减少水稻种植面积3.33万hm2，江南植被和生态环境也出现不同程度的退化、恶化趋势。目前，我国的水土流失面积已达186万hm2，占国土面积1/6强；荒漠化面积达262.2万hm2，占国土面积的27.3%；中低产田面积占全国耕地2/3以上。三、土地、人口、环境

与可持续发展（一）树立可持续发展观

可持续发展是以社会、经济、资源、环境、生态的协调发展为目标，而不是单纯地追求经济增长。这里所说的发展，是指社会与自然所涉及的多个领域的协调发展，从一这目标出发，确定各领域、各行业、各地区发展的比例关系、制约关系、利益关系。

努力做到土地资源可持续利用，是实现社会、经济、资源、环境、生态协调发展的重要环节：（1）要树立土地是一种稀缺自然资源的观念，如何支配、使用它，关系到人类当代和后代的生存、福利和幸福，保护土地是当代人的责任。（2）要树立土地、人口、环境、经济发展的系统观，改变就人口论人口，就土地论土地，就环境论环境，就经济论经济的倾向。将通过对土地、环境破坏性的开发、利用来实现经济发展的现象，转变为既能促进经济发展，又有利于土地利用、环境保护的可持续发展观。（二）实现土地、人口、环境、经济的协调发展土地、人口、环境、社会经发展是一个开放的复杂巨系统，是一个相互关联的整体，相辅相成，相互制约。任何一个的发展均够不成整体的可持续发展，只有相互结合，相互协调，才能形成可持续发展能力。（三）选择和建立可持续发展的土地、人口、环境组合运作模式经济增长与恶化环境的土地投入脱钩实行以预防为主的环境政策将土地利用的外部性内在化对人口进行合理调控消除贫困四、加强土地资源管理1．实现土地资源，特别是耕地的供求平衡，使区域内的耕地总量不见少。2．建立土地数量、质量的调查、监测、预警制度3．实行土地资源资产化管理第三节土地管理的基本概念一、土地管理的涵义

土地管理是国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、控制等综合性活动。这一概念包括6个方面的内容：（1）土地管理的主体是国家。国家委派国务院土地行政主管部门管理全国土地。（2）土地管理的客体是土地，以及土地利用中产生的人与人、人与地、地与地之间的关系。（3）土地管理的基本任务是维护在社会中占统治地位的土地所有制、调整土地关系和监督土地利用。目标是不断提高土地利用的生态效益、经济效益和社会效益，以满足社会日益增长的需求。（4）综合运用行政、经济、法律、技术等方法管理土地。（5）管理的职能是计划、组织与控制。计划是一种预测未来，设定目标，决定政策，选择方案的连续过程。组织是指建立组织机构，确定职位、职责和职权，建立各级人员的相互关系，对部属行动领导与监督，建立纵向、横向间良好关系，协同彼此间步调，统合共同的力量，使之为实现既定目标而努力。控制是指通过修正执行状况与原定计划之间的偏差，以保证达到预期目标的管理活动。（6）土地管理的目的和特点受社会环境的制约，主要受社会制度、土地制度的制约。例如，我国是社会主义国家，在土地制度上实行社会主义土地公有制，这就决定了我国的土地管理除了要最大限度地提高土地利用综合效益外，还要维护社会主义土地公有制，从而为有计划地、合理地利用土地提供保证。二、土地管理学的产生（一）土地管理学的产生是社会经济发展的需要（二）土地管理工作发展需要理论和方法对它的指导（三）科学工作者的探索和研究，为土地管理学的建立奠定了基础第四节土地管理学的研究对象和研究方法一、土地管理学的研究对象和学科性质二、土地管理学的任务和内容三、土地管理学的研究方法二、土地管理学的任务和内容

土地管理学的基本任务是：应用土地管理学的原理和方法，来研究和阐明一定的社会生产方式下调整土地关系，监督、调控土地利用的规律性，以达到平衡土地供需矛盾，取得尽可能大的生态效益、经济效益和社会效益的目的。

土地管理学的内容是由该学科的客体和该学科的对象决定的。根据我国的具体情况，土地管理学内容体系可由下列几部分组成：1、土地管理的原理

包括土地的概念和特性现代管理原理土地管理的经济学原理土地管理的生态经济学原理

2．土地管理的内容和方法基本内容由地籍管理、权属管理、利用管理、市场管理四大部分构成。

地籍管理包括土地调查和土地动态监测，土地资源评价，土地登记，土地统计，地籍档案管理。

土地权属管理包括土地所有权、使用权等的形成与确认，土地权属变更管理，土地权属纠纷的调处，依法查处有关侵犯土地所有权、使用权等方面的违法案件等。

土地利用管理是通过编制和实施全国、省、地（市）、县、乡土地利用总体规划和专项规划、土地用途管制，采取地租、价、税等经济杠杆对农用地，特别是耕地、建设用地、未利用地的开发、利用、保护进行组织、监督和调控。

土地市场管理包括对土地市场供需、土地交易、土地价格、土地市场优化配置等进行管理。

上述四部分内容是相互联系、相互依赖的，它们共同构成完整的土地管理内容体系。地籍管理为土地权属管理、土地利用管理和土地市场管理提供有关土地的数量、质量、权属和利用状况及其变化的信息以及土地权属状态的法律凭证，是搞好土地权属管理、土地利用管理和土地市场管理的基础性工作。土地权属管理、土地利用管理和土地市场管理之间同样是相互联系的。土地权属的变更、土地市场交易必须要符合土地利用总体规划的要求。同样，土地利用总体规划和土地利用计划的编制，必须考虑到土地权属状况和变更计划，以及土地市场状况，才能更科学、有效地进行土地利用管理。由于土地利用最终是土地权属单位对土地的利用，而且土地权属变更和土地用途变化往往是通过市场实现的。所以，土地利用管理、土地权属管理、土地市场管理三者是紧密地联系在一起的。

从上述四大内容在土地管理系统中的作用来看，

地籍管理是基础土地权属管理、土地市场管理是手段土地利用管理是核心因为土地管理的总目标是取得尽可能大的生态效益、经济效益和社会效益，实现土地资源的持续利用，这主要是通过合理利用土地来实现的，而土地权属管理、土地市场管理的任务在于正确地调整土地关系，调动土地权属单位合理用地的积极性，并通过市场机制合理配置土地资源，为实现土地管理的总目标服务。第二章土地管理原理

