科研经费绩效审计评价指标体系研究

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》中不但明确了创新驱动发展战略，同时提出要完善自由探索型和任务导向型科技项目分类评价制度、全方位为科研人员松绑、拓展科研管理“绿色通道”。科技创新是发展的关键因素，科研经费绩效审计是促进公平竞争、强化项目管理的重要手段。一、科研经费绩效审计的定义及现实意义（一）定义科研经费绩效审计是审计机构和审计人员依据有关法律法规，根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对科研经费使用的经济性、效率性和效益性进行审查和评价。（二）现实意义《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）指出，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，减轻科研人员负担，充分释放创新活力，调动科研人员积极性，同时，也强调要强化科研项目绩效评价。因此，构建绩效审计评价指标体系，对科研经费进行绩效审计，具有重要的现实意义。1．有助于优化科研项目及其经费管理科研经费绩效审计从经费的使用入手，辐射至预算编制、采购流程、资产管理、项目成果验收等科研项目生命周期的全过程，一方面，对经费的使用进行监督和评价，促进科研经费的规范使用；另外，对整个科研项目的运行包括立项、内控、风险、间接经费甚至是后续的社会效益加以关注和评价，优化科研项目的科学管理。2．有助于完善科研项目激励制度科研经费绩效审计实际上是对科研人员或团队的科研任务的完成情况进行审查和评价。通过这种形式的绩效审计，可以帮助单位或机构建立科研项目激励制度，将科研项目完成情况与科研人员或团队的职务晋升、工资薪金、职称评聘等结合起来，不但有利于科研人员形成健康有序的竞争意识、提高科研人员或团队完成科研目标的积极性和主动性，也有利于整个单位或机构的战略目标的实现，从而形成个人与单位共同进步的双赢局面。3．有助于落实分级责任担当机制科研经费绩效审计的目的不仅是为了对经费使用的合规性及其效率效果进行审查和评价，更重要的是使得科研人员及相关辅助人员明确自己的权利与责任。在国家“放管服”的大背景下，科研项目考核任务分解到哪一层，权力和责任就归属于哪一层。绩效审计评价体系根据单位或机构的战略目标、发展规划及现实需求构建，每个科研团队都应该有各自明确且清晰的科研目标，项目负责人对其科研项目负主要责任，科研经费使用过程中的各关节则由相应的职能部门负责。这种形式下，在科研项目管理时，就可以保证科研人员与服务人员各司其职，每一个环节都有专业人士负责，做到办事依法、检查有据，进而将整个单位紧密联系起来，形成一个权、责、利分明的科研项目管理体系，规避潜在的经济风险，形成风清气正的科研环境。二、目前科研经费绩效审计存在的主要问题（一）评价指标设计不合理科研经费绩效审计评价指标是绩?效审计的核心内容，实质上是对科研项目的管理目标进行逐级细化和分解。根据目标管理法中的SMART原则，所设定的目标应该具有明确性、可衡量性、可达到性、相关性及时间性。因此，在设计评价指标时，不仅需要考虑可获得的数据信息，同时需要结合单位或机构甚至是各个科研项目的实际情况考虑绩效审计的现实可行性。然而在现实情况下，很多单位或机构对科研经费的绩效审计评价指标及预期目标的设定存在不合理之处。1．评价指标的设计存在不合理之处。例如：对所有科研项目的项目经费（国家级重点项目、省级重点项目或者单位级重点项目）采用同样的指标和标准进行绩效审计，但是科研人员或团队的科研水平或能力存在差异，这就会导致某些科研人员或团队达不到标准，长此以往，可能会打击科研人员或团队的创新热情及攻坚克难的积极性。2．评价指标的权重设计存在不合理之处。例如：只考虑科研经费使用的合规性，而忽视其结果和效果。