《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》新旧解析

本文格式为Word版下载后可任意编辑和复制第第页《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》新旧解析以下是我给大家整理的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理方法》新旧解析，供大家阅读参考。

废除"遣送"正本清源

留意到新《方法》的名称较旧《方法》做了大的修改，中间没了"收容遣送"这个词。这不仅仅是一个改头换面的形式问题。为了保证一个法律制度的连续性，一般对法律制度的修改都是在原有基础上去劣存优，删除旧法在实施中显露出来的不合理条款，保留其中的大部分条款，名称即使做了变化，一般也能从新名称中找到旧名称的影子。但这两个《方法》在修改前后就不一样了，除了两个《方法》在适用地域(城市)和对象(流浪乞讨人员)相同外，而引领该法主要内容的"收容遣送"改成了"救助管理"，这反映了立法者革故鼎新、废除旧法的决心，所以与其说新《方法》是旧《方法》的修改，还不如说是新《方法》吸取旧《方法》教训的基础上推倒重来，重新立法。它意味着"收容遣送"制度将退出中国的历史舞台。

废除"收容遣送"制度实际上就是这次立法的初衷。国务院1982年制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送方法》当时也带有社会福利性质，主要是针对城市要饭、流浪人员，为其解决吃饭、住宿、回家等生活问题而对其进行必要的容留和救济。但随着社会的进展，收容遣送的社会行政管理职能进一步增加。20世纪90年月初，随着国务院《关于收容遣送工作改革问题的看法》的出台，收容对象被扩大到"三无人员"，(即"无合法证件，无固定住宅，无稳定收入")使收容遣送更多担当起维护社会治安、秩序的功能。在执法实践中，由于行政执法人员队伍素养欠缺，消失了一些偏颇和问题，扭曲了其社会救助的性质。

制定《城市流浪乞讨人员收容遣送方法》的时候，我国正处于方案经济时代，方案经济生产方式打算劳动力资源和生产资料是不允许流淌的，而现在的市场经济需要劳动力资源合理流淌与配制，所以收容遣送制度已经成了阻碍我国的经济和社会进展的绊脚石。《立法法》实施以后，《城市流浪乞讨人员收容遣送方法》中的限制人身自由的强制性规定又和我国《宪法》与《立法法》相违反，所以废除"收容遣送"成了历史的必定。

"救助"彰显新法柔情

新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理方法》不仅只在名称上把"收容遣送"改为"救助管理"，在内容上也更多地体现了"救助"的内容，彰显出新《方法》的人性化。新《方法》共18条，包括对在城市生活无着的流浪乞讨人员救助的原则、救助站设立和管理、为求助人员供应的救助内容、救助站工作人员的行为，以及违反者责任追究等。

我们把两个《方法》做一比较：两个《方法》的第一条都是制订目的，旧《方法》是"为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结"，侧重于维护社会秩序;新《方法》是"为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度"，注意于完善社会救助。在对象上旧《方法》是城市流浪乞讨人员和"三无"人员，而新方法是城市生活无着的流浪乞讨人员。作这样的修改是很有必要的，目前许多被收容遣送的人员从严格意义上讲并不属于"流浪乞讨人员"，他们只是处于流淌过程中的过渡期，比如初到一个生疏城市的打工者，他在找到工作之前会有一个流浪的过程，甚至会在肯定程度上有乞讨行为，根据旧《方法》其可能会由于家居农村流入城市乞讨、露宿街头生活无着或因没有"暂住证"而被收容遣送，新方法加上"生活无着"的限制，对实施救助对象的界定更加科学和明确。

在实施机关上，旧《方法》是由民政、公安机关来实施，火药味比较浓，而新《方法》则由民政部门负责，公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发觉流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助;对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。这种实施机关的不同也是为《方法》实施目的服务的，由于前者的收容的目的，是为了"准时把他们遣送回原户口所在地"，而后者则是为了为这些人供应必要的救助。公安机关的参加是为了告知、引导、护送被救助人员而不是发挥武力作用。

旧《方法》规定"收容遣送人员要听从收容、遣送。"假如不听从有强制措施，实行"强进强出"的态度;而新《方法》规定"救助站对属于救助对象的求助人员，应当准时供应救助，不得拒绝;对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由"、"救助站应当劝导受助人员返回其住宅地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。"这是一种"限进宽出"的态度。这种"限进宽出"的态度也是为适应新《方法》救助功能的，由于对生活无着的流浪人员进行救助，是政府针对社会弱势群体的福利，政府有责任救助在市场经济中消失的失意者和失败者。当然，要享受这种救助福利，还需要满意年龄、文化、身体等多方面的条件。假如不加限制必定会让一些有懒散习气的人不劳而获，把救助站当成了免费的养老院。

