2024建立和完善行业自律管理体制的探索与思考完整版

第页建立和完善行业自律管理体制的探索与思考尽快建立和完善行业自律管理体制，是适应社会主义市场经济发展和行业建设发展的需要，有效履行行业职责、规范行业运作的重要保障。以下结合我们的一些实践探索，谈谈对行业自律管理建设的一些思考。

正确认识建立和完善行业自律管理的重要性

改革开放以来，注册会计师行业经历了脱钩改制等一系列改革，并逐步建立起了一套适应行业发展的管理模式。但随着我国社会市场经济改革的深入和政府职能的转变，如何改革行业管理体制，推行以行业自律管理为目标的发展方向，已经成为我们当前面临的主要问题之一。我认为解决这个问题，首先要以“三个代表”重要思想为指导，从目前的管理体制上，特别是从政府职能的转变上，通过“注册会计师法”的修订，明确政府与协会之间的关系，确立行业协会的位置和作用，从法律上保证协会工作的正常开展。其次要充分发挥理事会的作用，建立健全理事会领导下的各专门委员会，改变目前协会秘书处统管一切的管理模式。只有这样，才能提高行业自律管理水平和能力，促进和保持行业的健康发展。

建立和完善以会员为中心的行业自律管理和服务职能

会员是行业协会的基础，协会工作应以会员为中心，体现会员的心声和要求，代表行业和会员的整体利益。但多年来我们往往把会员管理和资格管理混淆起来，没有很好地区分资格审批和管理与对会员的服务和管理，以至于出现了重资格管理，轻会员管理，特别是轻非执业会员管理的现象。

对此，我们秘书处工作人员首先要转变服务观念，想会员之所想，急会员之所急，建立健全会籍管理制度。例如，在开发XX省注册会计师管理系统时，我们对全省执业、非执业注册会计师的会籍进行了清理，将每一位会员的详细资料录入系统，使管理人员能及时方便地了解每一位会员的基本信息，从而规范了会籍管理。在对非执业会员的管理中，我们不仅对他们的基本信息录入管理系统，而且随时将行业的发展等情况资料邮寄到每一位会员手中，使他们能及时了解行业的动态。通过信息交流和沟通，强化了对非执业会员的管理与服务，提高了非执业会员的素质，也为执业会员的发展奠定了基础。除加强对执业和非执业注册会计师会籍管理外，我们还规范了事务所执业助理人员和全科考试合格人员的管理，将他们的基本信息录入到协会的管理系统中。在培训方面，我们改变过去由协会指定课题，强制培训的做法，首先深入调查研究和分析会员学习方面的迫切需求，结合业务检查中发现的突出问题，与会员和授课师资认真研究，拟订培训计划，进一步改进培训制度、方式和内容，这样调动了会员学习的积极性，也促进了培训与实际相结合。通过实践，我们感到，完善以会员为中心的行业管理和服务职能，不仅增进了我们与会员间的联系和交流，也为协会发展拓宽了空间。

建立和完善自律管理方式和手段提高行业自律管理水平

推进行业建设健康发展自律管理，顾名思义就是自我管理、自我约束、自我规范和自我促进。协会要作为行业的自律管理组织，首先她必须对会员有约束力。对此我认为应做好以下几方面工作：

1.提高会员职业道德水平，认真贯彻行业管理“德治”思想。注册会计师职业道德就是注册会计师在执业

时所应该遵循的行为规范，包括在职业品质、职业纪律、专业胜任能力和职业责任等方面所能达到的行为标准。我省的做法是：组织广大注册会计师开展执业道德讨论，提高执业道德的认识和诚信建设的必要性认识，在此基础上共同制订行业诚信公约；结合行业内典型案例，开展执业道德和诚信教育，由秘书长负责在注册会计师后续教育时讲课；发挥行业基层党支部的作用，号召党员做遵守执业道德和讲诚信的模范带头人；全面开展贯彻《行业诚信建设纲要》和《职业道德规范指导意见》，强化会员的职业道德教育，深入持久地开展行业诚信建设，引导会员树立诚信理念，培育行业诚信文化。

2.加强业务监督，进一步完善业务报备和检查、风险警示和谈话提醒制度，强化“防范于未来”的风险意识管理，突出行业自律特色。协会职能划转后，引发了业内对协会命运和前途的种种猜疑，尤其是对协会是否还具有监督检查的职能提出了质疑。针对这种质疑，我们首先在协会内部开展了认真的讨论，分清行政监督检查职能与行业协会自律监督检查职能的区别，明确行业自律监管检查工作是行业协会发展中自我约束的核心工作，也是保障行业协会其他各项职能发挥作用的根本保障。协会开展的业务监督检查，应是行业协会业务监督检查职能的性质决定的，是自律管理体制中必不可少的工作。

“事前提醒、事中服务、事后督导”一直以来都是注册会计师业务质量监督的基本原则，也是加强事前监控和预警的手段。对注册会计师业务质量的检查历来就是注协的主要职责和重点工作之一，只有通过对事务所业务质量的检查，才能够发现会员在执业过程中存在的问题，并及时给予督导，这是我省注协为会员服务的最主要内容。因此，从去年起我们就将过去那种一年一次带有行政色彩的业务检查，逐步改为日常式检查督导，取消硬性检查比例，通过网络报备信息的采集、加工、整理、分析和处理，及时有效地为监管工作提供必要的基础数据和资料。检查时我们按照事务所业务报备类型分项、分期开展，对检查中发现的问题及时做好现场指导工作。对业务检查中发现的较为严重的问题，我们除了对有关事务所或注册会计师开展谈话提醒之外，还下发业务整改通知书，或针对某一项业务下发风险提示函，告知会员哪些问题居于高风险领域，哪些风险点需要高度关注等，努力将违规行为遏制在萌芽状态。这些都为行业有效规避系统风险和项目风险提供了保障，也体现了业务报备、质量检查、现场指导、风险提示与谈话提醒相互联系、互为补充的新型行业自律监管思想。