第一节人本管理原理第二节系统管理原理第三节动态管理原理第四节管理效益原理教学目的本章从管理学角度重点讲解人本管理原理、系统管理原理、动态管理原理、管理效益原理；要求能熟练运用基本原理实现对土地资源的有效管理第一节人本管理原理一、人本管理的概念

土地管理是在一定的环境条件下，为实现预定目标，对土地利用过程中，人与人的关系、人与地的关系施加影响的过程。整个管理过程，包括管理者、被管理者和管理环境三个要素。其中，管理者和被管理者主要是人，或是人们构成的集体、组织、单位，所以管理必须以人为主体，做好人的工作，将人的积极性充分调动起来，使管理三要素紧密配合，就能提高管理工作的效率，实现管理的目标。

人本原理，就是一切管理，包括土地管理，应该将人的因素放在第一位，以做好人的工作，充分调动人的积极性、主动性和创造性为根本。

土地管理工作的质量，首先取决于管理者和被管理者对实现管理目标的主动性、积极性和创造性以及相互间的紧密配合。在管理过程中，要做到充分调动人的积极性、主动性、创造性，必须根据人的行为规律进行管理。同时，还需用动力来推动管理，这就是由人本原理引申出来的行为原理和动力原理。二、行为原理

行为，通常是指人们表现出来的各种动作，管理学所指的行为，是指人们由意识所支配的、具有内在动机的、有意义的行动。行为是人们思想、感情、动机、思维能力等因素的综合反映。一般情况下，人的行为是受人的动机支配的，人的动机又是由人的需要决定的，这就是人的行为规律。

人的行为规律根据人的行为规律来进行管理，就是管理的行为原理。要达到管理目标，必须掌握控制人的行为，这就需要了解人们的需要和动机，以便及时调节人们的行为。需要→动机→行为→目标

需要是人们对某种目标的渴求和欲望。人本主义心理学家亚伯拉罕·马斯洛1954年在他的代表作《动机与人格》中提出了需要层次论，他假设每个人都具有5种需要层次，即：

生理需要饮、食、栖身、性和其它生理需要。安全需要保护自己免受生理和心理伤害的需要。社会需要爱、归属、接纳和友谊。

尊重需要内部尊重因素，如自尊、自主和成就；外部尊重因素，如地位、认可和关注。自我实现需要一个人追求个人能力极限的内驱力，如成长、发挥自己的潜能和自我实现。

上述5种需要是从低到高排列的。马斯洛认为，生理需要和安全需要是较低层次的需要；社会需要、尊重需要和自我实现需要是较高层次的需要。通常，“需要”也可分为物质需要、尊重需要和社会需要三种。

人的需要总是处在动态发展中，原先的需要满足了，又会产生新的需要。对于一个人来说，往往同时有许多种需要，但其中必有一种最强烈的需要，这种最强烈的需要通常决定着人们的行为。

↑

图世界观与人的行为↑最强烈的愿望→动机→行为世界观

管理者通过调查研究，了解群众的需要后，要根据国家和社会的全局利益，区分哪些需要是正当的、合理的，哪些需要是不正当的、不合理的，必须通过宣传教育工作或其他方法，使人们将个人利益与国家的整体利益结合起来，将个人需要与对社会应尽的义务结合起来，从而实现对需要的调节作用。例如，我国农村实行联产责任承包制以后，农民生活有了较大的改善，纷纷拆旧屋、占耕地盖新房。管理者的责任一方面要满足农民的正当需要；另一方面则要通过宣传教育、法制、行政、经济等手段，改变农民占用耕地盖房的意向，或控制人们大量占用耕地盖房的行为，将房屋尽量建在荒地、劣地、旧宅基地上，以缓解人口与耕地的矛盾。

动机是指人自觉追求一定目的的自觉愿望或意图，是人的行为的内在原因。动机是在需要基础上生产的推动和维持人的定向活动的主观心理倾向和心理要求。一般来说，目标是要达到的结果，动机则是为什么要达到这一结果的主观原因。人的动机是由需要决定的，但也受外界条件的影响，在心理学上称为诱因。行为的动机常常是多个，从而形成动机结构，其中，决定人的行为最强有力的动机称为优势动机。优势动机不是固定不变的。动机的强度常随需要的变化和诱因的不同而发生变化，因此，管理者要善于捕捉人们的优势动机，调动人们的积极性和调节人们的行为。三、动力原理

物质运动要有动力。管理活动要达到预定目标，也需要有动力，并正确地运用动力。管理需要动力，有了动力才能推动管理，这就是所谓的管理动力原理。动力通常分为三种:物质动力精神动力竞争动力1、物质动力

物质是人类赖以生存的基础。人类生活、劳动都需要有必要的物质条件，良好的物质条件，包括生活条件和工作条件，可以充分发挥人们的积极性和潜力，为社会创造出巨大的物质财富。物质是第一性的，物质存在决定人们的意识。因此物质动力是根本的动力。物质动力首先来自于人们生存的基本需要，以及对物质、金钱、财产等的占有愿望。当人们渴望得到生存所必需的物质时，如对基本的食物，住房的需要，物质性激励作用是巨大的。通常，当人们拥有一定的物质财富后，物质性财富增长所起的激励作用的边际增长率就会呈递减现象，当然物质贪婪者除外，也就是说，在人们生存的基本需要得到满足后，每增加一份物质财富所产生的激励作用，小于基本需要未满足前每增加一份物质财富所产生的激励作用。所以，物质动力不是万能的，还要重视精神动力和竞争动力作用。2、精神动力

精神动力是产生于追求精神上、心理上、事业上得到满足的内在动力。精神动力是比物质动力更高层次的动力，它表现为人们对理想、信念的追求，对爱、友谊、社会尊重的渴望，对发挥自己的潜能、自我实现、接受困难挑战、取得高成就的愿望等等。意识是物质的反映，但在一定条件下，意识对物质进程起巨大的推动作用，这就是意识的反作用和主观能动作用。正如列宁指出：“人的意识不仅反映客观世界，而且创造客观世界。”它为人们的行动预先提出目标和计划，指导人们的改造自然和社会的实践活动。管理工作，要依据物质和意识相互关系的原理，通过理想信念教育、精神鼓励和日常思想工作，使人们自觉地确定与社会利益相一致的目的，并根据目标来支配、调节自己的行动，也就是运用精神动力实现管理目标。3竞争动力