从新旧《方法》的比较，我们可以看出，新《方法》体现了自愿、救济、关心的原则，彰显出政府为民负责的态度。

纠"法"违法防人违法

由孙志刚案引起三位法学博士和五位法学专家"上书"废除旧法制订新法，是我国第一次启动《立法法》订正"违法之法"的创举。过去由于我国缺乏统一的立法之法，对立法主体及其立法权限和职责的确定不很规范，从而在立法中存在诸多问题。象《城市流浪乞讨人员收容遣送方法》这样的"违法之法"何以能在《立法法》实施之后还能"违法实施"，主要在于根据《立法法》第90条的规定，国务院、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的特地委员会进行审查、提出看法;其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民个人，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行讨论，必要时，送有关的特地委员会进行审查、提出看法。很明显，这样执行《立法法》，对一般公民来说，当自己的合法权益受到"恶法"的侵害时，很难得到《立法法》的救助。对一个一般公民来说，通过呼声微弱的建议(由于他们没有法学专家的建议更有力)，等着全国人大或全国人大常委会修改法律，然后再去维护自己的合法权益，这明显是一个他们力不及的漫长路程。因此，全国人大或常委会应当就《立法法》的执行问题，再作出特地的详细规定，规定公民个人的合法权益受到"恶法"侵害时，有提起行政复议和行政诉讼的权利，人民法院对抽象行政行为有审查的权利。这样才能使《立法法》真正成为保障公民权益的"良法"，而不至于成了空中楼阁。

《城市流浪乞讨人员收容遣送方法》虽然得到了订正，但引用"凤凰网"的一句话："类似的状况(违法之法)并非绝无仅有"我们有必要把《立法法》视作一个"杀毒软件"，用来衡量一些法律法规以及规章的合法性，"查杀"法中存在的违法条款。

"徒法不足以自行"，在制订"良法"的同时，还要保证有好的执法者才不至于使"良法"在执行中偏离轨道。孙志刚案发生之前，也曾经消失过多起收容站违法的案件，人们把缘由归结在利益驱动之上。20xx年4月1日，广东施行了《广东省收容遣送管理规定》，该规定有"不得向被收容者收取或变相收取任何费用，地方人民政府必需保证收容遣送的工作费用"的条款，于是有广东一家媒体曾报道："此类大事(收容站违法大事)在广东可能不会发生了。"然而说话不及就在广东发生了孙志刚案。从孙志刚案我们看不出致害人受什么利益驱动，完全是由于收容救治站工作人员卑视收容人员、粗暴执法的结果。

新《方法》在订正旧《方法》条款违法的基础上，也在防止救助人员违法上增加了很多条款，明确了违规者的责任。规定："县级以上人民政府民政部门应当加强对救助站工作人员的教育、培训和监督;救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员;不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员;不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物;不准克扣受助人员的生活供应品;不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料;不准任用受助人员担当管理工作;不准使用受助人员为工作人员干私活;不准调戏妇女;违反规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法赐予纪律处分。"但愿这些制度能真正起到规范救助站工作人员行为的作用，防治"孙志刚案"再度发生。

政策解读

一、立法目的

《救助管理方法》第一条明确规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员)实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本方法。”可见，《救助管理方法》的立法目的，就是为了救助流浪乞讨人员，保障其生活权益，完善社会救助制度。这个目的，已完全割断了流浪乞讨人员实行救助与维护城市社会秩序的关系，救助与保障流浪乞讨人员基本生活权益，成为《救助管理方法》存在的、惟一的、独立的目的，从而也承认了在我国每个公民都有最低生活保障的权利。

二、受助对象的范围

《救助管理方法》第一条对受助对象进行了严格的限制，即只有在城市生活无着的流浪、乞讨人员是基本救助对象.保障其基本生活权益是救助的目的，也就是说“三证”不全不能成为受助的对象，更不能成为限制人身自由的理由，这对保障城市外来务工人员的基本权益无疑是一个很大的进步。《实施细则》对救助对象作了进一步规定，明确救助对象必需同时具备四个条件：一是自身无力解决食宿;二是无亲友可以投靠;三是不享受城市最低生活保障或者农村五保供给;四是正在城市流浪乞讨度日。同时规定，虽有流浪乞讨行为，但不具备上述条件的，不属于救助对象。