建立和完善行业自律管理的组织体系为行业自律管理提供组织保障

长期以来，协会一直以“半官半民”的身份对行业进行管理，这种名不正言不顺已经不能适应行业的发展要求，特别是政府行政职能的划转后，行业体制如何转变，行业自律如何体现，是摆在我们面前的首要任务。对此，我认为，要建立和完善注册会计师行业自律机制，就要完善会员代表大会、理事会和各专门委员会为主的治理结构和组织体系。对此，我们结合XX省的实际，在自律化方面也进行了一些探索。

首先是充分发挥会员代表大会、理事会的作用。其次是建立相关的委员会，明确委员会的工作职责以及理事会与协会秘书处的工作分工职责，因此初步搭建了今后我省行业自律管理的框架。具体来讲，我们主要做了以下几方面的工作：一是从理事会成员的选举做起，提高执业人员在理事会中所占比例；其次是充分发挥每一位会员民主权利，根据民主选举的组织原则，通过会员自荐或推荐的方式推荐理事会成员，并按照理事成员标准进行集中筛选，将筛选后的若干人选列为预选人，提交各事务所以无记名投票方式进行预选，秘书处派员监督，最后按选票率确定候选人名单，提交代表大会选举产生理事会成员；第三是为保证理事会在行业决策的实质性作用，通过对章程的修订，以及制订理事会、秘书处及有关委员会的工作制度，从行业规章和制度上明确理事会、秘书处及有关委员会关系及职责；第四是建立和完善专门委员会，明确各专门委员会的议事规则和工作制度，选聘专业技能较强的人员参加到委员会中来，发挥他们的专业特长，使行业的各项专业决策建立在民主、科学的基础之上。目前我会已建立了惩戒委员会和调查委员会，其他委员会正在筹备中；第五是策划建立一支专业监管队伍，拟从事务所中选聘一批政治素质高、职业道

德好、业务技术精、协调能力强的专兼职相结合的执业监管队伍；第六是加强行业诚信档案建设，为提升行业公信力，推进行业诚信建设，目前我们已在事务所业务报备的基础上，对每一家执业机构和每一位会员建立诚信档案，内容包括执业机构和人员的设立审批情况、年检情况、变动情况、处罚情况、执业情况以及业务检查发现问题的情况等基本信息。

行业自律任重而道远

随着社会主义市场经济发展的深化与改革，注册会计师行业在近几年的快速发展中，还存在着许多亟待解决的问题，尤其是《注册会计师法》的修订严重滞后，相关的法律法规不完善，以及受行业体制定位不明等一系列问题的困扰，使注册会计师行业在自律建设方面已经落后于其他中介行业的改革。我认为，要改变这种落后状况，应该尽快“理顺一个体制，完善两个体系，加强二项建设”。

1.理顺一个体制，即尽快理顺注册会计师行业管理体制。应根据我国目前行业发展的实际状况，参照国外和国内其他行业协会的模式，实行政府监管机构与行业协会分离，行业协会按会员和社会公众的意志，实行自律管理。中注协应作为统一的全国行业自律管理机构，各省协会作为中注协的分会，实行全国统一一个章程、一套政策、人财物垂直管理，实现一体化进程。这样，既有利于对全国会计市场实行统一管理，也有利于发挥行业的联动效应。

2.完善两个体系，即必须尽快完善行业法律和自律监管两个体系。首先是要加快修改《注册会计师法》和相关法律、法规制度，完善行业法律体系。结合《注册会计师法》修订，协会要积极与司法界沟通，通过修法、立法的形式将注册会计师法律责任进一步明确下来，清除制约注册会计师行业发展的法律障碍。其次，严格区分与界定政府监督与行业自律管理的职责范围，完善行业自律监管体制，建立行业自律性惩戒规则。

3.加强“二项建设”。首先，必须加强行业自律机构的建设。结合行业发展的实际情况，研究和控索行业自律运行机制，建立和完善会员代表大会、理事会和专门委员会为主体的自律管理组织机构及其工作制度和规则，使协会工作能够充分体现行业发展要求和行业整体意愿，增强协会自我管理的功能，为行业的健康发展提供有效的自律组织保障。其次，加强会计师事务所业务质量评价体系建设，丰富和完善行业监管手段。只有建立事务所业务质量评价体系，利用科学的量化指标对执业机构的业务质量进行自律性监督，以此作为帮助和重点督导事务所提高业务质量的基础。

总之，要全面建设行业自律管理体制，充分履行行业协会“服务、监督、管理、协调”的职责，重要的是应以行业诚信建设为主线，尽快完善注册会计师法的修订，理顺协会目前的管理体制，发挥协会在行业自律管理和服务等方面的专业优势，以行业自律体制建设的成果去赢得政府和社会的信任。

第二篇：建立与完善镇级财政体制的探索建立与完善镇级财政体制的探索

摘要：

为适应社会主义市场经济发展要求，理顺市与镇的财政分配关系，充分调动财政生财、聚财、理财的积极性，应建立规范的镇级分税制财政体制，增强镇财政自我发展、自求平衡的能力，保障镇级经济和社会各项事业健康发展。

1997年以来，XX县区将观城、逍林列入小城镇综合改革试点镇，实施了较为规范的分税制财政体制。实践证明，分税制能够较好地理顺市、镇两级分配关系，规范镇财政收支管理，调动镇政府当家理财的积极性，保障镇级经济和社会各项事业健康发展。

一、XX省XX县区乡镇财政管理体制的演变

XX省XX县区乡镇财政体制建设经历了四次变革。1950年至1985年，实行的是统收统支的财政体制，即收入全额上缴，支出全额核定下拨，实际上是个报帐制的财政管理体制。1985年至1992年实行了划分收支，分级管理的半统半放的财政管理体制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，实行了划分收支，核定收支基数，收入递增包干模式的财政体制，即按照税种和企业隶属关系，确定市级和镇级各自的固定收入（所得税、调节税）、共享收入（产品税），同时考虑到地区间的平衡，对不同地区的收支基数、递增比例作了区别对待。以上体制都是与各个发展时期基本情况相适应的财政体制，但随着经济和社会事业的发展，也逐渐地暴露出其不彻底、不完善。面对慈溪经济社会事业的基础和迅猛发展的趋势，改革现行财政体制已迫在眉睫。

