略论我国社区矫正实施中的问题及对策

1211-略论我国社区矫正实施中的问题及对策一、前言社区矫正（CommunityCorrection，Community—basedCorrection）是个外来词，在理论概括的时候也叫社区矫治、社区处遇、社会内处遇、社会基础处遇、社区刑罚等。社区矫正的出现，如果自1841年奥古斯塔开始尝试缓刑算起，已有一百多年的历史了。社区矫正观念，最先发源于西欧和英国，但发展于美国，直到20世纪60年代才普及开来，发起倡导者包括司法行政长官、立法人员、法官、政府人员、富有的实业人士、矫正工作人员等。何为社区矫正？“社区”一词最早见诸于法国社会学家腾尼斯所著的《社区与社会》一书中，腾尼斯首次使用了“社区”这一词。所谓社区，就是指在一定地域基础之上的、生活上紧密相连的具有共同区域文化和心理认同感的人群组合体；①“矫正”，也被称为矫治，原为医学术语，指通过手术或药物治疗，使身体部位的形状或技能方面发生畸变的患者得到康复，以重新过上和正常人一样的生活的过程。司法语境中的矫正概念，意指国家司法机关和工作人员通过各种措施和手段，使犯罪者或违法者得到思想上、心理上和行为上的矫正治疗，从而重新融入社会，成为其中正常成员的过程。所谓“社区矫正”，是指将符合特定条件的罪犯置于社区而非监狱环境中，在判决、裁定或决定确定的期限内，由专门的国家机关主导，辅以社会团体以及志愿者的力量，帮助罪犯矫正其犯罪心理和行为恶习，引导他们参加公益劳动，学习劳动就业技能，从而促使矫正对象顺利回归社会，以实现社会安定和社会和谐。从本质上讲，社区矫正是一种非监禁刑的刑罚执行活动。同时，也是一种富有人道主义意义的刑罚执行方式。社区矫正，作为一种对罪犯进行矫正的制度，对我国而言具有“舶来品”的意味。马克思主义哲学原理告诉我们，经济基础决定上层建筑。社区矫正的开展往往是社会经济水平发展到一定的阶段后，才有了实践的可能性。具体到我国而言，改革开放以来随着我国人民生活水平的提高，经济发展取得了巨大成就，人们在追求物质享受的时候，也开始更多地关注精神文化生活的质量，由此促进了社区生活在我国的发展和成熟。可以说，一方面是由于我国社区发展的成熟化；另一方面是由于整个国际社会追求刑罚轻缓化的理念，使得21世纪以来社区矫正理念开始对我国的刑罚执行产生影响是不可避免的趋势。正是在这样的背景下，2002年司法部专门组成社区矫正研究课题组，对国内外的社区矫正制度进行研究，其研究成果《关于改革和完善我国社区矫正制度的报告》对国内外的社区矫正制度进行了全方位、多层次的分析，并结合了我国的国情进行比较研究，为我国司法实践中最终顺利开展社区矫正制度提供了理论层面的铺垫与指导。2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）和2004年5月司法部发布了《关于印发<司法行政机关社区矫正工作暂行办法>的通知》（以下简称《暂行办法》），正式确立了社区矫正在我国刑事司法中的地位，为在全国范围开展社区矫正工作提供了法律上的依据和指导。2011年2月25日通过的刑法修正案（八）将社区矫正制度明确的进行了规定，至此实施了八年试点工作的社区矫正制度正式成为了刑法的法条，标志着我国社区矫正法律制度的确立，为进一步改革和完善我国刑罚执行制度奠定了重要基础，同时这也对我国的刑罚社会化和国际化有着重要的意义。回首我国的社区矫正工作，这一新生事物给我们带来了传统刑罚观念的转变，丰富了非监禁刑罚执行的内容，完善了我国的非监禁刑罚执行制度，发挥了非监禁刑罚在教育改造罪犯方面的积极作用，促进了社区服刑人员的顺利回归，取得了良好的法律效果和社会效果，但在我国，由于人们的思想观念、法制观念、传统行刑观念等因素的影响和制约，我国目前的社区矫正尚处于起步阶段，希望与问题并存，因此，建立完善的社区矫正制度，对于构建和谐社会具有重要的现实意义和历史意义。