竞争动力产生于竞争各方表现出来的差距，如工作条件、工作质量、工作效率、工作绩效等方面的差距，当竞争一方发现差距后，就会产生一种驱动力，促使人们奋发图强，急起直追，改变落后状态。竞争动力产生于公平竞争的环境。在公平竞争的环境中，竞争各方面能够产生催人奋进的动力，通过动力工作、科技创新，达到预定管理目标。不公平的竞争，往往会起消极作用。

作为管理者，要正确运用上述三种动力开展激励工作。美国心理学家维克多·弗罗姆1964年在他的著作《工作与激励》中，首先提出了期望理论：一种行为的倾向的强度取决于个体对这种行为可能带来的结果的期望强度，以及这种期望对行为者的吸引力。所以激励是个人寄托在一个目标的预期价值与他对实现目标可能性的看法的乘积。用公式表示为：激励力=预期价值×期望概率式中，激励力是指一个人受到激励的强度；预期价值是指这个人能得到结果的全部预期价值；期望概率是指这个人认为通过特定活动导致预期成果的概率。从该公式可以看出，假若某人对实现目标不感兴趣，则期望概率为零，也就不会激励一个人去实现目标。只有当预期价值和期望概率都高时，才会有强大的激励力。期望理论强调，要了解个人目标，以及努力与绩效、绩效与奖励、奖励与个人目标满足之间的关系。假若某个人努力工作是期望得到升职，但奖励的却是奖金或是表扬，这样的奖励就不能产生动力，因此，要注重差别化奖励的激励效果。第二节系统管理原理

一、系统管理的概念任何管理都是对一个系统的管理，同时，管理本身也是一个可控系统。为了实现优化管理，一方面，必须充分了解和掌握被管理系统的普遍规律；另一方面，还要掌握管理系统本身的共性和特性。

系统是由许多相互作用、相互依存的部分组合而成的具有特定功能的有机整体。如何使整个系统达到最优化，称系统分析。系统分析应用的科学技术是系统工程，系统分析的指导思想是系统理论。现代管理中，管理对象总是处在各个不同层次的系统中，它们既在自己的系统之内，又与其他系统发生联系，同时，还处在一个更大系统的范围之内。为了实现最佳化管理，必须进行系统分析，这就是管理的系统原理。

要贯彻系统原理，必须把握住系统的目的性、整体性和层次性三个环节。目的性：每个系统，包括母系统和子系统，都需要有自己明确的目的。目的不明确，就会导致管理的混乱。母系统应有明确的总目标，母系统中各子系统都应为了完成母系统的总目标而协同工作，完成自己的分目标。因此，目标管理能够有效地协调各子系统的分目标，通过分工合作，来实现母系统的总目标。整体性：一个系统至少是由2个或2个以上的子系统构成的整体。系统内的各个子系统之间以及子系统和大系统之间，存在相互依存、相互制约的关系。因此，任何一个系统都不是一个孤立的部分，而是一个可控的整体动态系统，同时，又是一个更大系统的组成部分。管理者必须掌握系统之间的不可分割的联系，使部分服从整体，又使整体照顾部分。层次性：凡是系统都有结构，结构都是有序的。系统的有序性主要表现在系统的层次性上。任何一个系统都有一定的层次结构，例如系统本身就有子系统、大系统、特大系统……之分。子系统和大系统是相对的，对于全国土地管理系统来讲，省级土地管理系统是子系统，但对于省内各县级土地管理系统来说，省级土地管理系统则是大系统。系统的层次是否清楚，直接影响系统间运动的效率高低。

系统的层次形态经历着由低级到高级，由简单到复杂的发展过程。低级层次是高级层次的基础，高级层次中仍保留有低层次的基本属性，但这些属性在高级层次中属于次要地位，高级层次具有低级层次所不具备的更为复杂的属性，这就是系统层次态发展的客观规律。系统的各层次之间，要职责分明。上一层次系统的主要任务是：根据系统的功能目标向下一层次发出指令信息，然后考核指令执行结果，解决下一层次各子系统之间的不协调。这样就可以充分发挥领导的功能，进行有效的管理。对系统的高效管理，必须遵循整分合原理和相对封闭原理。二、整分合原理

现代管理要求在整体规划下明确分工，在分工基础上进行有效的综合，这就是整分合原理，只有充分了解系统整体及其运动规律，才能有职责分明的分工，才能构成现代有序的系统，没有分工的整体只是混沌的原始。因此，整体观点是前提，分工是关键。但分工后往往会造成诸如不协调等问题，所以还必须加强组织管理，使各方面密切配合，协调发展，这就是在分工基础上的有效综合。合理的分工要遵循能级对应的原理，能是作功的本领。能量既有大小，就可以分级。各级管理岗位有着不同的能级，不同的人具有各种不同的才能，现代管理要善于使不同才能的人处在相应能级的岗位上，使管理结构具有最大的稳定性。实践证明，稳定的管理结构是正立的三角形。

除了明确分工外，还要做到优化组合：目标优化组合组织优化组合人才优化组合环境优化组合

目标优化组合是在实行目标管理中，首先科学地制定出总目标，然后根据优化原则，将总目标层层分解到省、地、县级土地管理部门，组成目标优化体系。在管理中，要使各个分目标互相协调，相互促进，保证总体目标的实现。

组织优化，首先要建立稳态的管理三角形，在管理三角形中，要形成梯级结构，即愈是上层领导，直接管理的人员就愈少。通常，省国土厅厅长直接管理的人员，是国土厅下设各处的处长，处长直接管理的人员是下设各科的科长，科长直接管理本科的科员。各级领导所能直接有效地领导下属人数的限度，受领导的能力、知识、精力等制约。

人才优化组合，指在某级组织中，要有高、中、低级人才的合理搭配和组织以及具有各种特长的人相互配合，不用多余的人，才能发挥人才组合的整体效应。

环境优化组合就是将组织的外部条件，如国家政策、投资环境、生态环境等合理地组合起来，使土地管理工作在良好的环境中运行。三、相对封闭原理

相对封闭原理指在任何一个系统内，管理手段必须构成一个封闭的循环回路，才能形成有效的管理活动（图2-3）。在这个相对封闭的系统中，反馈起着关键作用。通常一个管理系统可以分解为指挥中心、执行机构、监督机构和反馈机构。管理活动首先是由指挥中心发出指令，指令在发向执行机构的同时，还传给监督机构，以便监督指令执行情况。指令执行效果输入反馈机构，反馈机构对信息进行处理，比较执行效果与指令的差距，然后将加工后的信息返回指挥中心。指挥中心根据新的信息对原来的决策进行修正，然后发出新的指令，这就形成了管理的封闭回路。管理活动在封闭回路中不断运行，推动事物的发展。