二、实施分税制财政体制应具备的条件

财政管理体制是国家在中央和地方以及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度，既属于经济范畴，又属于政治范畴。它的存在和发展是以经济、社会发展状况等因素为基础的，分税制作为分级财政管理体制下进行收支划分的体制，其实施需要具备相应的条件。即经济总量、经济结构、财政规模及与此有密切关系的人口集聚度、地理条件、交通等因素，要求以上诸项指标均达到一定的规模，才有实施的基础。

目前XX县区的社会、经济发展已具备实施镇财政分税制条件。

XX县区区域面积1154平方公里，人口101万，改革开放以来，慈溪人民充分发挥头脑活、市场经济意识强、吃苦耐劳的特点，全市有10万人长期在外经商、办企业、跑供销，占总人口数的10％，为地区经济的发展提供了源源不断的动力。1999年全市实现gdp143亿元，实现工农业总产值514.35亿元，全市23个乡镇工业总产值在10亿元以上的镇有18个，个私工业总产值在5亿元以上的镇有2b个，区域特色的个私块状经济初步形成。改革开放二十年来，在以下方面发生了深刻变化：

1.经济结构发生了深刻变化，基本实现了由农业大县向工业大市的跨越，正在向经济强市迈进。目前，我市已步入了工业化中期的初始阶段，1999年全市工商登记在册的企业已达11175家，个体工商户近6万户，二三产业的比重已占国内生产总值的91％，农村已有65.4％的劳动力从事二三产业。

2.经济运行机制发生了深刻变化，基本实现了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，正在向经济国际化迈进。全市已有自营出口企业130家，出口供货企业656家，1999年全市自营出口额达3.3亿美元，外向型经济已成为推动XX县区经济发展的重要力量。同时，至1999年底，国有、城镇集体企业及集体所有的乡镇企业已基本完成体制改革，按照市场体制的要求，做到了产权清晰，形成劳动用工竞争上岗的一种市场规范运作机制。

3.城乡面貌发生了深刻变化，基本实现了由农村为主体向城镇为主体的跨越。全市所辖23个行政区已全部建镇，乡已消失，并且市XX县区面积已达22平方公里，各镇建成区面积共有85平方公里，已有40％的人口生活在城镇，工业向小区集聚、人口向城镇集聚的步伐进一步加快，基础设施网络日益完善。

4.财政收入已初具规模。1999年财政收入8.8亿元，其中镇级一般财政收入为7.9亿元，平均每个镇3435万元；一般预算支出为1.75亿元，平均761万元，连同预算外资金，全市镇财政支出为5.15亿元，平均每个镇2239万元。应该说，镇财政已具有一级政府所要求的总量规模。

三、镇财政分税制体制实施后产生的效果及存在问题

（一）镇财政分税制体制的基本内容

为适应社会主义市场经济发展要求，进一步理顺市与镇的财政分配关系，充分调动镇财政生财、聚财、理财的积极性，增强镇财政自我发展、自求平衡的能力，从1997年开始，对小城镇试点镇实施分税制财政体制尝试。实践证明，以税分成的分配形式，既能增强市财政宏观调控能力，又能照顾镇政府利益，调动镇增收节支、发展经济的积极性。从2000年开始，我们在总结分税制试点取得一定经验的基础上，在全市范围内实施了以划分收支、分税分成、确定上解或定补基数为主要内容的分税制财政体制。具体做法是：

1.确定原则。一是财权与事权相结合的原则。根据镇级政府的事权，合理划分收支范围，进一步完善其财权。二是综合平衡的原则。根据区域经济发展现状，分类确定，转移支付，适当调整镇际间的既得利益。三是稳定基础，发展财政的原则。保持镇级财政的既得利益，就增量部分倾斜于镇，以壮大镇级财力。

2.核定收支范围。一是按照属地管理，兼顾行政管辖划分收入范围，按税种划分市级收入、市镇共享收入、镇级固定收入。考虑到各镇经济发展的不平衡性及财政供养人口差距较大的实际情况，实行了按镇分类确定市镇共享收入分成比例。二是根据市与镇的事权划分，核定支出范围。镇财政主要承担本级政府运转所需支出以及本镇经济、事业发展和社会管理所需的支出，并规定，实行分税制后，增人不增支，减人不减支，因正常工资调整而增加的镇财政支出，也由镇财政自求平衡，市财政不作补助。

3.核定上解或定补基数。为合理调节镇与镇的财力分配，在确定分税分成的基础上，1999年实际税收入库数和应得财力为基础，计算所得可用财力大于应得财力的，其差额为定额上解数，从2000年开始按市镇共享收入和镇级固定收入增幅同幅递增；小于既得利益的，其差额为定额补助数，一定三年不变。

4.建立转移支付。在划分财政收支范围基础上，市财政适当集中统筹一部分财力作为转移支付需要。在保证原有利益的前提下，市财政在各镇新增财力留镇部分中集中统筹20％用以转移支付，以弥补相对困难镇的财力不足，缩小镇际间财力差距。

（二）实施分税制初见成效

1.促进镇级经济的发展。分税制财政体制的实施，使镇政府收入与税收收入有了更为直接的联系，而税收收入增长的根本源泉是经济发展的总量和质量，这就促使镇政府更加主动地引导镇级经济的发展方向，着力进行经济结构调整、提升经济层次。一是发展个私经济。党的十五大把个私等非公有制经济从“拾遗补缺”、“有益补充”上升到“社会主义市场经济的重要组成部分”，个私经济的地位有了质的提高，其在农村的发展具有了天时、地利、人和的优越条件，对政府来说既是新的经济增长点，而且其上缴的绝大部分税收属地方财政固定收入，因而在镇财政分税制体制下，镇政府支持和发展个私经济、培植地方财源变得更加必要和迫切。二是促进了镇级经济由量的扩张向质的提高转变。企业所得税作为我市镇财政分税制体制中80％留镇的税种，其增长的显著特点就是效益推进，就必然要求镇政府注重经济效益，大力发展市场前景好，能出口创汇，效益显著的经济增长项目，同样，营业税、个人所得税等的分成也能使镇政府产生触动，引导相应产业的快速发展，从而促进整个产业结构的调整。三是推动镇级经济走科技发展道路。镇级经济要持续、稳定、高速发展就必须依靠科技进步，由科技带动产业的发展，提高产品竞争力，同时以新的管理理论提高企业的管理档次，增强企业家的素质。分税制体制的实施，使镇政府对科技推动经济作用的认识进一步明确，更加注重科技人才的引进，提高产品科技含量，提升企业管理层次。