二、社区矫正的理论基础与实践价值（一）社区矫正的理论基础理论是实践的先导。任何一种新制度的萌芽和发展，都必须要有先进的理论作为基石。社区矫正的理论基础，也称社区矫正的根据、社区矫正的理论渊源。社区矫正制度的产生和盛行，同样有着自己的思想和理论背景。这些理论学说和思想观念在不同时期、不同国家先后为社区矫正的实践提供了理论支撑，同时这些理论和学说一旦产生之后又相互影响，彼此作用，进一步强化了社区矫正的合6．行刑社会化理论。所谓“行刑社会化”，又被称为开放化或社会化的行刑方式，是指为了避免和克服监禁刑存在的某些弊端，使刑事执行服务于罪犯再社会化的目标，而应慎用监禁刑，使其在社会上得到教育改造。⑦要想达到此目的，就要把犯罪人置身于由多种良性社会关系所构成的特定社会环境中，从事多方面社会关系的体验，使犯罪人在社会关系中找到自己的归宿，通过对犯罪人施以一定的救助、矫正和改造措施而使其复归社会。此外，犯罪人所身处的这个社会是一个运动变化着的动态体系，行刑效果直接受制于社会发展的宏观态势。因此，必须打破传统行刑的封闭化，让全社会都可以参与到对犯罪人的改造中来，实行社区矫正。（二）社区矫正的实践价值从实践证明来看，社区矫正的实践价值可以概括有以下具体方面：1．社区矫正兼顾了刑罚的报应和功利目的，符合刑罚人道化发展趋势，有利于社会的文明进步。2．社区矫正以犯罪人复归社会为终极目的，闪耀着人性关爱的光芒，体现了一种宽容精神。3．社区矫正有利于克服监禁刑的弊端，避免服刑人员的“标签化”和“监狱化”。4．社区矫正有利于实现刑罚个别化预防的目的，有利于犯罪人复归社会，符合刑罚的根本目的。5．社区矫正通过保护犯罪人权利，重视犯罪人的生活处遇和生活扶养，有利于合理配置行刑资源，降低行刑成本。6．社区矫正符合刑法宽严相济的刑事政策化的要求。7．社区矫正有利于与国际刑事司法领域通行做法接轨。三、当前我国开展社区矫正工作的基本状况（一）全国开展社区矫正工作的概况“十一五”期间是我国社区矫正工作由试点走向全面试行的重要时期。2003年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部等多部门联合发布了《通知》正式在北京、上海、江苏等6个省市启动了我国的社区矫正试点工作。2005年，试点扩大到18个省(区、市)，另有吉林等9个省(区)在各省党委、政府的领导下主动开展了试点工作；2009年10月，经中央批准，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在北京召开全国社区矫正工作会议，并联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，部署社区矫正在全国范围内的试行工作；2010年社区矫正工作在各省、自治区、直辖市稳步推进。“十一五”期间，社区矫正工作有了长足发展，截至2010年12月底，社区矫正工作已覆盖全国65%的乡镇(街道)；北京、上海、广东、江苏、内蒙古、海南等12个省(区、市)已经在全辖区开展社区矫正工作，工作覆盖所有乡镇(街道)。目前，各地累计接收社区矫正人员59.9万人，累计解除矫正32.1万人，现有社区矫正人员27.8万人。⑧“十一五”期间，我国的社区矫正工作取得了显著的成绩，实现了政治效果、社会效果和法律效果的统一。（二）一些先进工作做法之谈目前我国关于社区矫正工作的开展虽然取得了一定的成绩，但总体而言还是处于初级阶段，水平较之国外发达国家和地区也是存在着一定的差距。