再如，所有评价指标的权重都一样，在绩效审计时无法把握重点领域或高风险领域，难以达到绩效审计评价的真正效果。（二）评价形式单一科研经费绩效审计最终将通过定性和定量两种方式进行评价。定性评价主要是运用描述性文字对某事件进行性质的判定，定量评价主要是运用数据对某事件进行量化分析。显然，定量评价会因为其直观性和可比性被较多的使用。但是，在现实情况下，很多科研项目的绩效是无法使用简单的量化数据来评价的，一部分需要进行定性评价，一部分需要采用定量和定性相结合的方式进行评价。例如，一些基础研究类科研项目，其成果可能是新规律或者新方法，根本无法进行定量评价，其价值不能简单地用金钱来衡量；一些产品开发类科研项目，其成果可以使用定量评价形式，若该项目还具有产业特色或独创性，则可以加入定性评价为该项目做出更加合理的绩效审计评价报告。（三）审计结果的运用不到位在科研经费绩效审计后，应该将审计报告用于对被审计单位的考核，采取有效的奖惩措施，才能够有效激励科研人员或团队更加积极努力的开展科学研究。尤其是对审计报告中提出较多问题的科研人员或团队，更应该分析问题产生的原因，提出解决办法并且加快整改进程，避免以后再犯同样的错误。然而，多数绩效审计结束后，审计报告被束之高阁，考核制度中也未将绩效审计结果纳入其中，导致科研人员或团队之间没有形成一种相互竞争的压力，也就导致缺乏创新的动力。三、科研经费绩效审计评价指标的设计原则在对科研经费绩效审计评价指标进行设计和选择时要遵循三个原则。一是关键性原则。评价指标可以由关键的财务指标与非财务指标构成，财务指标要反应各个重点环节科研经费的使用情况及可量化的产出情况，非财务指标要反应除财务以外所关注的问题如合规性、社会效益等方面，即需要抓重点设计关键绩效指标。具体来说，设计的指标是对科研经费使用过程中关键成功要素的提炼和归纳，该类指标不但能够让评价人员掌握科研经费使用情况的大致全貌，同时透过该项指标反映科研经费使用过程中各个环节的主要目标，最重要的是可以明确各环节对应的部门的主要责任。二是可行性原则。即设计的指标具有可得性和可确定性。实质上就是所设计的指标在使用时可以用数字或者其他可行方式展示出来进行比较或者判断，相关人员能够获取相关数据或信息来验证其结果的真实性。一方面，绩效审计评价指标设计的基础是真实可信的数据，这就要求相应的数据具有可获得性，即可保证科研经费使用绩效能够用具体数字表现出来，为评价人员所使用和分析。另一方面，绩效审计的重点在于评价，而评价标准要具有可确定性。为绩效评价确定一个可行且合理的基准，使评价人员能够根据相关文件资料或实地查验给出客观的评语：不及格、及格、良好或者优秀。三是导向性原则。以目标为导向，具体来说即指绩效审计要有清晰准确的目标，而不能采用笼统的或者泛泛而谈的目标。单位或机构为达到特定的目的或目标而开展科学研究，发生科研经费支出，其使用是否达到预期要求、是否产生经济效益或社会效益是科研经费绩效的重要内容，因此，应该以科研项目的目标或者预期为导向，来设计和选择科研经费的绩效审计评价指标。四、基于层次分析法构建科研经费绩效审计评价指标体系20世纪70年代初，匹茨堡大学教授萨蒂提出层次分析法（AnalyticHierarchyProcess，简称AHP）。该方法将与决策总是有关的元素按照总目标的实现途径分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法。该结构模型分为最高层（目标层）、中间层（准则层）和最低层（方案层）。按照上述方法，下面将运用层次分析法对科研经费绩效审计评价指标体系进行分解，如表1。表1目标一级指标二级指标科研经费使用绩效A投入类指标BB1B2B3……过程类指标CC1C2C3……产出类指标DD1D2D3……效果类指标EE1E2E3……（一）最高层科研经费绩效为该指标体系的最高层即目标层。