2.促进了镇财政的发展。分税制财政体制的实施，明确了财权和事权，强化了镇财政的职能，镇政府收支具有了自主权，真正体现了当家作主，提高了理财积极性。一是镇财政收入呈增长态势。这主要得益于两方面：第一，分税制超收激励作用的发挥，使镇政府积极做好增加财政收入的各项工作，拉动财政收入的增长；第二，镇财政真正成为一级独立的财政实体，可用财力由镇财政统一调度，没有了区分预算内、外收入的必要性，真正实施了镇财政综合预算、综合管理的模式。二是能主动处理好“吃饭”与“建设”的关系，坚持量力而行、量入为出，以收定支的原则，确保镇财政收支平衡。三是注重把节流工作和合理有效使用财政资金结合起来，大力遏制财力浪费现象，坚持勤俭办事，把有限的财力用到最需要的地方。四是遵守财经纪律，严格预算办事，使管理真正到位。镇财政分税制的实施，还有利于相关管理措施的推行，如对镇级行政事业单位实行“零户统管”等，进一步强化部门单位财务收支活动的监督。

3.促进了税收征管。目前，XX县区工商登记户达6万多户，税收征管难度大任务重，漏征漏管仍有不少，给公平竞争经济环境的建立带来负面影响。在原包干型财政体制下，税收增长与镇财政收入挂钩不紧，镇政府抓税收征管的积极性不高。分税制体制实施后，镇政府开始认识到要增加财政收入，必须加强税收征管工作，由过去的“要我管”变成“我要管”，从抓税收征管的配角转向主角。（1）提高了政府管税的积极性。今年以来，全市各镇普遍开展了抓税收促征管行动，对辖区内的经营户特别是家庭个体加工业进行彻底的调查，建立起一批以镇政府为主，国地税参加的联合征收站，逐渐形成镇政府牵头，税务为主，工商、公安、供电等部门配合抓税收征管的局面，镇政府真正起到领导、组织、协调一方税收征管工作的作用。（2）促进了镇政府维护税收执法的坚定性。以往出现的镇政府单纯考虑地方企业利益，争取减免税优惠，甚至替被查企业说情的状况大为改善，使镇政府增强了政策原则性。（3）经济发展环境有了较大改善。税收征管工作的加强，有力地维护了正常的税收秩序。

（三）在设计分税制体制时存在的主要问题

经济发展与财力增长之间的矛盾。尽管，在新一轮分税制体制中采用了分类确定不同留成比例、上解基数递增和定额补助基数不变的办法，这一办法对平衡各镇财力起到了一定作用，但随着运作的深入和时间的推移，经济发达镇与不发达镇之间财力差距不断拉大。经济发达镇税基较大，而经济不发达镇税基较小，在保持税收同幅增长的前提下，经济发达镇可用财力增加额要远远大于经济不发达镇可用财力增加额，更何况经济发达镇税收增长速度要高于经济不发达镇。

四、研究和思考的问题

1.建立适应分税制需要的镇国库体系。首先，要建立镇级国库。国库工作是财政预算执行的一项重要基础工作，《国家金库条例》规定：“国家金库按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库”。虽然我市各镇经济迅速发展，各项改革也不断深化，实施了市对镇分税制财政体制，但绝大部分镇财政没有国库的配套，导致镇财政的许多职能不能得到充分发挥。建立和完善适应分税制体制的镇级国库，有利于税收分成落到实处，节约资金滞留时间，由资金“循环旅行”变为“留解及时”，镇财政可以更好地调度资金，统筹安排财政预算。其次，要完善镇国库管理法规，理顺镇国库管理体制。要进一步修改、完善和健全《条例》与《细则》，将镇国库职能、职责、权限予以明确到位，在镇国库会计基础制度建设上寻求新突破，要改变长期以来财政资金存款不计息、划拨不收费的规定与做法，对所有经办和监管机构制定出细化的处罚规定，以强化加强国库管理基础建设的“根子”。最后，建立镇国库会计核算网络系统，在监控体系上“复位”。当前，税务、财政、银行都已配备和使用电脑处理资金收纳划拨业务，但各行业各自为战，不成体系，为此，建议尽快构建财税库银等相关机构业务工作电脑横向联网，达到各行业数据信息共享，实质性地促使市、镇政府各项建设事业快速、健康、高效和全面发展。

2.建立和完善财政预算调度资金。为保证预算内资金的正常运转，简化和建立统一规范的资金调度办法，缓解镇财政收入增长缺乏弹性及收入的季节性而造成的预算内资金的不平衡性。市财政应加大均衡力度，对已建立国库的镇，合理确定镇国库留解比例，提前下拨定额补助数；对未建立国库的镇，按照核定返还基数和上解基数相抵后的净返还数同上划收入挂钩核定返还比例，平时按比例返还，年终进行清算。市财政应加速镇财政资金周转速度，保证镇财政各项支出及时足额到位。这样，镇财政应得财力同所调度的资金基本一致，既减少了工作环节，又保证了镇财政预算内资金的供应。

3.建立相对完善的财政运作机制。市府要严格按照受益原则，决定镇政府所应承担的支出责任范围及相应的财力，尽可能减少职能的交叉。在设计镇分税制体制时，应按照一级政府，一级事权，事权与财权相结合的原则划分市、镇财政收支范围，保证镇政府能集中足够财力不定期满足其职能的需要，取消目前层层集中镇政府财力的不合理现象。如土管所、派出所等部门实行市主管局垂直管理。目前，我市村级基层政权与镇级相比更显得脆弱，村土地收入保证不了本村正常事业开支。但镇政府承担着村级政权建设的职能，每年有相当一部分财力用于弥补村级建设和事业发展正常开支不足。针对这一现状，我市今年开展了为期一个月的固本强基工作组进村帮扶活动，对巩固村级政权、发展村级经济起到一定的作用，但无法从机制上彻底解决各村的种种实际困难。为此，在设计分税制体制时，应建立一种长期、有效的扶村机制，以保障镇财政有足够的财力扶持、发展村级经济和社会事业，引导镇政府扩大村的区域规模，走集约化经营路子。