自试点工作开展以来，试点地区各级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关等有关部门相互配合、相互支持，依法认真履行职责、广大社区矫正工作者积极探索、勇于创新、努力实践，做了大量富有成效的工作，实践充分证明，中央关于开展社区矫正的决策是完全正确的。同时各省（区、市）在开展社区矫正工作的实践和摸索过程中，也都在一定程度上建立了与自身经济发展水平、社会物质文明水平和精神文明水平相适应的模式，总结出了“北京模式”、“上海模式”等实践经验。1．社区矫正的“北京模式”。北京市的特色做法是由市司法局成立了专门的社区矫正领导小组，在市、区（县）和乡镇（街道）三级形成了以党委政府主管领导牵头的社区矫正工作机制，并加大考核、问责力度，将各成员单位的职能和力量有效衔接、整合起来，形成工作体系。发挥合力，着力构建无缝对接、运转协调的社区矫正工作体系——建立了“3+N”社区矫正模式。“3”，即在各街道、乡镇司法所建立司法助理员、抽调监狱劳教警察、社会工作者三支专业专职力量。“N”，即若干名由社区干部、社区居民和社区服刑人员家属等志愿者组成的群众兼职力量。“3+N”模式不断优化，实现了专业专职力量和群众兼职力量的有效结合、优势互补。2．社区矫正的“上海模式”。上海市也是我国最早开展社区矫正试点工作的城市之一，上海市充分发挥和利用自身的社会经济优势，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方面参与”的方式，构建出社区矫正的一系列制度，开创了“执法主体”与“工作主体”适度分离的制度，不断完善社区矫正的各项规章制度，初步形成了社区服刑人员日常管理、学习教育、心理辅导、公益劳动、帮困解难、考核奖惩、社会志愿者队伍建设等方面的工作内容体系。⑩（三）深圳市的社区矫正工作基本现况深圳市作为2005年广东省三个社区矫正先行试点工作之一的城市，社区矫正工作在市委市政府的坚强领导和大力支持之下，取得了不俗的成绩。截至2010年底，深圳市累计接收社区矫正人员353人，其中解矫162人，在矫191人，全部社区矫正对象管理到位，无脱管、漏管现象和重新违法犯罪、收监现象。全市各级矫正机构按照“人员到位、保障有力、理论支撑”的思路，加强社区矫正工作的基础建设，加强社区矫正工作机构和队伍的建设，建立健全各项工作制度，颁布了《深圳市社区矫正工作实施细则》（试行），有力地促进了社区矫正工作的持续健康发展。首先，不断健全监督管理体系，注重工作衔接环节的落实。保证人头排查、衔接和移交工作，尽可能防止重新违法犯罪现象的产生。建立健全管控信息网络，坚持定期排查制度，建立审前风险评估和探索适合本市实际情况的风险评估体系，实现对社区矫正全程的科学管理。将社区矫正人员依据人身危险性等进行分为宽管、普管、严管等三个级别的分级分类管理，对于某些需要重点严管的人员，加强对其的监管力度和教育帮助力度。积极探索技术防范手段，建立社区矫正移动管理平台，实现对重点矫正对象的GPS的定位监控，有效维护了监管安全。其次，着力构建科学矫正体系，积极探索心理矫正方法，对矫正对象实施心理咨询和心理干预；积极探索激励教育方法，努力提高矫正教育的针对性，激发矫正对象自觉接受社区矫正的积极性。再次，充分利用毗邻港澳的地理优势，学习和借鉴港澳地区非监禁刑罚（港澳地区称之为社区服务令、社会服务令）的先进工作经验及理念，如在开展社区矫正工作的过程中引入社会工作服务机制，运用社会工作学的专业理论知识来帮助、服务社区矫正人员，即矫正社会工作。所谓“矫正社会工作”，是指社会工作实施于矫正体系中，是专业人员或志愿人士，在专业价值观指引下，运用社会工作的理论、知识和方法、技术，为罪犯（或具有犯罪危险性的人员）及其家人，在审判、监禁处遇、社会处遇或刑释期间，提供思想教育、心理辅导、行为纠正、信息咨询、就业培训、生活照顾以及社会环境改善等，使罪犯消除犯罪心理结构，修正行为模式，适应社会生活的一种福利服务。