金融消费者权益尚缺法律保护五篇（一）

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。第第页金融消费者权益尚缺法律保护五篇金融消费者权益保护相关法律问题研究

【摘要】

：2021年3月美国爆发了次贷危机，回顾次贷危机的形成过程和金融监管和教训表明，放松金融管制会有效促进金融创新，但是如果过度依赖市场的自我调节，无视对消费者权益的有效保护，其结果必然是纵容市场滥用行为、动摇金融稳定市场，甚至可能引发金融危机。在次贷危机的影响下，我国金融消费者受害现象日益凸显。鉴于金融商品和金融消费者的特殊性，本文从金融立法的角度和金融消费者权益保护法律规范角度，具体论述金融消费者权益保护和相关法律问题，并提出加强我国金融消费者保护的对策。

【关键字】

：金融消费者金融管制立法具体措施

【正文】

一、金融消费者的法律界定

（一）金融消费者法律概念界定

考察国外的相关立法，对“金融消费者”的界定有多种情况：如2021年4月1日实施的日本《金融商品销售法》规定，本法保护的对象为资讯弱势之一方当事人，即在金融商品交易之际，相对于金融机构的专业知识，一般无论是自然人或法人，基本上属于资讯弱势一方当事人。因此该法适用之对象，不仅限于自然人的消费者，即使是法人，只要具备金融专业知识，均属于该法的保护范围。美国1999年11月的《金融服务现代化法》则将“消费者”界定为主要为个人、家人或家庭需要从金融机构获取金融产品、金融服务的个人或其法定代理人。有些判例法国家或地区则没有明确的金融消费者定义，涉及到银行和客户之间有关金融产品的交易时，主要通过“注意义务”以及合同法律制度等对客户进行保护。

在我国，“金融消费者”尚不是一个法律概念。基于金融消费者是消费者的一种类型，是消费者概念在金融领域的延伸这样一种认识，援引《消费者权益保护法》第2条对消费者的定义，可以将“金融消费者”界定为为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者。尽管目前多数学者认为金融消费者仅指自然人，不包括单位或者团体，体现的是对这一特定经济关系中弱者的特殊保护；但在金融商品交易中，因金融商品和服务专业化、技术化的特性，面对由金融精英组成的金融产品和服务提供者，此时不仅是自然人，甚至法人或者其他组织都不一定具备专业知识，信息不对称的弱势地位显而易见。因此，可以将个人、法人或其他组织都纳入金融消费者概念，但限定为“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位”，由法院或专门的裁决机构进行认定，从而将投资银行或其他专业投资机构排除在外。

（二）金融消费者的权利

金融消费者权利是指由《消费者权益保护法》所确认的，消费者在金融消费领域所能够做出或者不做出的一定行为，以及要求金融经营者相应做出或者不做出一定行为的许可和保障，它是消费者权利的重要组成部分。尽管这一界定忽视了金融消费者根据其他法律规范享有的权利，但基本上指明了金融消费者权利的本质属性。其主要内容包括：

安全保障权。金融消费者在购买、使用金融商品或接受金融服务时享有的人身、财产不受损害的权利。包括人身安全和财产安全保障两个方面。金融机构必须采取一定的行为维护金融消费场所和消费者资金的安全。这种义务既可能是基于合同，也可能基于法律的明确规定甚至基于诚实信用原则而产生。

知情权。金融消费者享有知悉其购买、使用的金融商品或者接受的金融服

务的真实情况的权利。金融市场因技术化、专业化的特性以及运行的要求，存在明显的信息不对称现象，金融消费者很难正确理解损益风险、费用及利润结构、提前退出的惩罚机制及税收负担等。因此，金融消费者应享有及时获取与金融消费有关的、真实、准确、全面信息的权利。

隐私权。金融消费者享有私人生活安宁与私人信息依法受到保护，不被他人非法骚扰、知悉、利用或公开的人格权。金融经营者未经消费者同意不得非法披露、利用其掌握的消费者私人信息。

