当前基层国土资源管理的困境及对策

当前基层国土资源管理的困境及对策1998年机构改革后，全国各地先后组建了国土资源管理部门，强化了工作职能，细化了工作职责，理顺了工作关系，增强了国土资源管理部门工作的自主性和独立性，促进了国土资源事业的健康发展。2004年体制改革后，进一步理顺了省以下国土资源部门的干部管理体制和经费预算管理体制，强化了规划管理和执法监察职能，各级国土资源管理部门认真履行工作职责，积极服务发展大局，全面推进依法行政，资源保障能力、服务发展能力、依法行政能力和改革创新能力不断提高，国土资源事业保持了持续快速健康发展的良好势头，极大地促进了经济社会的全面协调可持续发展。然而，诸如对国土资源的正确保护观树得不牢、国土资源执法手段不硬、征地补偿安置措施不完善等问题不仅限于基层，全国各地都是如此，成为国土资源管理的难点，需引起重视。一、当前基层国土资源管理的困境(一)对国土资源的正确保护观树得不牢，非法占用土地和违法开采矿产资源问题仍然存在少数用地单位、个人甚至个别领导干部仍存在法律意识淡薄、保护意识欠缺、发展意识不强、侥幸心理严重等问题，思想和行动与国家法规、政策相驳，致使国土资源历史遗留问题得不到根本解决，新的违法用地、采矿行为依然存在。当前的问题，一是“乱审批”、有的领导干部特别是少数村组干部“长官”意识强烈，自以为掌控一方大权，就可以无所顾忌地行使权力，时常将国家法律法规置之度外，私自干预土地使用权、采矿权审批、出让，并将其作为增加集体经济收入和满足个人利益的手段;有的领导打着招商引资旗号，对引进的企业献媚，本着特事特办的原则对企业一路“绿灯”，严重影响了土地、矿业权市场的正常运行，成为国土资源违法行为存在的一个重要“症结”。二是“预用地”。《土地管理法》规定：单位和个人进行建设，需要占用土地的，必须经县、市、省三级政府逐级审批同意;;占用基本农田、基本农田以外超过35公顷的耕地及超过70公顷的其他土地还要由国务院审批。由于审批程序复杂、审批条件严格，用地审批时间也相对较长。但用地单位或个人都迫切希望尽快收回投资成本，因而，在未办妥用地审批手续或未收到供地批文的情况下，就迫不及待地占地开发搞建设，存在边报边用和未批先用的问题三是“滥用地”。这是近几年比较常见的违法现象，主要有以下几种情况：一些村民把土地的所有权和使用权混为一谈，错误地认为责任田一旦承包，就是自己的，无视国家法纪擅自利用承包土地建盖房屋，造成大量耕地乱占滥用，致使土地资源遭到巨大破坏。一些村民虽办理了用地审批手续，依法取得了《建设用地批准书》，但却不认真执行批准书的规定，随意扩大占地面积或批甲地建乙地，造成了土地证书与实际现状不符的违法事实。四是“乱开采”。一些采矿者为了规避国家税费，减少开采成本，低价采购采、洗矿设备，廉价招聘劳动力，实行无固定开采场所、“打一枪换一个地方”的掠夺性开采和随采随走的做法，既影响了正常的矿业开发秩序，又损害了投资者的信心，使原本想通过合法渠道获取采矿权的投资者望而生畏，不敢涉入，或认为根本没有必要花更大的代价获得采矿权，而直接加入了非法采矿的队伍。(二)国土资源执法手段不硬，执法难度大在市场经济体制尚需完善、各种相关法规制度还有待进一步健全的情况下，执法难、难执法、法难执成了制约基层国土资源管理的“软肋”。主要表现在4个方而：一是行政执法主体“多元化”，分工不合理。往往存在这种情况，即一项法律出台后，就会随之产生一个执法主体和一支执法队伍。就一个县而言，享有行政许可、行政处罚权的执法部门和专职机构少则十几家，多达几十家，形成大量权能交叉现象，造成有利可图的执法事项都争相执行，无利可沾的都互相推诿。譬如：仅矿产资源管理一项，就涉及公安、经济、工商、环保、安监、国土资源等近10家部门。在利益面前，相关职能部门往往各自为政，争相逐利，造成“依法扯皮打架”的被动局面，但在执法方而，则又存在“事不关己，高高挂起的推诿观望现象。二是执法主体素质不高，工作中滥用职权的问题仍然存在。少数国家机关工作人员法治观念淡薄，不能充分认识依法办事的重要性，有的碍于人情关系或为了小团体和个人私利，违反行政执法原则，乱批土地，乱罚款，乱处罚，使办案、发证、收费等执法活动，都带有浓厚的人情关系色彩;有的擅自扩张法定权力，越权办理审批、许可等事项;少数执法人员在执法时不亮证或不带证，使执法的力度和可信度降低;有的对法律条文概念模糊，定性不准，而对一宗案件，不能进行有理有据的分析处理，执法信誉低;有的对违法案件处理不动脑筋，单一粗暴，配合不力，推诿扯皮，大大减缓了办案速度和效率。