4.建立更加规范的镇际间转移支付制度。镇间转移支付制度是合理调节各镇之间财力分配的一项重要制度。我市在初步建立转移支付制度方面作了一些尝试，但需要作进一步的研究和探索。为了缩小财力分配苦乐不均现象，应按照近期各镇经济发展战略和经济基础及财政收支水平等因素，在划分镇类别的基础上，分别制定不同类别镇的财力分配标准和定额，核定转移支付的基数，使各镇能够在市政府的帮助下，依靠增收来保障镇支出范围内的正常经费和事业发展的需要。

5.重新进行行政区域的划分。XX县区目前各乡镇的行政区域，是在历史延续的基础上，于五十年代初根据地理特征和农业发展状况而确立划定的，较为符合当时慈溪经济和社会发展的要求。但经过几十年特别是改革开放二十年来的快速发展，我市经济和社会发展有了质的飞跃，乡镇区域划分的基础发生了较大的变化，尤其是在分税制财政体制实施以后，现行乡镇区域不适应社会、经济及财政发展的问题进一步暴露。主要有：

1.盲目发展工业经济，阻碍地区产业优势的发挥。如处于我市边沿地区的某镇，是重要的产棉区，由于镇域范围内没有工业经济，该镇在财政上较为困难，为了解决财政困难，镇政府不顾交通落后、资源缺少等问题，大力引入工业企业，开辟工业园区，结果引入的企业经营状况不甚理想，财政的困难仍不能缓解，还影响了农业的正常发展。重新划分行政区域，可以把相邻白勺农业镇与工业镇合并，这样既可保证镇级财政收入，又能够在一个镇的区域内，根据实际情况进行产业分工，确定地区产业发展的重点。

2.不利于块状经济的整体管理。经过近几年的发展，我市的个私经济逐渐显现出几百甚至几千家个体户或私营企业生产同类产品的块状发展态势，由于这些块状的形成往往横跨几个毗邻乡镇，管理较难协调统一，对块状经济的规范和引导也难以有统一的力度。在分税制体制下，有的乡镇还出于自身利益的考虑，鼓励企业向本镇聚集，导致了“重集聚，轻规范，疏管理”问题的发生。通过重新划分行政区域，兼顾块状经济的分布情况，能够改变目前块状经济管理中存在的问题，进一步促进个私经济发展。

XX省XX县区财政局课题组

第三篇：建立和完善公共行政体制的探讨建立和完善公共行政体制的探讨

进入新世纪，我们的行政改革面临着新形势和新任务，而整个行政改革在国家方方面面改革中处于一个关键的位置。去年，温家宝总理曾经讲过：“行政体制改革在各项体制改革处于关键位置。如果这项改革不搞，就犹如一马当道，万马难以前行。”总理的话很深切地道出了行政改革的重要性和迫切性。在新的实际情况下，XX县区委、区政府作为基层党委、政府，必须要切实按照中央、省、市的工作部署，努力提高党委、政府的运作水平。因此，要认清形势，深化行政体制改革，要达到一个核心目的就是要建立和完善公共行政体系。

一、准确把握建立和完善行政体制改革的目标定位

从历次改革的过程中，我们可以看出，行政改革的目标有以下几个主要特点。

第一个特点，高度重视行政体制改革与市场经济体制改革的协调性。我们紧紧抓住了政企分开和转变政府职能这个重点。特别是从1998年以来，我们把转变政府职能看作行政体制改革的核心环节。

第二个特点，高度重视精简机构，裁减冗员，理顺关系，优化结构和规范政府行为和提高效率。这是改革的一个常规性任务，所以历次行政改革都特别强调这一点。

第三个特点，高度重视公务员素质能力建设。因为行政体制改革的最终目标要实现政府管理的民主化、科学化和法制化。理顺各种关系当然很重要，但在各种关系理顺的情况下，如果公务员的素质能力没有得到提高，我们要做到民主化、科学化、法制化和高效化也比较难。所以从1998年开始就强调提高公务员的素质能力。这是改革的明显特点。

当然，以前的行政体制改革在目标定位上也存在着问题。主要表现在两个方面：

一是在改革目标中，迄今没有提及行政体制改革与政治体制改革的关系。在改革实践中，对于一些与政治体制改革密切相关的重大问题，也没有给予应有的关注，更缺乏科学的制度设计和有效的改革措施，从而导致行政体制改革在某些方面没有突破性进展。

二是在改革中，依法行政与行政体制改革的要求不相适应。虽然我们提出了依法行政，但是与真正的依法行政还有不小的差距。

进入新世纪，我们要进行新的行政体制改革，就必须更加明确行政体制改革的目标定位。新的行政改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，坚持精简、统

一、效能的原则，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制。这是对新世纪行政体制改革的一个全面概括。

依据新世纪形势的变化，在加入世贸组织、完善市场经济体制和全面建设小康社会的情况下，行政体制改革目标应定位为：建立与完善社会主义市场经济体制相适应，与民主政治相配套，既符合国际规则，又兼顾中国国情的公共行政体系。

我们之所以强调要“建立与完善社会主义市场经济体制相适应”的公共行政体系，是因为我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，今后主要是完善社会主义行政体制。

我们之所以强调要“与民主政治相配套”，是因为行政体制与经济体制和政治体制紧密地连结在一起，相互影响，相互制约。因此，在行政体制改革中，只强调行政体制与社会主义市场经济体制相适应、只注意处理行政体制改革与经济体制改革的关系是不够的。还必须处理好行政体制改革与政治体制改革的关系，行政体制改革必须与政治体制改革相协调、相配套。此外，还应看到，今天的政府管理与“阶级斗争为纲”的时代已经大不相同。在那个年代，政府是阶级斗争的工具，是为阶级利益服务的。而今，政府是社会公共利益的代表，是为社会公共利益服务的。

