事业单位预算绩效管理中存在的困境及应对措施

引言随着我国财政体制改革和社会经济的不断发展，如何充分发挥财政资金的使用效益已经成为社会高度关注的话题。在这样的新形势下要求事业单位必须加强预算绩效管理，确保本单位的可持续发展。不断深入改革的财政工作、快速发展的经济社会对事业单位财政资金管理工作提出了较高的要求，为了能够尽快适应社会发展的变化趋势，要求事业单位必须高度关注如何提升预算绩效管理水平。科学而有效的预算绩效管理能够使资金得到合理高效的运用，能够稳步提升社会公众公信力，能够促进事业单位的健康、可持续发展。在相关的预算管理政策与工作文件的扶持下，我国事业单位已经在如何建设高效、科学的预算绩效管理机制方面完成了积极的实践与探索，这为促进事业单位预算绩效管理工作的持续完善奠定了基础，但同时也发现了预算绩效管理过程中的诸多问题。一、相关概念的界定（一）事业单位在我国主要从事教育、文化、卫生、科技等非物质生产与劳务服务，并且为社会的进步、国民经济发展提供有力服务的单位就是事业单位。事业单位的工作人员具有事业编制，经费主要由国家拨款，并受国家上级行政机关的领导。在我国社会发展中，基层单位属于神经末梢，他们的工作与广大人民群众的生活、生产息息相关，事业单位的工作质量、工作效率直接关系到国家相关政策的实施效果，关系到广大人民群众的满意度。（二）预算绩效管理以预算作为主要对象而实施的绩效管理活动称之为预算绩效管理。在事业单位实施预算管理的全过程中始终蕴含着预算绩效管理的理念和方法，并且包含了预算编制、预算执行以及预算监督。能够使预算部门和资金使用单位在预算额度内更好地为社会发展提供公共服务和产品，真正优化配置有限的资源，实现社会效益和产出效益的双提升，这是事业单位实施预算绩效管理的主要目标。就目前的整体现状来看，事业单位预算绩效管理的全过程囊括了事前绩效评估、绩效目标的管理、预算绩效的有效监控、科学的绩效评价、充分运用绩效管理结果等不同的内容。二、事业单位预算绩效管理中存在的困境（一）缺乏统筹的预算绩效管理组织实施在事业单位实施预算管理的各个环节中都潜藏着预算绩效管理的内容，这就要求各事业单位必须将大量的人力、物力及财力资源消耗到预算绩效管理中。预算绩效管理是一项费时、耗力的工程，如果缺乏足够的人力和物力支持，将无法实现有效的管控。例如：有的事业单位实施预算绩效管理的时间并不长，缺乏有效的经验，在领导小组内部并未形成完善的、科学而有效的预算绩效管理理念，并未充分发挥预算绩效管理的职能作用；有的事业单位对预算绩效管理工作缺乏足够的重视，并未在单位内部设置专门的预算绩效管理部门，更没安排专职人员负责预算绩效管理工作。再例如：有的事业单位由于缺乏专门的牵头部门，导致预算绩效管理工作实行过程中很难明确划分责任主体，在各职能部门之间缺乏科学有效的协调与整体管控，出现问题相互推诿、互相推卸责任，无形中增加了预算绩效管理的难度；有的事业单位甚至出现了预算绩效管理“两张皮”的现象，对于一个项目的预算绩效管理，只是由财务人员负责参加预算绩效管理相关内容的培训，从整体上汇总和初步审核各科室填写的预算绩效目标、实时监控等信息，在信息和人员之间存在着明显的脱节现象。另外，事业单位的业务科室缺乏开展预算绩效管理的积极性和主动性，片面地认为预算绩效管理工作应该由财务人员负责，与自己的日常工作无关。（二）亟待提升预算绩效管理能力无论是预算绩效管理还是对预算绩效进行整体评价，都要求具备较强的专业理论知识做储备，只有将本单位的实际状况与丰富的理论知识、深厚的专业技术充分结合在一起，才能对事业单位的预算绩效作出客观的、准确的评价。然而，目前大部分事业单位预算绩效管理的能力亟待提升，如：有的事业单位在绩效指标的设计上缺乏合理性，事业单位在进行项目预算绩效编制时，一方面，对广大人民群众的实际需求、国家政策、法律法规的颁布、宏观经济的整体发展水平等进行充分考量。