这些问题的存在，不仅损害了国土资源部门的形象，还在一定程度上影响了政府的公信力。三是国土资源信息员法律意识不强，存在地方保护主义。虽然2004年体制改革后国土资源体制上划，不少地方对村组国土资源信息员进行了重新考核聘用，但这些国土资源信息员都是生于斯、长于斯，在当地有自己的生活圈、工作圈、朋友圈，有的信息员碍于情面或在土地资源保护方面，一要围绕“规划管地”的目标，加强土地利用总体规划管理。以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约集约利用土地为核心，紧密结合实际，科学预测发展趋势，统筹合理地安排各类、各区域用地，为中心城市、重点乡镇和重点区域的发展留足空间，做到既能保障发展，又能保证耕地特别是基本农田数量的稳定。二要围绕“节约用地”的目标，严把建设用地审批关。严格按照国家的供地目录供地，对各类建设项目用地严格审查、严格把关、严格控制用地规模，防止新的用地浪费，努力提高投资强度和容积率。三要围绕“占补平衡”的目标，扎实开展土地开发整理。进一步加大土地开发整理力度，不断提高耕地质量，确保耕地总量动态平衡，置换出更多的建设用地以满足经济建设的需要。四要围绕“以证管地”的目标，进一步完善土地登记制度。要按照国家有关土地登记管理的技术要求，制定科学、规范的土地登记管理流程，建立起以初始登记、变更登记、公开查询和登记代理等为核心的土地登记体系。在矿产资源保护方面l，一要从全面排查人手，切实刹风治乱。及时查处越界开采、非法转让采矿权等违法行为，坚决关闭破坏环境、污染严重、不具备安全生产条件的矿山企业，确保矿产资源有序开发和科学合理利用。二要从规范权限人手，全面加强矿业权管理。要严格执行采矿权审批权限和程序，进一步完善采矿权延续、变更、转让、注销等相关管理制度，切实做好已有矿山监管和符合开采条件的新建矿山的审批工作。三要从分类管理入手，全面推进规模化开采和集约化利用。要按照矿业权整合优化的原则，使矿山布局更趋于合理、矿产资源综合利用率大幅提高。四要从矿山储量动态监测入手，全面加强矿产开发监管。要规范矿产资源储量动态登记统计工作，准确掌握矿产资源家底，建立矿山生态环境恢复保证金制度和矿山生态环境保护与综合治理方案审批制度，明确治理责任，严格按照“谁破坏、谁恢复”的原则进行矿山生态环境治理，保证治理资金和治理措施落实到位。要进一步建立健全矿产资源开发监管责任体系和联合执法机制，形成及时发现、及时制止、及时查处、及时报告、及时移交的快速反应机制，确保矿业秩序的稳定。(三)加大资源市场配置的力度，力求调控资源供应更加规范高效深化国土资源使用制度改革，不仅是规范土地、矿业权市场秩序的需要，也是从源头上预防和治理腐败的一项重要举措。因此，相关职能部门应该进一步转变观念，深化改革，积极争取各级、各部门对土地收购储备工作的大力支持，不断加大资源的市场配置力度，将调控土地、矿业权市场的主动权牢牢掌握在政府手中，确保资源保值增值。同时，要进一步加强对土地、矿业权市场管理，在土地资源的有偿使用下，要在继续坚持凡不符合划拨目录的用地一律实行有偿使用、凡经营性用地一律实行“招拍挂”的基础L，进一步扩大有偿使用范围，对工业用地、经营性城市基础设施用地实行有偿使用，对竞争性工业用地实行招拍挂出让，对经批准使用原划拨土地进行经营性开发的，必须按照市场价格补缴土地出让金。对改制企业处置土地资产的，必须严格执行相关政策，严禁以任何形式减免土地出让金。在矿业权领域，要继续实行采矿权有偿使用制度，对新设置的采矿权都要采取市场竞争的方式出让，逐步提高招标拍卖方式在采矿权有偿出让中所占的比重，使采矿权的有偿使用由隐蔽走向公开、由随机走向正常、由无序走向规范，确保资源效益最大限度地显化。(四)树立“以人为本”的理念，力求维护权益更加切实有效土地是农民的命根子、钱袋子，农民与土地利益关系是否合理顺畅，不仅决定着广大农民的温饱和富裕，更事关改革发展稳定的大局，因此，各有关部门要时刻把群众的切身利益放在首位，依法实现好、维护好群众的合法权益。为此，一要制定合理的补偿标准。要根据国家有关法律法规及各地的实际情况，认真研究制定征地年产值标准和征地片区综合地价，确保同地同价，防止补偿的随意性，规范征地行为。二要增加工作透明度。要按照公开、公正、公平的原则，进一步规范和落实征地告知、确认、听证、兑付等程序，提高征地工作透明度。对于群众在征地中提出的合理建议，一定要虚心接受并认真研究解决，对于群众提出的“高期望”要求，一定要有针对性地加以认真负责地解释和说明，做好思想工作，提高群众支持和参与补偿安置工作的积极性，切实保护被征地农民