事业单位整体支出绩效管理问题探讨

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。近年来，财政部组织实施中央部门整体绩效管理试点工作，部分中央部门选择所属预算单位探索开展单位层级的整体支出绩效管理试点。笔者所在单位为某中央部门所属公益一类事业单位，2018年以来开展了单位整体支出绩效管理试点。总结试点工作经验，分析绩效工作及评价方面的问题，对于财政部门进一步完善部门和单位整体支出绩效管理政策，以及基层预算单位推进整体支出绩效管理工作，有着积极意义。一、事业单位整体支出绩效管理需厘清的几组关系事业单位整体支出绩效管理是按照党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的总要求，围绕单位职责、行业规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量单位整体及核心业务实施效果，提高单位整体绩效水平的一系列绩效管理活动。相较于预算单位的业务绩效考核、预算项目绩效管理等，事业单位绩效管理的目的、对象有所不同。处理好这几类绩效管理工作相互关系，有利于提升绩效管理工作实效。（一）事业单位整体支出绩效管理与业务绩效考核两者的管理对象、评价重点及依据不同。前者属于预算绩效管理范畴，侧重于对预算资金投入与产出的经济性、效率性和效益性的管理与评价，强调考核财政资源配置效率和使用效益，评价依据主要是财政部门出台的预算绩效管理相关规章制度。后者属于任务导向型的业绩考核，通常由上级主管部门主导，对下属单位年度工作任务、工作效能、内部管理、党的建设、廉政建设等方面进行全面评估，其评价依据是有关规划计划、单位职责及有关政策文件。两者存在相通之处，如所涉及核心业务的绩效目标、指标基本一致，绩效考评可结合开展。（二）事业单位整体支出绩效管理与预算项目绩效管理前者针对事业单位全部预算资金的投入、产出、效果等情况进行评价，后者是前者的重点部分，主要针对项目预算资金特别是财政项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性，进行客观、公正的分析和评判。从绩效评价的制度层面看，2003年财政部印发《预算绩效评价共性指标体系框架》，提出了部门整体支出、项目支出绩效评价共性指标体系参考性的框架模式，2020年财政部在该框架体系的基础上，修订形成了《项目支出绩效评价管理办法》，这是目前开展项目支出绩效管理的重要依据。从预算绩效管理的操作层面看，目前尚无针对部门或事业单位内部整体绩效管理的具体规定或细则，急需完善相关制度规定。（三）事业单位整体支出绩效指标体系与单位整体支出绩效评价指标体系两者分处绩效目标管理、绩效评价考核不同阶段，均为整体支出绩效管理的核心内容，应在财政部或上级主管部门规定的设置原则、框架和路径要求下进行构建。前者突出事业单位工作特点、履职特色，从产出、效益、满意度等层面进行设置，具有完整性、标准性、明确性和可溯性，按考核周期可分为中期指标体系、年度指标体系。后者为财政部或上级主管部门根据绩效考核需要，为评价事业单位整体预算支出的经济性、效率性和效益性而设置的评价指标，一般从预算绩效决策、执行和成效等方面进行评价。绩效指标体系是绩效评价的基础，体系设置要呼应绩效评价体系。评价体系的各级指标设置既要有普适性，也要有针对性，结合事业单位特点合理设置，因此两者也是相互依存的。二、事业单位整体支出绩效管理存在的问题试点工作开展以来，笔者所在单位整体支出绩效管理取得一定成效。一是增强了全体职工全面预算绩效管理意识。从领导班子成员至各位职工，进一步树牢“花钱必问效、无效必问责”理念，促进了厉行节约，提高了资金使用效益。例如，单位大型仪器、大批量试剂耗材采购需求明显减少，逐步探索大型仪器、试剂耗材共享机制，建立相关共享信息平台；对政府集中采购目录外、限额标准以下的采购事项不断规范流程，实行“货比三家”、比价择优。二是促进了预算管理及内部治理。试点工作中推行预算绩效考核与处室年度工作考核挂钩，强化了财务处对任务承担处室的预算管控，对于预算绩效目标实现程度不高的处室，压减年度处室细化预算；对预算执行进度落后的处室，扣减考核绩效奖励；对于成本控制有效、创新工作有力的处室，给予绩效奖励。