基层重建需要新的治理理念

基层重建需要新的治理理念马宝成无论对于国家治理还是个人日常生活来说，基层都是非常重要的。可以说，基层稳，则人心稳、社会稳、国家稳。中国的改革起于基层。经过30多年的改革，中国基层改革取得了前所未有的成就，但也面临着很多深层次的重要问题亟待解决。比如乡村关系问题、两委关系问题、乡镇政权的去留问题、基层公共服务和社会建设建设问题，等等。可以这么说，解决这些重要问题，事关中国改革、发展、稳定的大局。从这个意义上说，我们的基层重建任重道远。本文认为，搞好基层重建不仅需要优良的政策设计，而且也需要创新治理理念。这一新的治理理念，就是要从意识上改变传统的国家与社会对立、排斥的思维，树立新型的国家与社会协同发展的新观点。以这一新的治理理念来指导我们的基层重建，有利于我们克服基层重建的困境，从而真正达成基层重建的目的。

一

笔者认为，基层重建的根本问题在于如何调整基层国家权力（乡镇政权）与基层社会的关系问题。围绕这些问题的争论很大，至今难以形成共识。关于这个问题，目前大致有以下几种观点：一是乡镇政权退出基层社会的观点，主张国家从基层社会彻底退出，撤消乡镇一级政府。[1]二是强化乡镇政权的观点，认为应该继续强化乡镇政权对基层社会的主导作用，大力加强乡镇政权建设，县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。同时，还必须将社会体制的下线伸入到村庄，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，取消村民自治。[2]以上两种观点，在基层重建的中都有具体的实践。关于第一种观点，在前一阶段的乡镇政府改革中，各地都有撤并乡镇政府的做法。关于第二种观点，在基层也有一些改革案例出现，比如浙江省从大约10年前就在一些经济发展较快的乡镇基层开始实行“强镇扩权”。扩大乡镇政府行使环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等职能。在很大程度上解决了县级政府鞭长莫及、社会管理滞后的问题，促进了乡镇职能转变，强化了公共管理和社会服务。到2007年底，全省共有141个强镇获县级管理权限，权限范围也从环境保护、社会保障、集镇规划、审批处罚逐步扩展到财政、户籍等10方面，杭州市得到扩权的镇多达19个。[3]三是县政、乡派、村治的观点，建议把农村基层政府由乡（镇）收缩至县（市），县以下的乡镇成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。[4]

撤消乡镇政权的观点，放大了国家权力给乡村社会带来的负面效应，几乎把目前乡村社会存在的各种问题都归结为国家权力。强化乡镇政权的观点则扩大了乡村社会的自主性的负面效应，担心村级治理会妨碍国家权力对乡村社会的渗透和控制，不仅会造成国家管理的困难，乡村的失控，甚至使乡村社会的沉渣泛起，从而阻碍了我国乡村及整个国家的现代化，损害了政治制度化和国家一体化。而县政、乡派、村治观点实际上也是主张国家权力从乡村社会中退出。笔者认为，从治理理念来看，这些观点有一个共同的基础，这就是以对立的眼光来看待基层国家权力与基层社会关系，都强调甚至扩大二者排斥、对立的一面，把国家与社会的关系视为一种零和博弈，国家强必定社会弱，而社会强必定国家弱。而忽视了二者协作、互惠的一面。在这样的理念指导下，我们的基层重建的政策设计往往将基层国家权力和基层社会置于对立的关系当中，其结果就可想而知了。

二

如果换一个角度，如果我们以协同发展的观点来看待基层政权与基层社会关系，就会发现二者具有相互协作、互利互惠的一致性，它们之间其实是互为条件、互相依存的，最终目标是实现国家与社会的共同发展。[5]其实，从政治现代化的角度看，国家力量和社会力量在这一过程中都是在不断发展的，表现为有300万余个，占全国民间组织总数的2/3以上。[11]尽管上述数据差距较大，但可以在很大程度上说明农村基层社会的发展状况，也能够在一定程度上表明基层社会组织的发展状况。

基层社会组织不仅数量大，而且组织形式多样，类型齐全。仅就农村基层上合组织来看，它几乎涵盖了农村社会生活的所有领域。如农村专业经济协会、基金会、农会、民间慈善组织、文化类组织（如庙会、灯会、戏会等）、妇女类组织、老年协会、用水者协会、环境保护协会、宗族类组织等。这些组织主要活动的领域包括环境保护、扶贫开发、权益保护、社区服务、经济中介和慈善救济等。

从实践层面看，基层社会组织对地方治理产生了积极的影响，特别是在基层政治民主、经济发展、社会进步和文化生活提高等方面，都发挥了很好的作用。随着公民社会的壮大以及政府将更多的社会事务交给社会组织办理，社会创新的领域将从传统的慈善救助、扶贫济困、社区自治等领域，扩展到生态、教育、就业、消费、养老、住房、卫生保健、疾病控制、能源节约、人口流动、动物保护、气候变迁、城市管理、交通疏导、体育竞赛、新闻传播等等。[12]可以看出，基层社会正在成为基层社会创新的重要力量，已经并将会在基层重建发挥应有的作用。【参考文献】

[1]参见张鸣“当前乡村治理结构的随想”，中国选举与治理网站；于建嵘“乡镇自治：根据和路径”，《战略与管理》，2002年第6期。

[2]参见王振耀“全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据”，《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社，1994年版；王沪宁《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991年版，第274页。

[3]马宝成“国家与社会的协同发展——中国地方治理的新趋势”，《上海行政学院学报》，2008年第6期。

[4]参见：徐勇“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”，《世纪中国》，2001年6月。

[5]唐士其《国家与社会的关系——社会主义国家的理论与实践比较研究》，北京大学出版社，1998年版，第280页

[6]桂勇“政治现代化：国家力量的增长与强化”，《战略与管理》，1997年第3期。

[7][美]阿尔蒙德“发展中的政治经济”，载罗荣渠主编《现代化：理论与历史经验的再探讨》，上海译文出版社，1993年版，第361—362页。

[8]何增科“中国政府创新的趋势分析——基于五届中国地方政府创新奖获奖项目的量化研究”，《北京行政学院学报》，2011年第1期。

[9]俞可平“走向官民共治的社会治理中国政府创新网/Item/29957.aspx”。

[10]冯善书，“草根组织，如何做新农村建设的活细胞”，2005-10-08。

[11]俞可平，“中国农村民间组织