在我国土地管理系统中，国土资源部是全国土地管理的指挥中心，当它向全国各省、市、县土地管理机构发出“保护耕地，禁止乱占滥用耕地”的指令时，同时也发布给监督机构。

各省、市、县土地管理机构，作为执行机构，对辖区内各用地单位（接受单位）的耕地加强管理和保护，严格执行作为指挥中心的国土资源部的指令。

监督机构则对各级土地管理机构执行指令情况进行监督，以保证指令执行到位。

反馈机构（如监测机构、情报机构，各种形式的调查组等）到实地调查指令执行的效果和问题，并提出建议，将信息返回指挥中心。指挥中心根据反馈信息，修正指令，或纠正执行过程中的偏差，再发出新的指令……

在管理的封闭回路中，执行机构必须严格地执行指挥中心发出的指令，为了保证做到这一点，必须设立监督机构。反馈机构根据指令执行的实际效果，提出指令的修正方案，供给指挥中心决策时参考，因此，反馈机构应做到实事求是，那怕是和指挥中心唱反调。第三节动态管理原理

一、动态管理的概念事物的运动是绝对的，静止则是相对的。在土地管理系统中，被管理的对象——土地关系与土地利用始终处在动态变化之中，管理系统本身也随着管理目标、管理对象、外部环境的变化而变化。因此，在管理中，要注意加强信息工作，随时掌握事物的动态变化，使管理决策不断适应变化了的情况，即运用动态原理，提高管理工作的效应。

进行动态管理必须遵循动态相关原理和弹性原理。二、动态相关原理

管理系统的发展变化是由于管理系统内部各组成部分之间相互依存、相互作用的结果。这种相关关系可以分为：完全相关、不完全相关和完全不相关；积极相关和消极相关；正相关和负相关；单相关和复相关等。进行动态管理，必须在管理系统的发展变化中，找出系统内部各组成部分之间以及系统与外部环境之间的各种相关关系，通过管理，协调好各部分的关系，促进事物向预定目标发展变化，取得管理的整体效应。为了准确、及时地掌握促进事物发展变化的各种相关关系，必须要做好信息传递和反馈、控制工作。

信息普遍地存在于物质和意识之中，它标志着物质的存在，构成意识的内容，借助于一定的物质载体传输或储存，以沟通物质和意识的一种形式。在自然界和人类社会，信息是普遍存在的。人的认识过程就是接受信息、加工信息和发出信息的过程。信息源发出信息之后，都必须经过特定的载体，才能向外传播。自然信息通常是以光、声、电等能量为载体进行传播。人工信息是以语言、文字和电磁波为载体进行传递和转移。信息中所包含信息的大小称为信息量。信息的价值和效用称为信息的质。能起到应有作用和效果的信息称为有效信息。相同的信息对于不同的对象，在不同的时间、地点和条件下，其效果和价值是不相同的。

管理的整个过程都离不开信息，只有及时掌握大量有效信息，才能驾驶整个管理过程的发展和变化，实现管理目标。根据管理的功能和管理的技术而组织起来的信息流，就是管理信息。任一管理系统为了提高管理效果，都应建立相应的信息系统，以一种有组织的程序和方法，将接收到的信息经过加工、处理，及时地提供准确而又有针对性的信息。现代管理由于涉及面广，各种关系错综复杂，加上时间观念越来越强，为了及时、准确地把握住不同事物的各种相互作用的关系，必须加强系统间和系统内信息的快速传递。进行动态管理，必须搞好反馈控制。事物始终处于动态之中，这就要求管理部门不断地收集信息、检索信息、识别信息和加工信息；并根据信息进行决策，使决策变为行动；将决策执行结果与计划目标对比，得到偏差信息，再反馈回决策部门，从而对决策的再输出起调节控制作用，即通过信息反馈，对未来决策和行动进行控制，使之与被管理系统发展变化相适应，保证管理目标的实现。

能不能有效地进行动态管理，关键在于是否有灵敏、准确、有力的反馈。要做到“灵敏”就要具有敏锐的感受器（情报机构、监测机构等），才能及时发现管理与客观实际之间的矛盾和变化的信息。

“准确”需要具有高效能的分析系统（如科技政策研究机构、信息服务机构等），对接受来的各种信息进行检查、提炼、分类、储存，甚至将零碎的互不联系的信息，经过加工处理后，使之用于管理决策。

“有力”就是将经过分析的信息化为指挥中心强有力的行动，并修正原来的管理决策，使之更加符合不断变化的实际情况。三、弹性原理

事物往往在随时间变化而变化的同时，也随空间的变化而变化。有效管理必须要依据系统内外条件和环境的变化而随机应变。这就要求管理必须留有余地，保持充分的弹性。例如，国土资源部下达给某省当年建设占用耕地控制指标为1.7万~2.0万hm2，就表现了指标控制的弹性。这是因为：

（1）管理科学考察的问题是大量的。例如，土地管理就涉及到众多因素：既要考虑国家对土地的需求，又要注意满足集体和个人对土地的需求；既要考虑土地的生态条件，又要大力提高土地利用的经济和社会效益；在处理人地关系的同时，还要注意协调在利用土地过程中的人与人的复杂关系……。管理需要综合考虑各个因素的相互作用后才能作出正确的决策。由于因素众多，且相互关系错综复杂，所以，百分之百反映客观规律的管理是不存在的，这就要求管理留有可调节的余地。

（2）由于社会、经济、技术的飞速发展，必然导致物质环境系统结构的巨大变化。这就要求管理系统结构在对不断产生的变化作出相应反馈的同时，还要具备应变能力，使管理具有灵活性和充分的弹性。例如，我们在努力实现土地供需平衡的目标时，对各种用地数量和位置作了总体控制，但这还不够，还要充分估计到，随着国家建设的发展，人民生活的提高，城镇、交通、农村住宅对土地需求的迅猛增加。这样，在调整用地结构时就要留有余地，并制定荒地、劣地、废弃地等的开发计划，以应付突然增大的土地需求量。第四节管理效益原理一、效益管理的概念