三是推动了主责主业效能提升。单位整体支出绩效考核，覆盖单位主要业务。通过一体推进单位业务绩效考核、整体支出预算绩效考核、预算项目绩效考核和处室内部绩效考核，促进了年度计划任务的对照执行，及时修正目标任务偏差，年度工作任务高质量完成。试点过程中，也发现一些具体问题，主要包括以下4个方面。（一）绩效目标设置与事业单位职责定位及发展规划不匹配整体支出绩效目标设置极为关键，既要反映事业单位职责履行，也要反映预算执行、资金运转，突出整体性、全面性和业务特点。实际工作中时常出现目标设置“以偏概全”，与事业单位职能及事业发展规划不吻合。例如，编制了一些事业单位经常性业务目标，而遗漏了单位“三定”方案中一些当前任务量相对少，却对社会或行业某一方面产生较大影响的任务目标；目标指标缺乏对上级主管部门新增重点任务的考虑；设置“按时保质完成当年任务”“实现单位稳定正常运转”等“大而空”的目标；依据职责任务简单罗列目标，重点不突出；目标与事业单位业务发展规划不衔接，与上级部门预算管理要求不适应等[1]。（二）绩效目标设置与评价指标体系存在脱节财政部印发的《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》涵盖投入、过程、产出、效果4个一级指标，目标设定、预算配置、预算执行等7个二级指标，以及在职人员控制率、“三公”经费变动率、预算完成率、固定资产利用率、政府采购执行率等评价指标，以衡量事业单位整体支出绩效水平。实践中，预算单位更多是采取从重点预算项目中抽取核心目标及指标，而与履职效能、可持续发展能力和满意度相关，反映单位资金资源配置、预算执行要求、管理效率、运行成本等方面的指标较少，指标体系未体现出投入和产出的关系，无法全面、科学反映单位整体绩效目标导向，也不利于后期绩效评价工作开展。（三）绩效评价流程、方法、标准缺少统一规范一是绩效评价指标体系构建针对性不足。不少第三方评价机构实施评价时，简单套用财政部《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》，评价依据侧重共性指标，未针对被评价事业单位特点修正指标体系，影响了评价质量。二是社会效益、可持续发展能力和服务对象满意度等指标评价难度大。由于相关目标指标难以量化和考核，部分被评价事业单位不注重基础信息和基础数据的采集，第三方评价机构难以取得有效佐证材料或数据，即使采取现场查询、电话访谈、问卷调查等方式开展统计调查，所取得的样本量也是有限的，数据质量不高，评价效率较低。三是对第三方评价机构缺少有效的监督和考核机制。事业单位整体支出绩效评价涉及评价因素多、评价范围广、专业度高，目前第三方评价机构专业水平参差不齐，评价方法、标准等缺乏统一规范，导致事业单位整体支出绩效评价报告质量无法得到保障，评价结果缺乏科学性，阻碍了评价结果的公开和应用。（四）绩效管理评价结果应用重视程度不够相较于上级主管部门或本单位实施的业务绩效考核，事业单位对整体支出绩效管理的重视程度还不够，重“评价”轻“管理”，重“结果”轻“运用”。从上级主管部门层面看，整体支出绩效评价结果与预算资金安排、支持政策调整没有实现有效挂钩，评价报告结论侧重整体评价、列出评价等次、提出改进建议，对于评价发现的项目预算投入结构不合理、支出成本效益等问题，缺少后续的整改跟踪及管理措施。整体支出绩效管理对于财务资产、业务资源等数据的集成度要求高，通过传统的人工上报、汇总、分析，人为因素造成数据的真实性、准确性无法得到保证，在一定程度上容易导致弄虚作假等不良行为。此外，事业单位整体支出与业务绩效考核未建立联动共享机制，相同考核评价内容资料重复收集，评价口径不一致，评价结果运用不协同，增加了被评价事业单位相关业务处室的工作负担。三、对策建议（一）建立健全整体支出绩效管理法规制度推动绩效管理实施对象从政策和项目向部门和事业单位整体绩效拓展，是加快构建全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的必然要求[2]。