自由选择权。金融消费者有权对金融商品或服务进行比较、鉴别并自主选择提供金融商品或服务的经营者、金融商品类型或金融服务方式。

公平交易权。金融消费者有权按照公平、平等的原则与经营者形成合同等法律关系，获取公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易行为。金融经营者不得利用格式合同、免责条款等方式免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利。

受教育权。金融消费者享有获得有关金融商品或服务、自身消费权益保护途径等方面的知识的权利。

结社权。金融消费者享有依法成立维护自身合法权益的社会团体，对金融经营者的行为及消费者权益保护工作进行监督的权利。

损害赔偿权。金融消费者因购买、使用商品或者接受服务受到人身、财产损害的，享有依法获得赔偿的权利。

二、我国现有的金融消费者保护的现状

考察我国现有立法可知，我国金融法律制度的落脚点仍然放在国家对金融机构的监管方面，立法者主要关注的是如何加强对金融机构外部监管机制和内部治理结构改革以维护金融秩序和促进经济发展，而作为金融产业最终用户的消费者权益尚未得到立法者的应有重视。我国《银行法》《证券法》等金融立法中虽然也在其立法宗旨中写入保护投资人、存款人等消费者利益的内容，但是真正规定消费者权利、具有可诉性和可操作性的民事规则在具体条文中却十分少见，这使得保护消费者权益往往成为被架空了的口号。

另一方面，随着我国“从储蓄向投资转移”的市场导向型金融制度改革的逐步推进，金融商品与服务日益向个人生活渗透和扩展。近年来，金融放松管制与业务交叉使得金融商品和服务种类呈现爆发性的增长态势，从而给消费者带来更多的选择机会。但是诸如投资连接保险、认股权证以及银行理财产品、信托产品等新型商品较之储蓄、保险、股票等传统金融商品而言，在结构上更为复杂、风险更大。消费者如果看不懂这些商品“产品说明”或受到销售者误导，极容易受到侵害。特别是在美国次贷危机的影响下，我国不仅在香港地区爆发了“迷你债券”风波等公众投资人大规模受害事件，内地也频频发生银行个人理财产品零收益事件等投资纠纷，金融消费者受害问题日益突显。

三、加强我国金融消费者保护的对策

（一）各国金融消费者保护的法制实践

本轮金融危机后，部分发达国家和地区针对危机中暴露出的只关注金融机构利益诉求，而忽视对消费者权益保护的问题，进行全面反思与改革，将消费者保护进一步纳入其监管框架，并初步建立相对完善的金融消费者保护监管框架体系。

1.从立法层面确立对金融消费者的保护。英国于2021年4月通过《金融服务法案2021》（financialserviceact2021），赋予金融服务局更为广泛的规则制定

权，并要求其加强对金融机构的行为监管，以打击少数金融机构侵害消费者权利的行为。英国金融服务局下设消费者关系协调部，从事消费者保护工作，成立金融申诉专门服务机构处理消费者投诉；2021年4月，设置独立于金融服务局的消费者金融教育机构专司消费者教育工作；同时，成立代表金融消费者利益的独立机构金融服务消费者小组，对金融服务局进行监督并提出意见。美国于2021年6月发布《金融监管改革——新基础：重建金融监管》（financialregulatoryreform-anewfoundation：rebuildingfinancialsupervisionandregulation）。2021年7月，美国颁布《多德-弗兰克华尔街改革和消费者金融保护法案》，成立独立运作的金融消费者保护局，作为金融消费者保护专门机构，从事公平借贷监督、金融教育、消费者咨询等工作。香港于2021年9月发布《建议加强消费者保障措施的咨询文件》（consultationpaperontheproposalstoenhanceprotectionfortheinvestingpublic），提出在产品销售、中介人操守、售后冷静期和相关申诉制度安排等方面加强消费者保护的相关要求。