管理是为了获得效益。效益包括生态效益、经济效益和社会效益。三者的关系从长远和整体观点看是统一的，没有生态效益的土地利用，很难想象会获得理想的经济效益和社会效益。但有时在局部或短期内，三者表现出矛盾的现象，如毁林开荒。虽然这种土地利用方式破坏了生态平衡，但在2~3年内却可获得一定的经济效益。随着时间的流逝，这种只顾经济效益、不顾生态效益的严重后果，就会越来越明显。土地管理的目的是为了寻求生态效益、经济效益、和社会效益的优化组合，从而取得最佳的整体效益。为此，就要在管理工作中注意到运用整体效应原理和规律效应原理。二、整体效应原理

整体效应就是要通过管理，使整体内部各个组成部分之间，相互产生促进作用，以使整体取得最佳效益。著名的奥地利生物学家贝塔郎菲在的“整体大于各孤立部分的总和”定律中指出，系统整体具有其组成部分在孤立状态中所不具备的新质。因此，通过管理，可以取得比部分之和要大得多的效果，即要努力做到1+1＞2，这就是整体效应，优化管理所追求的目标就是获得整体的效应，例如，一棵树木的功能是提供木材或果实；一片森林的功能除了提供木材或果实外，还有静化空气、美化环境、保护生态平衡的功能，这是单棵树木所不具备的新功能。部分间的这种相互促进作用，就是管理上的交叉效应，它是整体效应的基础。要取得交叉效应，必须做到各部分优化组织。例如，在土地利用上，将工厂的装配车间与零配件生产车间配置在一起，可以提高劳动效率。同时，在机构中，实行老、中、青结合，有利于发挥不同年龄人的长处，互相取长补短，形成工作效率高的集体。

系统功效的不守恒性是普遍存在的，它表现为整体能产生各部分所不具备的新性能、新功能，或使原有性能、功效增强、减弱或消失。因此，管理要取得整体效益，必须要遵循放大原则，努力使输出不大于输入，使管理对象产生“大于”效果。由于系统性能和功效的“不守恒”，因此，管理要避免出现“不放大”或“负放大”的现象。“不放大”说明管理没有产生效益，“负放大”说明管理不但没有产生效益，甚至产生了负效益。例如，在配置工矿业用地时，不注意治理“三废”、保护环境和土地资源，以至影响了农业生产。“负放大”还表现在对于次要目标来说是正效益，而对于主要目标则是负效益。例如，某市的土地利用目标是在防治沙漠化、改善生态环境的前提下，发展农业生产。如果将本应用来发展防护林的土地都种上小麦，虽然粮食暂时丰收了，但土地沙漠化现象却严重了，最终又将影响农业生产。要避免“不放大”或“负放大”，必须明确大系统的目标以及各子系统在大系统中的地位和作用，并在实现目标过程中，随时注意反馈，及时修正与目标不一致的行动。三、规律效应原理

规律效应就是按客观规律管理所取得的效应。任何一个系统，其组成部分都是相互依存、相互作用、相互制约的，它们的运动和发展都是有规律的。牵动一个五一节，其他五一节就会作出相应变化。例如，作为自然历史综合体的土地，它是由气候、地貌等构成的一个和谐发展的整体。如果破坏了其中一个五一节，例如滥砍森林，就会危及山下的农田、水体，使它们饱受水土流失之苦，还会影响气候，使水旱灾害频繁，农作物减产，直至颗粒无收，最终造成土地资源的退化，直至破坏。这种不遵循客观规律的土地管理，不但不会产生任何效益，还会造成危害。

管理要获得效益，必须充分了解构成整体的各组成部分相互间的作用，及其对整体的作用，通过对各组成部分的合理组合、配置、使用，最大限度地发挥各组成部分的积极作用，发挥各种部分的优势，从而使整体获得尽可能大的效益。例如，人们常说：“山清水秀”、“风调雨顺”、“五谷丰登”，就是对系统要素作用的最好写照。山上长满了青青的森林，山下溪中流着的就是清彻秀丽的流水，气候就会宜人、宜物，各种物作就会高产稳产。管理的效益不仅在于充分发挥系统中每个要素的积极作用，还要根据不同地区自然、经济特点，充分发挥主导因素的积极作用。例如，丘陵、山地的土地利用，要注意保证一定比例的林地面积，以发挥其对生态环境的保护作用。水网地区要注意合理布局排灌渠系，既保证灌溉，又有排除过多的水分。教学目的通过本章学习，掌握土地管理目标的设置并能正确的设置土地管理的宏观、中观、微观目标，了解不同模式土地管理组织结构的利弊，并能结合实际描述土地管理的一般过程，提出建议。第一节土地管理目标的设置第二节土地管理的组织设计第三节土地管理职能运作第三章土地管理的一般过程第一节土地管理目标的设置一、土地管理目标的设置（一）管理目标的涵义和基本属性（二）土地管理的目标设置

土地管理目标按管理层次的不同，可分为宏观土地管理目标、中观土地管理目标和微观土地管理目标。宏观土地管理目标指全国的土地管理总目标，它带有全局性、战略性的特点。宏观土地管理目标的制定，要以国家社会经济发展宏观目标为依据，并与之相协调。

中观土地管理目标指地区的土地管理目标，既要与全国土地管理总目标相衔接，为其实现提供保证，又要结合本地区特点，提出具有本地区特色、切实可行的目标。例如，我国东部沿海地区应注重已利用土地的再开发和土地污染的防治，提高土地利用的集约程度，优化土地利用结构。在开放土地一级市场的同时，有计划有步骤地开放土地二级市场。我国西部地区应侧重于利用土地和未利用土地的开发利用，兴建各种土地利用工程治理土地侵蚀、土地沙化、盐碱化等。结合能源和矿产资源的开发，有计划、有步骤地开放土地一级市场。我国中部地区在加强已利用土地的再开发，优化土地利用结构的同时，要注重丘陵山区土地的合理利用和整治，特别是土地复垦工作。有计划、有步骤地进行土地制度改革、完善土地关系。

微观土地管理目标指县级土地管理目标。微观土地管理目标比较具体，全县土地管理目标可以分解为县内各部门（农业部门、林业部门、畜牧业部门、城建总门、环保部门、交通部门等）和各土地利用单位的土地管理分目标。分目标要与县土地管理目标密切结合，各项目标应尽可能数量化，便于考核。土地管理目标应具有先进性和实现的可能性。土地管理目标按实现时间的幅度，又可分为长期目标、中期目标和年度目标。长期目标通常达成目标的时间在10年以上，中期目标为5年左右，年度目标为1年。二、土地管理的任务和原则