⑪通过这几年的实践充分证明，社区矫正工作与社会工作相互结合，相得益彰，矫正社会工作起到了举足轻重的作用。四、当前我国实施社区矫正工作存在的问题和困难在我国司法行政机关、公安、法院、检察院以及广大社会力量的积极参与和大力支持下，对社区矫正工作进行了大量而有益的探索和创新，积累了难能可贵的工作经验，取得了令人瞩目的可喜成绩。毫无疑问，取得工作成绩固然可喜，但随着社区矫正工作不断推向深入，影响和制约社区矫正执行质量的一些问题和困难也逐渐暴露出来，这些暴露出来的问题和困难更加值得我们深思和警觉。社区矫正立法的滞后和不完善社区矫正作为非监禁刑的刑罚执行活动，其本身具有法定性、权威性和严肃性。社区矫正要完成确保刑罚的有效执行，教育矫正罪犯，使他们顺利回归社会的任务，必须有较完备的法律依据，这也是社区矫正工作长远发展的根本保障。长期以来，在实践中一直没有制定出一部统率和调整全部社区矫正活动的《社区矫正法》乃至一部与《刑法》、《刑事诉讼法》相互协调配套和衔接的《刑事执行法》，法院认定犯罪并处以社区矫正执行的判决权没有法律条文规定，刑法、刑事诉讼法也缺乏可操作性的规定。虽然社区矫正这一制度被写进了今年2月25日通过的刑法修正案（八）中，一定程度上缓解了在执法实践中无法可依的尴尬之囧境，但细究刑法修正案（八）之第2、13、17条文，条文也只是写明“依法实行社区矫正”，显然有过于笼统之嫌。而社区矫正应否在刑事法律中规定更加明晰的实施内容、在刑事法律中应该如何导入社区矫正制度、如何在刑事法律中构建社区矫正制度更是迫切迄待解决的实体问题。社区矫正执行主体法律地位模糊依照我国现行《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》的规定，适用社区矫正的“五种对象”，即被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释和被剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯由公安机关执行，即公安机关为社区矫正的执法主体。而《通知》中确定由司法行政机关具体承担社区矫正的日常监督管理、帮助、教育工作，即司法行政机关为社区矫正的工作主体。这种执法主体与工作主体相分离的状况，一是影响了刑罚执行工作的统一性，不利于提供社区矫正工作的质量，弱化了刑罚的效能；二是导致执行机构之间的矛盾，影响了执行机构的工作积极性；三是出了问题无处问责。另外，刑罚执行权必须由法律授予，司法行政机关承担社区矫正工作面临合法性缺位的问题。社区矫正工作机构建设存在问题根据“两院两部”的《通知》和司法部的《暂行办法》要求，确定由街道（乡、镇）司法所具体承担社区矫正的日常管理工作。但在实际工作中，司法所工作人员成为社区矫正工作主体与法律规定的执法主体身份不符暂且不说，就是司法所本身的内部机构建设、人员配置、办公经费保障等均存在着很多问题。司法所作为我国基层政法组织的重要组成部分，担负着人民调解、安置帮教、法制宣传等职能。但是，随着工作要求的提高、工作范围的扩大、工作职能的增加，加上本身建设还存在的问题，特别是又承担起社区矫正的职能后，目前司法所的机构建设对于要完整、准确和有效地履行非监禁刑罚执行的职能，确保刑罚执行的严肃性、准确性、有效性及其公信力还有相当大的差距。社区矫正缺乏社会认同和社会资源相对匮乏由于我国刑法长期受报应主义和重刑思想的影响，法律始终是以冷酷的面目出现，难于使人们将刑罚执行与人文主义精神联系在一起。