我们之所以强调要“既符合国际规则，又兼顾中国国情”，是因为加入wto以后，我国行政体制的改革和运作，不仅要符合中国的实际，同时还必须符合国际规则和国际惯例。

在现代化建设进程中，随着物质文明和精神文明的发展，公民的主体意识不断增强，参与意识不断提高，中国社会正在由官本位转向民本位，由政治权力至上转向公民权利至上。中国社会这一更为深刻的变革，要求加快政治体制改革步伐，切实加强社会主义民主法制建设，加强社会主义政治文明建设。公共行政体制是新世纪社会主义民主政治的重要组成部分，是民主政治的重要表现形式，也是确保民主政治得以实现的重要的体制构件。因此，建立和完善公共行政体制，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的需要。它有助于各级政府更加明确自己的角色和职责，通过认真履行公职，维护公共秩序，实现维护和增进公民合法权益的目标。

在行政体制改革中，通过下放权力，转变职能，精简机构，优化结构，通过改革和完善国家公务员制度、建立和完善公共财政体制等一系列改革措施，已经在向建立和完善公共行政体制的改革目标迈进。在行政体制改革目标的表述中，用公共行政体制取代传统的提法，不仅能够做到名实相符，更加积极有效地推进行政体制改革，而且有利于协调各项体制改革的关系。

二、建立公共行政管理体制的途径

如此种种，都迫切要求我们要加快建立公共行政管理体制。建立公共服务体制已经是亟待解决的问题。为此，我们要从政府转型、优化结构、强化监督等方面下功夫，具体抓好以下几方面改革。

（一）加快政府职能转变

我们经过十几年政府职能转变，各级政府职能都有较大调整，但是仍然不到位，存在一些突出问题，表现在三个方面：一个是政府权力越位，现在不是政府职能越位而是政府权力越位。二是政府职能缺位，应该由政府做的政府做得不好或根本没有做。三是政府职能不到位，应该由政府管的政府管得不好，比如假冒伪劣商品，扰乱市场经济秩序也危害了百姓身体健康。必须明确政府职能是什么。现在我们对政府职能做了四个方面界定：经济调节，市场监管，社会管理，公共服务。这四个界定，我认为主要是针对国内职能和社会经济方面，并不是政府的全部职能。尤其应该强调的是，各级政府必须履行维护公民合法权益的职能。因为公民、企事业团体是社会的主体。我们为他们服务从根本来说就是要维护和增进公民合法权益。政府要在加强经济和社会管理的同时，加强公共服务。过去很长一段时间，我们一条腿长一条腿短，温家宝总理讲，在城乡发展过程中我们是城市“腿”长农村“腿”短，工农业发展当中是工业“腿”长农业“腿”短，经济社会发展当中是经济“腿”长社会“腿”短。长期这样国家要摔跤。所以提出科学发展观，与此相适应，政府必须不断完善公共服务，才能为经济主体创造良好环境。

完善公共服务要做好以下工作：

第一，为农村富余劳动力就业提供良好环境，完善流动人口管理，深化户籍制度改革。因为这是一个非常突出严峻的问题，直接影响到社会稳定，必须加大力度。

第二，完善就业服务体系，帮助困难群体就业。现在有些社会群体就业能力不强，政府必须采取措施，免费为公民提供就业服务，如技能培训、信息供给等等。

第三，加大收入分配调节力度。重视解决有些社会公民收入差距过大问题。有些地区有些行业确实存在收入分配差距过大。

第四，加快城乡社会保障体系改革，加快与经济发展水平相适应的社会保障体系建设。目前我国社会保障仅仅覆盖城市，没有涉及农村，这个问题不解决，潜藏着巨大社会矛盾。

第五，深化教育体系改革，增强国民就业能力、创新能力，把人口压力变为人力资源优势。现在，我国13亿人中初中以下文化程度高达9亿，对全面建设小康很不适应。世界已进入知识经济时代，人才作用越来越突出，发达国家经济发展的速度和质量有3／4是靠技术和人才，只有1／4靠社会投入。人力资本理论被人们接受，人才资源是第一资源。中央组织专家对人才问题进行了研究。通过研究深深感到我们人才队伍整体素质不高，和国际比较有较大差距。2001年我国教育投入占gdp仅3.19％，世界平均水平是4.8％。不但投入过低，投入的经费也不能很好发挥作用。

第六，健全公共卫生体制，提高公共卫生服务水平。这是“非典”给我们敲响了警钟。否则社会和公民健康就存在很大威胁。我们的认识在深入。

（二）精简政府机构，优化政府结构

经过多次改革，还没有根本解决机构臃肿问题。还要进一步调整政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职能分工的法制化。现在有利的事情都去争，无利的事情都想推，必须改。要精简机构人员，特别要大力推进市县乡的机构改革。因为在上次改革中，中央政府机构精简50％。县区改革精简了19.2％。地方政府精简后人员出口不大畅通，精简下来的人员怎么办。有难题就需要想办法解决这些难题。

（三）继续推进政治体制改革，加强社会主义民主政治建设

公共行政要集中大家的意志形成公共意志，而公共意志实际上是通过民主集中意志形成的，所以中共十六大明确提出发展社会主义民主政治。要发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国结合起来，实现社会主义民主制度的制度化、规范化和程序化。政治运作机制都是由法律明确规定的，所以，要加强社会主义民主政治建设，就需要理解民主政治运行的基本机制。

一般来说民主运行的基本机制包括几个方面。第一个主权在民，这是一个宪政原则。即国家权利来自人民，国家权利属于人民。二次大战以后许多国家都做了类似的规定。第二个是平等。就是每一个国民等份额的掌握国家权利。有人研究发现这样情况，一个社会之所以不平等就是因为权利分配不均等。有的人绝对拥有权利，有的人绝对没有权力，就形成了统治服从关系。他认为要实现平等就得等份额的掌握权利。拥有权利，不等于直接行使权利。事实上，大多数人的权利是通过自己的代表来行使的。代表是怎么产生的。不是世袭的，不是任命的，而是选举产生的。因此，民主机制第三个就是选举制。在民主水平比较高的国家，有人想入选就发表自己的施政纲领，人民就选举代表自己利益的代表。民主最害怕“霍布斯选择”，霍布斯有一个庞大的马圈。他说，我的马你们可以随便挑选，但你们只能挑选靠近门口这一匹马。那就是，前面是任意选择后面就是没有选择。而选举最害怕没有选择，这是一种虚假的民主。