第二节

土地管理的组织设计

一、组织的涵义和特点二、组织设计和组织结构三、土地管理组织结构

第三节

土地管理职能动作

一、土地管理的计划职能二、土地管理的组织职能三、土地管理的控制职能四、土地管理的方法

第四章：地籍管理第一节

地籍管理概述第二节

土地调查第三节土地登记第四节土地统计第五节地籍档案管理教学目的

通过本章的学习，可以了解到土地调查、土地分等定级估价、土地登记、土地统计、土地动态监测及地籍信息资料的管理、应用、维护、更新等内容一、地籍与地籍管理

税收地籍是为了征收土地税服务的。它要求较准确地记载地块的面积和质量，在此基础上，编绘而成的地籍簿（含图），称税收地籍。产权地籍亦称法律地籍，是以维护土地所有权为主要目的，它要求准确记载宗地的界线、界址点、权属状况、数量、质量、用途等，在此基础上编绘成的地籍簿（含图），称产权地籍。多用途地籍，亦称现代地籍，除了为税收和产权服务外，更重要的是为土地整理、土地开发、利用、保护以及全面、科学地管理土地提供土地信息。它除了要求准确地记载土地的数量、质量、位置、权属、用途外，还要求记载地块的地形、地貌、土壤、气候、水文、地质等状况，在此基础上编制的地籍、图，称为多用途地籍。

二、地籍管理的内容和原则

（一）地籍管理的内容

1土地调查

土地调查是以查清土地的位置（界线、四至），利用类型、数量、质量和权属状况而进行的调查。根据土地调查的内容侧重面不同，可分为土地利用现状调查、地籍调查和土地条件调查。2土地分等定级估价

土地分等定级估价是在土地利用条件调查与土地利用分类的基础上，以马克思的地租、地价理论为主要依据所确定的各类土地等级和基准地价。3土地登记

土地登记指土地所有权、使用权以及他项权利的登记。依照我国土地法律的规定，主要开展农民集体土地所有权、农民集体土地使用权和国有土地使用权以及土地他项权利的登记。

4土地统计

土地统计是对土地的数量、质量等级、权属、利用类型和分布等进行统计、汇总与分析，为国家提供土地统计资料，实行统计监督。5地籍档案管理

地籍档案管理是将经过土地调查、分等定级估价、登记、统计等工作形成的各种文字、数据、图册资料进行立卷归档、保管与提供利用等工作。地籍管理的内容不是一成不变的，其各项内容也是相互联系和补充的。地籍管理内容将随着社会经济的迅速发展和国家对地籍资料需求的增长而不断变化和完善。第二节

土地调查

土地调查包括地籍调查、土地利用现状调查和土地条件调查，其任务是为土地管理提供基础资料。

一、地籍调查

地籍调查是国家采用科学方法，依照有关法律程序，通过权属调查和地籍测量，查清每一宗地的位置、权属、界线、面积和用途等基本情况，以图、簿示之，在此基础上进行土地登记。

（一）地籍调查的单元和内容

地籍调查的单元是一宗地。所谓一宗地是指被权属界址线所封闭的独立权属地段，是地籍调查的基本单位。宗地的划分主要是以方便权属管理为原则，因此原则上一宗地由一个土地使用单位使用。如果同一个土地使用单位使用两块或两块以上不连接的土地，则应该划分为两个或两个以上的宗地；如果一个相对独立的自然地块同时由两个或两个以上的土地使用者共同使用，其间又难以划清使用界线，这种情况下这个地块也视为一宗地，为了区分，把这种宗地称为混合宗。

地籍调查的主要内容包括权属调查和地籍测量两个方面。其中权属调查又分为宗地权属状况调查、界址点认定调查、土地利用类型调查等三项工作；地籍测量又分为地籍平面控制测量、地籍碎部测量、基本地籍图绘制、面积量算等四项工作。

二、土地利用现状调查

（一）土地利用现状调查的基本内容和主要成果

1调查的基本内容

土地利用现状调查是以县为单位进行的，其任务是分县查清各村和各权属单位的土地总面积和分类面积及其分布状况，并逐级汇总各乡（镇）、县（市）行政区的土地总面积和分类面积及其分布状况，为建立土地登记、统计制度和科学管理土地提供依据。土地利用现状调查的基本单位，农区到村（行政村），林区和牧区到乡，并按全国统一的土地分类标准进行分类。调查所使用的基础图件，在农区是近期1：10000、重点林区是1：25000、一般林区1：50000、牧区1：50000或1：100000的比例尺地形图，以及相应比例尺的航片或影像平面图。通过野外调绘和补测，将地类界、行政和权属界、以及变化了的地物界线转绘到地形图或影像地图上。以修绘后的地图作为工作底图，量算出各类土地面积，并自下而上逐级统计汇总出各权属单位及各行政辖区的土地总面积和土地利用现状分类面积，绘制各行政辖区的土地利用现状图及其他相关图件。2调查的主要成果

土地利用现状调查工作结束后，应提交如下成果资料：①县、乡、村各类土地面积和土地总面积统计表；②县、乡土地利用现状图；③县、乡土地边界接合图；④分幅土地权属界线图；⑤无争议权属界线的权属界线协议书和有争议权属界线的土地争议原由书；⑥县土地利用现状调查报告和乡土地利用现状调查说明书。（二）土地利用现状分类

人们从事社会经济活动时，常常根据土地的自然、经济条件和社会需求，将土地划分为不同的用途加以利用，这些具有不同用途的土地就是土地利用类型。土地利用分类的主要依据是土地用途，据此，我国于1984年制定了《土地利用现状分类及其含义》（见附录1），1989年又制定了《城镇土地分类及含义》。为了满足国家社会经济发展的需求和适应全国土地统一管理的需要，2001年现有两个利用分类的基础上，制定了全国土地利用分类（见附录2）。该分类采用三级分类体系，设三个一级地类，15个二级地类，68个三级地类。土地利用分类制定的原则是：实用性与科学性相结合；连续性；充分满足土地管理需要；精简协调等。（三）土地利用现状调查的基本单元

土地利用现状调查的基本单元是图斑。所谓图斑是指在实地属于同一种土地利用类型（二级地类）、属于同一个权属单位、同在一个图幅内且外围为固定实物界线的封闭地块。图斑是地类划分的最小范围，在量算面积时，图斑又是最小的量算单位和量算单元。图斑的编号是以行政村为单位，按照调绘的先后次序编号。