绝大多数人还认为犯罪分子被判刑后不在监狱内服刑，就意味着没有受到应有的惩罚，所以，实践中的表现就是有些社区成员对矫正对象抱怀疑、鄙视、拒绝甚至排斥的态度，这种态度也使得矫正对象对社区矫正工作心生存疑，以致使矫正对象不太愿意别人尤其是社区内的人知道自己的矫正人员身份，使得“群众监督”成为空文，同时也就不能让社区矫正这一制度得到更多的社会认同和社会资源的支持，从而阻碍了矫正目的的实现。五、构建和完善我国社区矫正工作体系的建议根据以上对我国目前社区矫正中存在的问题以及成因的分析，借鉴其他国家和地区的先进经验，笔者尝试从以下几个方面提出构建和完善我国社区矫正工作体系的思考和建议。（一）抓紧和完善社区矫正立法我国的社区矫正工作在推行过程中借鉴了许多先进国家和地区的好经验、好做法，但我国毕竟地源广阔、人口众多，有着自身的实际情况，况且中国特色的社会主义也要求社区矫正的立法应当符合中国的特色。笔者认为社区矫正工作的立法应当从几方面去考虑：一是首先修改现行法律对执法主体的规定，解决这个困扰社区矫正工作首要的问题，将社区矫正执法主体修改为由司法行政机关承担，使执法主体和工作主体一致。二是制定一部专门的法律——《中华人民共和国社区矫正法》。这是因为，社区矫正工作是一项涉及多方面和多环节的复杂的综合性工作，在其它法律上修修补补是不可能解决社区矫正工作中面临的大量法律问题，只有制定专门的社区矫正法，才能更为有效地解决这些问题。在这部专门法里应对基本原则、适用范围、工作职责、工作程序等加以规定。三是对于不能由这部法律所包含的内容，可以规定各省有权出台一些地方性法规或规章来作为工作依据。四是依据法律法规建立健全社区矫正队伍建设、工作考核、应急管理、监管安全、异地委托、教育矫正、矫正衔接和帮扶工作等制度，如此真正建立起适合中国国情的社区矫正制度。（二）完善社区矫正的机构设置社区矫正的机构设置科学合理否，是社区矫正工作能否顺利开展的基本保障。《通知》仅仅是规定了公、检、法、司分工负责，相互配合的原则，没有具体规定社区矫正机关的具体组成，但各地的试点工作不约而同地采取了由各部门派人组成一个综合治理办公室的管理模式，这种模式固然可在试点的短期内可收到一定的效果，却不是长宜之计。笔者建议，首先，应当设置一个专门的机关，如社区矫正局，负责全国社区矫正执行工作的管理。在各省、直辖市、自治区设社区矫正处，负责本辖区内的社区矫正执行工作的管理。在各县、市、区设社区矫正科，负责本地社区矫正执行工作的管理。乡镇、街道司法所设专人执行社区矫正，直接负责社区矫正对象人员的日常管理、教育、考察和监督工作。其次，我们应当建立一支有专业人员和志愿者参加的执行队伍，社区矫正局应制定包括专业人员和社会志愿者的任职条件、招聘程序、工作职责和职权等相关内容的规章制度。（三）加强社区矫正的法律监督我们的任何一项工作的开展的同时都应当建立高效有力的监督机制，社区矫正工作的开展同样需要建立法律监督机制。根据我国《宪法》、《刑事诉讼法》的相关规定，对社区矫正进行法律监督是人民检察院的权力和义务。当前我国的社区矫正工作还处在探索的初级阶段，在具体操作过程中不免存在一些问题，社区矫正机构在开展工作过程中也存在一些不尊重甚至是侵犯社区矫正对象合法权益的情况，因此，检察机关的法律监督工作就显得尤为重要。（四）不断积极探索科学的社区矫正措施和工作新方法我国目前的社区矫正措施比较单一，且很大程度上倾向于福利性的帮教措施。实践中，对于矫正对象的矫正工作大多限于定时报到、汇报思想、参加公益劳动及填写表格等。这就使得社区矫正作为一种刑罚执行方式其本质属性惩罚性没有被很好地凸显出来，因此，迫切需要我们在秉持社区矫正的价值理念以及坚持科学发展观的前提之下，不断积极探索和完善社区矫正工作的有益方法，不断充实社区矫正的措施，采取科学的矫正措施实现社区矫正