2.将金融消费者保护纳入监管框架。英国金融服务局将“公平对待消费者计划”纳入其评估体系，从消费者市场信心、劣质服务发生率等方面，评价银行执行公平原则的情况，处罚、起诉甚至关闭不达标银行，并及时披露受罚机构及缘由。美国货币监理署和联邦存款保险公司根据本国国情，重点检查评价基于种族、性别、家庭状况等因素的歧视行为，通过开展成对测试、投诉测试等多种方式判断银行执行公平原则情况，对发现的问题除要求金融机构纠正外，还可责令其向消费者补偿。

3.强调消费者教育的重要作用，在监管体制内外共同保护消费者。经合组织（organizationforeconomicco-operationanddevelopment，oecd）在其发布的《有关金融消费者教育问题的若干建议》（recommendationonprinciplesandgoodpracticesforfinancialeducationandawareness）中，对成员国和非成员国的金融机构在金融消费者教育工作方面提出若干原则和具体建议。该原则强调金融教育应被纳入金融监管及政府管理框架，并成为机构监管及消费者保护的重要组成部分；同时，指出金融教育不可替代金融监管，应由专业机构、学校教育等多方开展金融消费者教育活动，监管机构主要发挥原则指导、部门协调作用，而由教育者保护专门机构具体开展消费者教育活动。

（二）从立法原则上应从立法层面对金融消费者进行倾斜保护和全面保护原则

首先，金融管制立法应当对金融消费者进行倾斜保护

金融市场上信息不对称的客观存在，加之金融商品的特殊性使得金融消费者与金融机构之间无法形成公平交易，从而要求金融立法伸出援助之手，给予消费者应有的倾斜保护：即通过加重金融机构对消费者的法定义务和民事责任、赋予参与金融活动的个人相应的消费者权利等方式来矫正交易双方的力量差距。但是，现行的金融管制立法往往从金融行政监管的需求、而非消费者的交易需求出发来设定金融机构的义务和责任，从而无法真正贯彻对消费者倾斜保护理念。金融机构的信息披露规则忽视了消费者的交易需求。金融监管机构获得信息是为了全面和正确把握金融机构的真实情况，并在此基础上制定具体的规章制度和执行其行政监管职能。而监管者与金融机构无论是在专业知识水平、实践经验等各方面都是旗鼓相当。因此，如果信息披露的制度服务于金融监管需求，那么相应的规则就只需要保证信息本身的真实、准确、完整等质量要素。但是，金融商品是看不见摸不着的服务性商品，金融机构的口头和书面说明是消费者了解商品性状

和做出交易判断的主要依据。又“由于服务合同中的给付行为——提供服务行为本身就是由合同条款所规定，消费者要理解这些条款并就此做出正确的交易判断，显然要比对有形商品的质量、性能等情况加以识别要难得多。”所以，法律对金融领域经营者向消费者履行的说明义务应当提出更高的要求。金融机构除了要保证信息自身质量之外，还必须关注消费者对信息的接受和掌握能力。也即，除了要求所提供的信息必须真实、准确、完整和具有及时性以外，金融机构向消费者进行说明时还应当满足诸如针对性、适合性、可理解性等更高的信息披露要求。金融管制立法往往缺少金融机构对消费者的民事损害赔偿责任的内容。“无救济、无权利”，对金融消费者的倾斜保护应当包含金融机构民事责任的规则。如果没有关于民事责任的规定，金融机构即便存在违法行为、侵害了消费者权益也不需要向投资者承担任何法定的民事责任，因此无法有效防止金融机构的欺骗性交易行为。而且，倾斜保护原则还要求金融机构承担更多的程序性义务。金融消费者与金融机构在信息上的严重不对称使得前者在主张金融机构的民事责任时往往面临举证困难和败诉风险，法律对金融消费者的倾斜保护也变得徒有虚名。因此，简化金融机构民事责任的构成要件、减轻消费者举证责任应当是金融消费者民事保护制度的特别要求。