（四）土地利用现状调查工作程序

土地利用现状调查工作，按完成的顺序及工作方式、内容，一般可分为四个阶段八大步骤。

1准备工作阶段

该阶段只有一个步骤，即准备工作。主要包括组织准备、资料准备、仪器和用品准备等。2外业工作阶段

外业工作阶段内容较多，但它们彼此结合，故实际仅为一个工作步骤，即外业调绘与补测工作，包括外业调绘前的准备工作、行政区划界和土地权属界的调绘、地类调绘、线状地物调绘、零星地类调绘、新增地物补测、调绘航片的整饰和检查等内容。

3内业工作阶段

内业工作阶段包括航片转绘、土地面积量算、土地利用现状图和分幅土地权属界线图的编绘、土地利用现状调查报告（或说明书）的编写等四个相继的步骤。（1）航片转绘航片转绘就是将标绘在航片上的外业调绘与补测成果，按照《土地利用现状调查规程》规定的转绘精度及方法，转绘到分幅地形图或影像平面图上，以消除航片的倾斜误差和投影误差，并归化为统一的比例尺。转绘好的图件经检查符合转绘精度要求后，便可作为量算面积和编绘土地利用现状图以分幅土地权属界线图的工作底图。

（2）土地面积量算。在转绘好的分幅底图上，量算每个土地权属单位的土地总面积及各地类面积。土地面积量算包括控制面积量算、碎部面积量算和面积统计汇总三项工作。（3）编绘图件。在转绘好的分幅底图上，进行土地利用现状图和分幅土地权属界线图的编绘。（4）编写土地利用现状调查报告或说明书。土地利用现状调查工作结束后，需编写县土地利用现状调查报告和乡（镇）土地利用现状调查说明书，它们是对土地利用现状调查工作的总结和调查结果的分析应用。在进行成果整理时，必须严格做到图（图上反映的内容）与数（面积数据）相符。

4验收归档阶段

验收归档阶段的内容包括成果检查验收及成果资料归档两个步骤。（1）成果检查验收为了保证调查成果的质量，需由省、地（市）县对完成调查工作的县（市）、作业组的调查成果进行验收。（2）成果资料归档将验收合格后的调查成果资料按统一格式装订成册，编制档案目录，并归档保存。（五）土地利用的变更调查

土地利用变更调查（以下简称变更调查）是在土地利用现状调查的基础上，对土地利用变化情况进行的调查，以保证土地利用现状调查成果的现势性，为制定国民经济计划和土地利用总体规划、科学管理和合理利用土地提供准确可靠的现势资料。变更调查的内容包括地类变化情况、土地权属变化情况和权属界变化情况等。变更调查的成果有：外业变更调查记录表，薄膜工作底图，面积量算表，县、乡土地变更调查记录一览表，县、乡年内地类变化平衡表，县、乡土地变更调查现状图，变更调查报告等。变更调查的工作程序与土地利用现状调查基本一致，也分为四个阶段：准备工作、外业调查、内业工作和验收归档。

（1）准备工作阶段包括组织准备、资料准备、仪器和工具准备及制定变更调查实施方案及技术方案。变更调查实施方案的主要内容是：本县土地调查或上年度变更调查的基本情况；变更调查工作所需的图件资料和技术条件；变更调查工作的组织、实施步骤与方法；时间安排与经费预算等。技术方案的主要内容是：技术设计的依据；切合本地实际的最佳作业方法和技术规定；保证质量的主要措施和要求等。（2）外业工作阶段外业工作是针对已经发生变化的地类、权属和权属界线所进行的调查、核对和补测，并填写土地变更调查记录表的工作。对于变更图斑形状规则，附近易找到明显地物点的地区，可采用距离交会法、直角坐标法或截距法等进行补测；对于变化范围较大，且图斑形状不规则的地区，一般采用平板仪测图的方法进行补测。为了保证补测的精度，必要时可以补测所利用的固定地物点为起算点，布设自由导线网作控制。对于变更权属界线的调绘，应以法院裁定的土地权属界的法律文件或土地征用、划拨的有关文件为准，并进行实地核对，核对无误后应重新或补签土地权属协议书。对于变更图斑的编号，目前有三种方法：一是在原图斑后加支号；二是在最大图斑号后依次增加新的图斑号；三是取消已变更图斑号，在变更图斑号前冠以变更年度。

（3）内业工作阶段内业工作阶段包括航片转绘、变更土地面积量算、总面积和地类面积的统计汇总、土地利用现状图更新、土地变更调查报告撰写等内容。（4）验收归档阶段三、土地条件调查

第三节

土地分等定级

一、土地分等定级概述

土地分等定级是在特定目的下，对土地的自然属性和经济属性进行综合鉴定，并使鉴定结果等级化的过程，是以获得土地质量状况为目的的一项地籍管理工作。

（一）土地分等定级的类型及等级体系

1类型

按照城乡土地的不同特点，土地分等定级可以分为城镇土地分等定级和农用土地分等定级。其中城镇土地分等定级是根据城镇土地的经济和自然两方面的属性及其在社会经济活动中的地位和作用，综合评定和划分城镇土地等级。城镇土地等级是提示城镇不同地区位条件下，土地价值的差异规律的表现形式；农用土地分等定级则是根据农用土地的质量或综合生产能力及其在社会经济活动中的地位和作用，综合评定和划分农用土地等级。农用土地分等定级成果直接为指导农用土地利用和农业生产服务。二、城镇土地定级

准备工作资料收集定级因素选择与权重测定因素作用分的计算单元划分与单元总分值土地级别初步划分级差收益测算算级别划分是否合理级别边界落实与级别图编制面积量算成果验收、整理、归档是否（一）城镇土地定级工作程序（图4-1）

（四）土地定级因素分值的计算

分值的计算可按以下两种情况进行。第一种情况，若定级因素对土地质量的影响仅与因素指标值有关，其分值计算步骤为（以绿地覆盖度为例）：1计算绿地覆盖度指标值

按下式计算：Vi=Si/S其中：Vi——某区域或单元的绿地覆盖度指标值；Si——区域或单元的绿地面积；S——区域或单元的总面积。2计算绿地覆盖度作用分

计算公式为：Fi=100(Xi-Xmin)/(Xmax-Xmin)式中：Fi为绿地覆盖度作用分；Xmin、Xmax、Xi分别表示定级区域内的绿地覆盖度指标的最小值、最大值和某区域或单元的绿地覆盖度。

第二种情况，若因素对土地质量的影响既与因素涉及的、呈点、线状分布的设施规模有关，又与土地和设施的相对距离有关，其分值计算步骤以商服繁华影响度、公交便捷度为例1商服繁华影响度作用分的计算