（四）改革和完善行政首长负责制

官员实行法定任期制度，对官员的权力加以限制。只有这一个制度能不能就限制总统的权力。因为有的人有这样的本事，在短期内就可以将权利膨胀将权力高度集中，怎么办。实行分权制。权力高度集中必然导致权力滥用，因此对权力要加以支解，要对权力进行制衡，有些学者强调要加强社会监督，要加强舆论监督。要依法坚持和维护各级政府行政首长的选任制，特别是在县乡两级探索和试行行政首长的直选制，以法律明确规定各级行政首长的职责权限，建立健全行政首长定期向同级人民代表大会及其常委会或选民的报告制度、重大事件的责任追究制度、述职述廉制度、质询制度和民主评议制度等，使行政首长负责制真正落到实处。

（五）推进依法行政

现代民主政治是文人政治，重要表现形式是选举，选举的目的是实现权利的和平交接，谁得票多谁就可以得到权力。发达国家有的是通过成文宪法规定的，有的是通过不成文的惯例规定的。民主政治是文人政治，要通过法律把一切规定得清清楚楚。我们要建立公共行政体制就必须加强民主建设，也需要加强法制建设。法制的基础是保障民权。

现代法律至少包括以下几个方面的原则。第一，宪法和法律不是公民权利的渊源，公民是权利的主体，公民是权利的本位，公民是权利的渊源；第二，法律是至高无上的，任何公民和组织都必须严格依法办事，否则他的行为就没有法律依据，不受法律保护；第三，现代法制核心是限制政治权力保障公民权利。为什么要限制政治权利。因为政治权力有无限扩张的趋势，而要保障公民的权利就必须限制政治权力；第四，不允许超出法律的特权存在；第五，宪法和法律的变更废止必须经过严格的法定程序。以确保法律的连续性、稳定性和权威性，否则谁上台，谁立个法，就乱套了；第六，要建立违宪监督审查机制，确保法律体系的统一和完整。

（六）建立合理的分权体制

建立和完善公共行政体制要继续改革高度集权的体制，建立合理分权体制。我国现在的权力过分集中，主要表现在三个方面：

第一，表现在政企关系，政企不分，以政代企，使企业事业和单位缺乏自主。第二，表现在党政关系上，我们是党政不分，以党代政，不适当的不加分析的把一切权利集中于党委，使政府也缺乏应有的自主权。第三，表现在地方和中央、下级和上级的权力上，我们是下级的权利高度集中于上级，地方的权力高度集中于中央，使地方和基层缺乏应有的自主权。

权力高度集中的第一弊端是容易导致决策失误。在金字塔式的权力结构下，如果决策不失误，领导者必须具备三个方面的基本品格：第一个方面，领导者一定是博学多才，因为很多事情都由领导者决定。领导者必须无所不晓。第二个方面，领导者毫无自私自利之心。第三个方面，领导者对千变万化的事物了如指掌，判断准确无误。没有人能完全能达到这三个条件，所以在没有达到条件的情况下实行这种制度决策肯定会出现问题的。现在政府重大决策失误我们经受不起。如果从56年到79年不是发生重大失误，中国的面貌绝对不是这个样子。如果我们人口政策不失误，我们现在的人口控制在11亿以内，环境压力、就业压力会减轻多少。如果从新中国成立，我们一直都搞经济建设，不搞阶级斗争，中国现在该是什么样子。权力高度集中的第二个弊端必然导致官僚主义严重，工作效率低下。第三个弊端会导致领导者独断专行，破坏社会主义民主法制。

我们要建立合理分权体系就需要做好以下五个方面工作：

第一要发展完善党的民主，将领导者个人过分集中的权力归回给党组织。因为党委实行民主集中制，民主集中制的核心、本质、目的都是民主。

第二要实行党政分开，建立自国务院到地方各级政府自上而下强有力的政府工作系统，将政府管理自主权归还给政府。

第三要实行政企分开，扩大企事业和社会的管理自主权。因为这些单位都是社会不同领域活动主体，他们要有自己的管理权。

第四要发展社会主义民主法制，切实保障公民的民主权力，而我们的公共行政就是要满足公民的公共需求。

第五要在横向合理分权基础之上，划分中央与地方的职责权限。我们必须对权利进行合理的分配，实现各级权力划分法定化。

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第四篇：建立完善政法队伍建设长效工作机制的探索与思考建立完善政法队伍建设长效工作机制

的探索与思考

在政法工作中，队伍建设是根本，也是保证。只有把队伍教育好、管理好、建设好，才能使政法部门不断适应新形势，更好地承担起党和人民赋予的神圣职责；才能在预防和惩治违法犯罪，保护人民，维护国家安全和社会政治稳定，保障改革开放和促进经济建设健康发展进程中，更好地发挥作用。

一、强化“五个意识”，做到“三个摒弃”、“三个树立”

面对新的形势和新的任务，政法部门要认真查找执法思想上的差距和问题，在执法观念上进行一场革命。坚持以人为本，全心全意为人民服务，要着力强化“五个意识”，做到“三个摈弃”、“三个树立”。

——强化稳定意识，切实增强大局观念、敌情观念、忧患意识和政治敏锐感，加强对各类重点人员的监控，严密防范和严厉打击境内外敌对势力的渗透、颠覆和破坏活动。——强化服务意识，牢固树立管理就是服务的思想，强化公开，增强工作的透明度，充分发挥打击防范职能，为经济建设创造良好的治安环境。