建议财政部门在总结近年来试点工作经验的基础上，出台加强部门和事业单位整体支出绩效管理的指导性意见，结合事业单位业务特点，制定整体支出绩效目标管理、评价指标体系及方法选择、评价结果应用及公开等方面指引性文件。健全第三方评价机构的监管制度及考核机制，明确其开展绩效评价业务应遵循的原则、具备的资质、选用专家的基本条件、评价方法选择、信用等要求。中央部门和各预算单位应结合实际，制定具体实施细则，从强化政府治理体系和治理能力现代化，落实“过紧日子”要求，提升财政资金使用效率的高度，切实加大力度，推进整体支出绩效管理工作。（二）一体推进事业单位预算与业务绩效管理第一，强化事业单位整体支出绩效管理理念。坚持上下联动、全员参与，引导职工正确认知绩效，积极践行绩效，把绩效管理措施是否推行、怎么推行、推行得好不好，与单位职责履行、事业发展大局结合起来，为绩效管理实施创造良好环境。第二，强化财务、业务处室协调联动。搭建财务与业务处室“1+N”协同工作模式，目标指标自下而上编制，财务处室负责资金资产指标形式审核及质量把关，业务处室负责目标指标编报、指标值设置、任务实施及绩效自评，整体支出绩效目标确定、评价结果及整改等事项应提交事业单位领导班子集体研究决策。第三，加强与预算项目绩效、业务绩效管理工作的统筹，相关工作整合实施，联合开展中期监控，共享评价结果，特别是要减少重复填报数据、提供佐证材料，提升绩效管理工作效率。（三）优化绩效目标和指标设置整体支出绩效目标指标设置不科学、不合理，其核心问题是尚未理清事业单位投入与产出的关系，对事业单位产出什么内容说不清楚，为此应在确保产出内容的全面、准确上下功夫。第一，围绕事业单位发展规划、“三定”职责及上级主管部门重大决策部署进行指标遴选，确保目标指标，以反映单位发展方向及主责主业。应对标年内必须完成的任务，细化任务指标、完成时限和完成值，作为核心内容纳入整体支出绩效考核。可尝试参考人力资源管理理论中的关键绩效指标（KeyPerformanceIndicator,KPI），构建整体支出绩效指标体系[3]。第二，具体工作中预算编制与业务工作计划制定发布往往存在时间差，因此编报目标指标时，应提前与上级主管部门、归口管理司局沟通，确保所编制的指标值与计划工作任务量相符，减少指标值偏差。第三，从绩效评价的角度反向梳理绩效指标。对照财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》所列评价体系框架，参照指标解释和评价标准设置，确保指标种类齐全、形式规范、依据合理。例如，可设置预算执行、政府采购完成、重点工作办结等方面的指标。结合事业单位实际，梳理出行业共性指标、单位个性指标，并逐年修正完善，提升指标的规范性、适用性、可比性，构建覆盖事业单位全部资金、主体职责任务的整体支出绩效指标体系。（四）强化评价体系构建及结果运用事业单位整体支出绩效评价可借鉴业务绩效评价体系设计思路，体现共性指标与个性指标相结合、定性指标与定量指标相结合、正数指标与负数指标相结合、基本指标与修正指标相结合、过程指标与结果指标相结合等。针对被评价事业单位特点，在《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》的基础上制定评价体系。例如，人均公用经费控制率、业务项目物资消耗等成本类评价指标，审计监督整改落实、舆情及突发事件应对、上级主管部门预决算综合考评结果等管理类评价指标，创新工作措施、惠民政策措施、资产资源共享利用率等加分类评价指标。上级主管部门通过绩效评价全面考核所属单位资金使用的效率和效果，将整体支出绩效评价结果与下一年度预算资金安排挂钩，核减或停止低效预算投入，促使财政资金流向急需支持的业务方向，进一步优化预算结构。预算单位通过整体支出绩效评价反映内部各处室的业务能力及资金利用情况，公开考核结果，完善奖优罚劣激励机制。（五）探索预算绩效信息化管理发挥大数据技术的优势和价值，发掘和收集事业单位整体“投入”与“产出”的具体数据，解决事业单位业务流转、资金运转中的“信息孤岛”“数据烟囱”问题。第一，进一步完善财政部预算管理一体化系统绩效管理功能，实现预算来源、财务核算、资金支付、资产配置等信息集成，形成从目标编报、目标审查、执行监