其次，金融管制立法应当贯彻对消费者的全面保护原则

在金融分业界限日益被打破、金融创新活动频繁的当代，放松金融管制的措施将会会产生大量立法空白和立法冲突。而对于金融消费者来说，不可能要求他们对这些调整金融机构业务行为的差异性规范有全面的了解和正确的把握，以判断金融机构的行为是否存在违规或欺诈，更不可能假设他们能够依据这些纷繁复杂的规章制度来主张自己的权利。因此，即使金融管制立法开始关注金融消费者权益保护的问题，但是如果这种保护存在漏洞，也会令整个金融大厦瞬间倒塌。对此，美国的次级抵押贷款危机无异于一个生动的注脚。这就要求金融管制法对于消费者的保护能够全面覆盖所有金融市场活动，除了对于已有的金融商品和服务有所规范，还有必要对将来可能出现的新型金融商品和服务给予原则性和概括性的规定，防止金融消费者在遭受侵害后处于无法可依的境地。

（三）构建我国金融消费者保护机制的若干思路

1.将金融消费者保护明确列为金融监管目标

2021年金融危机爆发后，无论是英国的单一监管模式、澳大利亚的“双峰”监管模式还是美国的“双层多头”的监管模式，在继续强调维护货币与金融体系稳定，促进金融机构审慎经营的同时，均将金融消费者保护列入监管目标。在我国现行的分业经营、分业监管、一行三会的金融监管体制下，应正确看待金融产业发展和消费者保护的关系，通过培育公平健康的市场环境来保障金融消费者的根本权利。银监会提出的“要通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益”，证监会提出的“保护投资者的利益，是我们工作的重中之重”从一定意义上可以说定下了金融消费者保护的基调。

2.采用综合立法模式保护金融消费者

英国、澳大利亚和美国对金融产品和服务均采用综合立法模式，将金融消费者保护纳入其中。目前，“金融消费者”甚至“消费者”概念均未被我国《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等金融领域的部门法采用。2021年12月11日正式施行的《商业银行金融创新指引》才首次使用了“金融消费者”概念。因此，首先要将“金融消费者”作为法律概念正式提出并加以专门规定，作为构建金融消费者保护机制的逻辑起点。在立法模式选择上，目前的权宜之计是可以利

用修订《消费者权益保护法》的机会，扩大消费者的概念及该法的适用范围。从长远看，针对我国金融法律制度中消费者保护的缺失状态，我国应遵循对金融消费者的倾斜保护和全面保护原则进行综合立法。在内容上要尽可能涵盖金融消费者的基本权利，同时要考虑权益保护的可操作性。

3.设置金融消费者保护的专门机构

目前，我国在机构设置上，尚无任何一家监管机构明确承担和履行金融消费者保护职责。多数情况下，主要由消费者协会和金融监管机构内部纠纷解决机制承担，由于缺乏专业知识或透明度而无法进行有效保护。因此，建议先在中国人民银行或其他金融监管部门内部增设金融消费者保护局，在经费预算、组织机构等方面保持相对独立性，专司金融消费者保护职责。

4.开展金融教育和认知活动

金融市场创新和产品的复杂性正在将更多的风险转移给金融消费者，提高消费者的金融素质和信用意识已成为重要政策目标。有效的金融教育和认知活动将帮助消费者了解金融风险和产品，从而使他们根据自己状况做出合理的决策。这也更有利于促进金融机构行为的高效、透明和有竞争性，受过良好教育的公众就可以避免误导。受过良好教育的公民也可以通过自身的决策成为审慎监管的隐性补充。因此，要制订金融消费者教育的行动方案，甚至要上升为国家战略的高度。在政府推动的基础上，动员消费者组织、金融机构、行业自律组织、新闻媒体等在内的社会力量，通过学校金融教育、金融普及教育、培训项目评估和金融素质水平测试等方式开展金融教育。

5.建立金融消费投诉机制

可借鉴美国金融消费者免费投诉热线方式，在明确投诉受理范围、受理部门