（二）中间层依据科研经费使用从输入端、输出端的关键参数进行设置，整个流程可分解为投入、过程、产出和效果四个环节，即作为该指标体系的中间层。其中，科研经费的投入类绩效指标主要反映的是科研经费的支出规模；科研经费的过程类绩效指标主要从结构和效率两个方面来反映科研经费的使用情况即科研经费使用的过程；科研经费的产出类指标主要反映出科研经费使用后科研项目的研究成果及其质量；科研经费的效果类指标主要评价科研项目的目标完成情况、与预期目标的匹配程度、是否对经济、社会生态环境、人文或生产力的发展产生积极作用。（三）最低层将科研经费投入类指标分解为总量指标、增量指标及预算编制指标来设计。总量指标反应的是在一定时期内科研经费的支出总规模或总水平，科研经费总支出、科研经费支出占单位或机构总支出的比重等均属于具有代表性的总量指标。增量指标反应的是历年科研经费的支出变化情况或趋势，科研经费支出的增长率即为此类指标。预算编制指标指的是科研经费预算编制情况，如预算编制的准确率、预算调整金额的比例等。科研经费过程类指标将从结构和效率两个方面来设计，主要衡量科研经费的使用情况。主要包括应用型科研支出占单位或机构支出的比重、理论型科研支出占单位或机构支出的比重，反映的是科研经费支出的倾斜方向、偏好及支出力度。在大力倡导优化结构、提高质量的时代背景下，该项评价指标能够比较合理的评价科研经费的支出结构，为科研项目资金分配结构的优化及资金使用效率的提高提供了一个合理且可行的有效参考指标。效率指标主要包括预算执行的准确率、资金到位率、经费的实现率、经费支出的合规率、专款专用率。设计上述指标主要是为了评价科研经费是否完全按照预算拨付、预算执行情况、预算调整情况、资金是否用在了规定的用途上以及是否严格按照预算明细科目支出等方面的问题。科研经费产出类指标将从数量指标和质量指标两个方面来设计。考虑到基础研究与应用基础研究类项目、技术和产品开发类项目和应用示范类项目的产出具有不同的性质，在设计数量指标时，除了科研成果获奖数、发表的论文数、出版的著作数等共性指标外，还可以针对技术和产品开发类项目，将专利数、新产品数、关键部件等纳入考核范围，针对基础研究与应用基础研究类项目，将新发现新原理新方法新规律的重大原创性作为评价标准。这些指标都可以直观的显示出科研经费使用所产生的数量成果。质量指标是对数量指标的升华，主要包括科研成果获奖的等级（国家级、省级、市级或校级奖励）、发表论文期刊的级别（省级、国家级或核心、非核心等）、出版的著作是独著还是合著。科研经费效果类指标从经济效果和社会效果两个方面来设计。经济效果指标主要评价科研经费使用产生的成果即科研成果与经济发展、生产力提高的关系，旨在反映科研经费的使用对单位、机构收入或社会经济的推动作用。具体可以表现为给单位或机构带来新的经济利益增长点，比如单位或机构收入的增长、仪器设备使用率的提高，甚至是对经济社会发展和国家安全重大需求中关键科学问题的效能的促进作用。社会效果指标考核的是科研经费的使用与社会发展的关系，主要评价科研经费的使用对社会人文环境或生态环境的作用。比如资源利用率提高、废物产出率减少、绿色出行增加、变废为宝等产生积极社会效果的行为，都可以作为评价指标。五、基于层次分析法的权重及评价标准基于层次分析法构建完成科研经费绩效审计评价指标后，需要明确各项指标的所分配到的权重及评价标准。权重及评价标准的设计是否科学合理，将直接关系到绩效审计结果的充分性、适当性和准确性。根据前述的理论基础，层次分析法是将决策问题按总目标、各层子目标、评价准则直至具体的备选方案的顺序分解为不同的层次结构，然后使用求解判断矩阵特征向量的办法，求得每一层次的各元素对上一层次某元素的优先权重，最后再使用加权和的方法递阶归并各备选方案对总目标的最终权重，此最终权重最大者即为最优方案。具体步骤如下：1．建立树状层次结构模型；2．确定因素间定量化标度；3．构造成对比较矩阵；4．计算权重向量及一致性检验。通过上述方式结合科研项目的实际情况，将定性与定量两种评