三、救助的基本原则

救助以自愿、自主为愿则，它是《救助管理方法》的基本原则，这一原则是区分于旧的收容遣送制度的重要标志，它的特性是关注民生、敬重人权，它的特点是遵循人性化的救助服务理念，为困难弱势群众供应救助服务。尽管《救助管理方法》没有使用“自愿”、“自主”一词，但是在《救助管理方法》第五条、第六条、第十一条都体现了救助自愿、自主原则。其中，第五条规定执法人员只能告之流浪乞讨人员可以寻求救助，而不能强行带走;第六条规定的“向救助站救助……”的表述，表明救助完全是基于流浪乞讨人员的自愿申请;第十一条规定救助站不得限制受助人员离开救助站，更是明确了自愿、自主的原则。

四、救助工作的主管部门

《救助管理方法》第四条规定：“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门在各自的职责范围内做好相关工作”。这条规定，有利于明确各部门的职责，防止越权和职责不清。同时，该条规定明确了民政部门为救助管理的执法主体，这样无疑加强了这部法规的社会福利性与救济性，体现了政府对社会贫弱者的责任。另外，《救助管理方法》第十四条还规定，民政部门应当加强对救助站工作人员的教育、培训和监督，从而有助于克服目前救助人员素养底、执法观念淡漠的局面。

五、救助机构、救助措施和救助机构工作人员的职责

《救助管理方法》其次条规定：“县级以上人民政府应当依据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。”据此，对流浪乞讨人员直接实施救助的机构是各地区所设置的救助站。

从救助措施来看，依《救助管理方法》第七条的规定，救助机构向受助人员供应下列救助：

(一)供应符合食品卫生要求的食物;

(二)供应符合基本条件的住处;.

(三)对在站内突发急病的，准时送医院救治;

(四)关心与其亲属或者所在单位联系;

(五)对没有交通费返回其住宅地或者所在单位的，供应乘车凭证。

为了保障上述救助措施的实现，《救助管理方法》第三条规定：“县级以上人民政府应当实行乐观措施准时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。”同时，为了弥补地方政府的经费短缺，《救助管理方法》第三条规定，国家鼓舞、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。这一规定表明将来的社会救助制度确定是政府和社会合作的框架。’

(一)救助站对属于救助对象的救助人员，应当准时供应救助，不得拒绝;对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由;

(二)救助站应当保障受助人员在站内的人身平安和随身携带物品的平安、维护站内秩序;

(三)救助站不得向受助人员、其亲属或所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动;

(四)救助站应当劝导受助人员返回其住宅地或所在单位，不得限制受助人员离开救助站。救助站对受助的残疾人、未成年人、老年人应当予以照看;对查明住址的，准时通知

其亲属或者所在单位领回;对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥当安置。

(五)救助站应当建立、健全站内管理的各项制度，实行规范化管理。

《救助管理方法》在第十四条还明确规定了救助站工作人员的职责，即“八不准”，进一步规范了救助站工作人员的行为，它包括：

(一)不准拘禁或者变相拘禁受助人员;

(二)不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员;

(三)不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物;

(四)不准克扣受助人员的生活供应品;

(五)不准扣押受助人员的证件、申诉控告材料;

(六)不准任用受助人员担当管理工作;

(七)不准使用受助人员为工作人员干私活;。

(八)不准调戏妇女。

《救助管理方法》在规定上述“八不准”外，还同时规定，假如违反上述规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法赐予纪律处分。

六、受助人员的权利和义务.

《救助管理方法》对受助人员的权利包括实体权利和程序权利都做了详尽的规定。

从实体权利上看，受助人员的权利表现为四个方面：

(一)获得救助的权利，它包括：一是有猎取基本生活条件的权利;如：要求救助站供应食物、住处;二是有猎取健康保障的权利，如：在救助站内突发急病的，有权猎取准时到医院救助的权利;三是有免费猎取救助的权利，如：救助站不得向受助人员、其亲属或所在单位收取费用;四是有猎取妥当安置的权利，如：对没有交通费的受助人员，在返回其住宅或所在单位时，有免费猎取乘车凭证的权利。

(二)人身自由权不受限制。《救助管理方法》把救助变成了自愿行为，实行来去自由的开放式管理。第十一条规定，救助站应当劝导受助人返回其住宅地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。

(三)人格尊严不受侵害。《救助管理方法》在第八条规定：“救助站为受助人员供应的住处，应当按性别分室居住，女性受助人员应当由女性工作人员管理”;《救助管理方法》第十四条规定的救助站工作人员的职责，即“八不准”中，绝大部分都是规定的不准侵害受助人员的人格尊严。

(四)现有财产