另一方面，还必须将财政资金在项目预算中的运行状况、是否合理配置等进行全面考虑。因此，预算绩效目标的制定、对预算绩效进行监控、对预算绩效结果进行合理评价的过程是一项极为复杂的、系统性的工程；预算绩效评估队伍的专业技术能力亟待提升，在一些事业单位中，目前有非专业人士从事预算绩效管理工作，在成本效益分析法、最低成本法、标杆管理、因素分析法、比较法、公众评判法等方面的应用还缺乏准确性，由此可见，事业单位目前应尽快培养出一批专业的预算绩效管理人才。（三）亟待拓展预算绩效管理的功能事业单位积极、深入地推进并实施预算绩效管理工作是国家实现治理能力现代化、全面推进国家治理体系完善而提出的重要要求，是我国全面建设现代财政制度、深化财税体制改革的一个重要内容，同时还是对财政资源配置进行全面优化、实现公共服务质量有效提升的一项关键性举措。在事业单位内部深入实施预算绩效管理工作实现了“花钱必问效、无效必问责”，同时实现了与预算绩效评价结果和预算相关性的深入应用。但事业单位目前在预算和预算绩效之间的关联性并不强，在设置预算绩效目标时也过于单一，主观性较强，并未充分反映预算的全部支出效率，预算绩效评价的结果更是缺乏准确性、真实性和科学性，这对事业单位下一年度预算编制工作极为不利，更是严重违背了预算绩效管理工作的初衷；有的事业单位预算绩效结果的应用存在明显的不足，并且缺乏科学完善的预算绩效评价与反馈机制，在这些事业单位内部各职能部门制定的预算绩效评价指标参差不齐，缺乏统一的标准。三、事业单位预算管理存在问题的原因（一）缺乏科学而健全的预算绩效管理制度体系预算法已经在我国正式颁布并实施，各级事业单位根据预算法的要求相继出台了预算绩效管理配套的政策文件与制度。作为预算管理工作中的一个重点内容，目前事业单位预算绩效管理的执行制度较为成熟。预算绩效管理目标大部分事业单位已经制定，完成了对项目支出绩效的自评、对绩效的运行进行了监控、对重点项目的绩效评价、对重大项目的动态化评估等工作，并且制定了可执行的、具有指导性的方案。然而从整体上看，大部分事业单位对预算绩效管理缺乏敏感度，对其重要性的认知也存在明显不足，所制定的制度并未真正适合本单位的实际状况，只是照抄照搬其他事业单位或本地区的相关文件，最终导致预算绩效管理缺乏明确的责任主体、工作机构，相关工作人员在预算绩效管理工作中消极应对，缺乏积极性和主动性。（二）对预算绩效管理的宣传与培训均不到位事业单位内部高度重视、相关工作人员的认真负责各科室的主动积极配合，才能确保预算绩效管理工作的顺利完成，预算绩效管理的职能作用才能得到充分发挥。但是大部分事业单位目前在设计预算绩效目标时缺乏科学性与合理性、亟待提升预算绩效评价的专业性和有效性、预算绩效的全过程监控、预算绩效结果评价等方面的信息都与本事业单位的实际工作缺乏密切而有效的关联，特别是相关信息的披露缺乏及时性、真实性与完整性，而导致这些问题的主要原因都是由于相关人员对各项工作的不重视、配合不到位造成的。事业单位对绩效管理工作的宣传与培训并不到位又不及时。（三）缺乏丰富的预算绩效管理经验由于有的事业单位对预算绩效管理工作缺乏足够的认知和丰富的经验，该项工作只是片面地停留在对文件的学习、按要求报送报表、落实文件的要求等层面，并未深入研究实施预算绩效管理的作用和意义，导致事业单位预算绩效管理与预算编制和执行之间出现了明显的脱节，对预算绩效结果的运用效果也不够明显。四、提升事业单位预算绩效管理水平的有效对策（一）尽快完善事业单位预算绩效管理制度1.明确预算绩效管理机构各事业单位应将自身的实际状况融入到预算绩效管理中，结合上级要求在单位内部成立专门的预算绩效管理领导小组，进一步明确预算绩效管理组织机构。