（1）划分商服中心等级。城镇内商服中心通常划分为4级：市级中心、区级中心、小区级中心和街区级中心。不同等级的商服中心具有不同的功能层次，如市级中心是为全市镇服务，区级中心是为市镇内某个区域范围服务，小区级中心是为某个居民小区服务，街区级中心是为某个街区服务。一般商服中心的级别越高，包含的功能层次就越多。商服繁华对地块的影响程度随距离增加而递减，递减情况从指数衰减规律，用公式表示为：fi=F(1-r)

式中：fi——繁华影响度衰减分值；F——某级作用分；r——相对距离（商服中心距某地块实际距离di与某中心服务半径d之比，其值在[0，1]之间变化）。

（2）确定商服中心规模指数商服中心规模指数按下式计算：Mi=100(ai/amax)式中：Mi——某商服中心的规模指数；ai——该商服中心的经济指标（销售总额、总利润或单位面积销售额、利润值等）实际值或平均值；amax——全市最高级商服中心的经济指标。（3）计算商服繁华作用分计算公式为：Fi=Mi-MjFmin=Mmin

式中：Fi——某级商服繁华作用分；Mi——某级中心规模指数；Mj——次一级中心规模指数；Fmin——最低级中心的商服繁华作用分；Mmin——最低级商服中心规模指数。

（4）确定商服中心的服务半径和相对距离商服中心服务半径按下式确定：市级商服中心的服务半径=市级中心到连片建成区边缘的最大距离；各级中心服务半径=同级商服中心的最大服务距离。相对距离的计算公式为：r=di/d[0≤r≤1]式中：r——相对距离；di——某级中心服务半径内某点距离中心的实际距离；d——该商服中心的服务半径。（5）计算各距离上的作用分值将相对距离r，某级作用分F，代入公式：fi=F（1-r）

中，从而计算各距离上的作用分值。

2公交便捷度作用分计算

公交便捷度一般用交通线路的多少、车流量的大小和站点的多少来衡量，通常地块与站点的距离越近，便捷度就越高。公交便捷度分值的计算方法如下：（1）计算站流量和公交便捷度作用分站流量取一定区域内各个公交站点的每小时停车量之和。公交便捷度作用分按下式计算：Fi=100bi/bmax式中：Fi——公交便捷作用分；bi——某站流量值；bmax——最大公交站流量。

（2）计算公交站点服务半径和相对距离公交站点服务半径以站点为原点，统一在0.3~0.8km之间确定。相对距离按下式计算：r=di/d[0≤r≤1]式中：r——相对距离；d——公交站点服务半径；di——服务半径内某点距站点的实际距离。

（3）计算在不同相对距离上各档次公交便捷作用分值计算公式为：fi=F(1-r)（4）土地级别初步划分

1计算单元总分值

土地定级单元总分值计算采用因素加权分值和法。计算公式为：

式中：P——总分（诸定级因素在单元内对土地优劣的综合反映）；——累加符号；n——土地定级因素的数目；Wi——权重（某定级因素对土地质量的影响程度）；fi——分值（某定级因素在单元内表现出的优劣度）。

2初步划分土地级别

土地级别按总分值变化状况划分，不同的土地级别对应不同的总分值区间；任何一个总分值只能对应一个土地级别；土地级别高低与土地质量优劣的相应关系基本一致；尽可能保持自然地块与权属单位的完整性；级间边界尽量采用具有地域突变特征的自然界线及人工界线；级别间应渐变过渡；土地级数目，依不同城镇规模及复杂程度而定，一般大城市5~10级，中等城市4~7级，小城市以下3~5级。

土地级别划分方法有：①总分数轴确定法。以总分值绘于数轴上，按土地优劣的实际情况，选择点数稀少处为级间分界；②总分频率曲线法。对总分值作频率统计，绘制频率直方图，按土地优劣的实际情况，选择频率曲线分布突变处为级间分界；③总分剖面图法。沿城镇若干方向作总分变化剖面，按土地优劣的实际情况，以剖面线突变段作为级间分界。

（五）级差收益测算通过级差收益测算，检验土地级别初步划分是否合理，如果不合理，则需重新调整初步划分的级别，直至合理；如果合理则进行下一步工作。（六）级别边界落实、成果整理、验收有1：500或1：1000图件的城镇，可在室内按土地用现状确定土地级别边界；没有大比例尺图件的城镇，分级工作底图上的土地级别界，必须实地落实或核对每一处的土地级别边界，并附文字详细说明级别边界经过的地点。土地级别界级确定后，要编制土地级别图，进行面积量算、成果验收、归档。

三、农用地分等定级

（一）农用地分等定级的目的、任务与对象

1

农用地分等级定级的目的

农用地分等定级的主要目的是：

（1）贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》，对农用地进行科学、合理、统一、严格管理，是提高农用地管理水平提供依据；（2）为科学量化农用地数量、质量和分布，实施区域耕地占补平衡制度和基本农田保护制度提供依据；（3）为理顺土地价格体系、培育完善土地市场，促进土地资产合理配置，开展土地整理、土地征用补偿、农村集体土地使用权流转等工作提供依据；（4）为实行农业税制改革，公平合理配赋征收农业税提供依据。

2农用地分等定级的任务

根据农用地的自然属性和经济属性，对农用地质量优劣进行综合评定，并划分等别、级别。3农用地分等定级的对象

农用地分等定级的工作对象是行政区内现有农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）和宜农未利用地，不包括自然保护区和土地利用总体规划的永久性林地、永久性牧草地和永久性水域。

（二）农用地分等定级工作程序

1农用地分等工作程序

县级农用地分等工作程序如表4-2。

表4-2农用地分等工作程序表

工作内容阶段成果1签定分等任务书分等任务书2收集资料

3确定标准耕作制度、基准作物和指定作物基准作物、指定作物4确定农用地自然质量分评定方法：因素法或样地法

5划分指标区因素法：划分分等因素指标区样地法：划分样地适用区因素法：分等因素指标区图样地法：样地适用区图6确定分等因素（及权重）因素法：确定分等因素样地法：选定样地，确定分等属性因素法：分等因素树状图样地法：样地分等属性特征描述、照片步骤工

作

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果7编制记分规则表因素法：编制“指定和物-分等因素指标值-农用地质量分值”关系表样地法：区别样地适用区，编制分等属性质量分加（减）规则表因素法：“作物-因素-质量分”关系表样地法：分等属性质量分加（减）规则表8整理现有资料因素法：初步绘制各指