——强化绩效意识，从群众反映强烈的问题入手，严格按照“合法、合理、效能、责任、监督”的原则，进一步简化审批程序，缩短办事时限。

——强化法制意识，坚持以事实为依据，以法律为准绳，大力增强广大政法工作人员的法制观念和依法行政的能

力。

——强化创新意识，认真研究新情况、新问题，开拓创新，勇于实践，努力实现新的突破。

——坚决摈弃“重打击、轻保护”的观念，真正树立社会主义的人权保障观念，自觉保护法律赋予当事人的合法权益。

——坚决摈弃“重实体、轻程序”的观念，真正树立既重实体公正、又重程序公正的观念，用公正合法的程序办好每一起案件。

——坚决摈弃“重管理、轻服务”的观念，牢固树立管理与服务并重的观念，把服务的精神、服务的态度和服务的效果贯穿到执法工作的全过程。

二、突出领导垂范，带出过硬队伍

１、敢抓严管，决不护短

各级领导要牢固树立“发现问题是水平，敢抓敢管是能力，严格查处是政绩，回避护短是失职”的理念，切实抓好政法队伍的日常管理。对群众反映强烈的突出问题，决不能听之任之，熟视无睹，麻木不仁。对违法乱纪问题，要从严查处，决不护短。要坚持重大违法违纪案件追究领导责任的制度，队伍中发生重大案件并造成恶劣影响的，要严肃追究所在单位领导的责任。在从严管理的同时，各级政法领导干部要对下属和基层同志怀有深厚的感情，设身处地地为大家着想，体贴、爱护、关心这支队伍。

２、转变作风，求真务实

各级政法领导机关和领导干部要切实转变思想作风和工作作风，力戒形式主义，克服官僚主义。

一是深入基层，了解实情。政法工作的根基在基层。要牢固树立面向基层、强本固基的思想，深入基层，体察民情，了解民意，及时发现和解决基层工作中的困难和问题。不仅要到好地方去总结经验，更要到问题多的地方去解决问题。

二是实事求是，敢讲真话。实事求是要从敢讲真话做起。各级政法干部要从自身做起，既不说假话，也不听假话，更不给说假话者提供市场。

三是求真务实，多办实事。不要在层层表态、层层开会、层层造声势上作文章，要在层层抓落实、层层解决问题上下功夫。可发可不发的文件坚决不发，可开可不开的会坚决不开。用好作风带出好队伍，努力把政法队伍建设成为政治过硬、业务精通、作风优良、战斗力强，党和人民值得信赖的好队伍。

３、加强教育，提高素质。

一是对基层政法领导班子普遍进行考核，根据考核情况和工作需要进行调整、充实。

二是进一步加强教育培训工作，把各级政法干部作为重中之重，坚持政治、业务两手抓，在学以致用、取得实效上狠下功夫。对教育培训的情况进行全面检查和考核，加快进度，确保质量。

三是认真组织对基层综治干部的基本素质考试工作。对考试考核不合格的，要组织离岗培训，再考试考核仍不合格的，要予以辞退。

四是深入开展“行风政风评议”活动，把政法队伍建设的各项工作置于人民群众的监督之下。

三、严明“三个”纪律

１、严明政治纪律

政治纪律是我们党最重要的纪律。讲政治纪律，就是要把政法工作置于党的绝对领导之下，确保政法队伍在政治上与党中央保持高度一致，对党绝对忠诚，解决好靠得住的问题，这一点决不能有丝毫含糊。各级政法机关和全体政法干部要坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验不动摇。要严格遵守重大事项报告制度，对本地、本部门发生的重大紧急事件，要在迅速采取正确措施进行处理的同时，在第一时间内向党委、政府和上级主管部门报告。不能迟报漏报，更不能隐瞒不报。造成严重后果的，要追究责任。２、严明执法纪律。

严明执法纪律，一是加强执法纪律教育，重申执法纪律，不断强化法纪观念；二是坚决执行执法纪律，违者必查，违者必究，形成违反执法纪律的高压线；三是进一步健全完善执法责任制、错案追究制，加强执法监督，加大责任追究的力度。对违反执法纪律的行为，不仅要追究直接责任人的责任，更要追究部门和单位分管领导和主要领导人的责任。四是坚持不懈地抓好对执法工作中突出问题的集中整治，集中治理少数政法干部执法不公、执法不严、办人情案、关系案问题；五是严格实行执法责任制、错案追究制和队伍建设责任制，对政法队伍发生重大问题的，严肃追究有关领导的责任。

3、严明群众纪律

群众是真正的英雄，没有广大人民群众的支持，政法工作寸步难行。严明群众纪律，一是做到不与民争利，对吃拿

卡要、乱处滥罚等侵害群众利益等问题，要坚决查处。二是做到不侵犯群众的合法权益。三是对群众反映的问题，要及时研究解决的办法。四是在处理人民内部矛盾时，要严格执行有关规定，慎用警力警械。五是做到根据群众的需要，不断推出便民利民措施，积极为群众办好事办实事。要切实增强群众观念，消除特权思想，把对法律负责、对党负责同对人民群众负责统一起来，用实际行动赢得广大群众对政法工作的理解和支持。

第五篇：调整和完善乡镇财政体制的思考调整和完善乡镇财政管理体制的思考

程栋孙庆军夏迎春

我们XX市辖10个县（市、区）165个乡镇，2002年乡级全口径财政收入55，212万元，占县级收入的37%。随着农村费税改革的不断完善，原有的乡级财政管理体制已不适应新形势的要求，突出表现为乡镇财政收支范围界限不清，财权与事权相分离，乡级财政体制核定弹性过大；收入结构不合理，财源建设步伐缓慢；财政管理不规范，随意性较大等等。鉴于乡镇财政目前存在的问题，为了充分发挥乡镇政府育财源、抓收入、强征管、保平衡的积极性和主动性；进一步强化乡镇财政的职能作用，切实维护乡级政权的正常运转和社会稳定，支持农村经济和各项事业的发展，当前应从调整和完善乡镇财政管理体制入手，提出如下设想。调整和完善乡镇财政管理体制应坚持六项原则。一是要坚持一级政府一级财政的原则。既要充分发挥乡镇作为一级政府的职能，又要真正赋予乡镇作为一级财政应有的权力。只有这样，才能更好地调动乡