如：财务工作的领导可以担任小组组长，副组长由各科室的负责人来担任，各预算项目经办人构成了小组的主要成员。事业单位还可以在领导小组下面设置专门的办公室，对预算绩效管理工作进行统筹协调。领导小组主要负责议事规则的制定、建立定期会议制度，以此来确保预算绩效管理工作真正做到落实有力、责任到人。2.进一步规范预算绩效管理的工作流程实施预算绩效管理的各试点单位应认真研究上级部门关于预算绩效管理制度的相关规定，再结合本单位的实际状况确保本单位预算绩效管理工作流程的规范性与科学性，同时还应该始终坚持事前绩效评价机制的构建，对预算绩效目标的管理要加大力度，全过程、动态化监控预算绩效，预算绩效评价结果要进行科学的运用，从而真正发挥其价值。预算绩效的全过程、标准化管理能够将预算绩效管理真正落到实处，能够加强系统对各管理流程的约束力，使预算绩效管理工作更具有针对性，这将在很大程度上对事业单位各职能部门按职责开展工作起到积极的指导作用。（二）加大对预算绩效管理的宣传与培训力度1.树立全新的、科学的预算绩效管理意识事业单位要结合国家管理体制和现代化管理建设能力的要求，在本单位内部加大对预算绩效管理的宣传与培训力度，使每一名员工从思想上真正认识到预算绩效管理在事业单位管理中的重要性。如：事业单位可以组织全体中层以上领导定期参加预算绩效管理的专题会议，深入学习预算绩效管理改革的背景，从思想上做到高度统一，真正认识到预算绩效管理工作的重要性；事业单位还可以组织相关人员参与到预算绩效管理流程与操作规范的经验交流中，在此基础上在单位内部建立起全面的、科学的预算绩效管理模式。2.采取分级分类的方式加强对预算绩效的管理与培训对于事业单位内部参与预算绩效管理工作的各级人员，可以采取分级分类的方式对其进行预算绩效管理的培训。如：事业单位可以邀请专家到单位授课，也可以与在预算绩效管理方面具有丰富经验的兄弟单位进行座谈，还可以邀请第三方中介机构到单位进行培训，以此来全面提升工作人员的专业素养，为确保预算绩效管理工作的顺利开展提供有力的保障。另外，事业单位还可以请上级主管部门到单位进行工作检查，或者与同级业务相似的部门进行学习交流，真正将预算绩效管理的理论应用到实际操作中，使预算绩效管理水平得到全面提升。（三）尽快完善预算绩效管理技术的支撑体系1.加强对预算绩效目标的设置事业单位实施预算绩效管理的基础是要设置明确的绩效目标，这也是进行预算编制实施绩效监控、完成绩效评价的重要依据和保障，事业单位在设置预算绩效目标时一定要确保其可行性和合理性，并且具有明确的指向；与之对应的预算绩效目标的描述一定要做到量化、细化。如：事业单位在编制预算绩效目标时应充分结合本年度绩效目标的要求，根据季度、月份对其进行分解和细化，对于各相关部门下达的整体预算绩效目标要结合本单位的实际逐级进行量化与细化，使其做到可比可测、科学合理、动态化调整，从而全面提升预算绩效目标的编制水平。2.构建财政资金的预算与预算绩效评价结果的关联机制在实施预算绩效管理过程中，事业单位应最大限度地降低资金管理中的人为影响因素、人为随意性概率带来的影响。由此可见，各事业单位应在内部搭建企业财政资金预算与预算绩效评价结果的关联机制。通常情况下可以采用自我评价、由财政部门抽查等不同的模式来评价预算绩效的完成情况，事业单位还可以通过第三方中介机构完成绩效评价，使预算绩效评价的主观性降到最低，以此来确保预算绩效评价结果的准确性、真实性和客观性。3.全面强化预算绩效的信息公开事业单位一定要确保预算绩效管理结果信息的公开性，使广大社会公众拥有财务监督权、知情权和参与权。作为一个区域内部的公益性机构，事业单位应主动、积极地接受来自外部的各种不同监督，在预决算中融入预算的执行情况，通过对预算执行情况的公开，使预算调整和执行的公开水平得到提升。在编制预算时事业单位要及时根据实际状况调整预算绩效目标，并且在