浅析宋朝监察制度

浅析宋朝监察制度李晓东[摘要]宋朝的行政监察制度相对完善，并形成了一套从中央到地方严密监察网络，其行政监察制度的建立对现在仍有重要的借鉴意义本文将研究宋朝行政监察制度的内容，分析其建立的原因并提炼出其对当今的借鉴之处[关键字]宋朝行政监察就中国历史发展的进程而言，宋朝是上承隋唐下启明清的一个封建朝代，也是中国封建社会从此由繁荣的高峰逐步走向晚期的标志，由于宋朝是结束了数百年的大分裂而建立起来的一个封建专制政权，因此，改革政治，强化政权，是北宋政治史上最为引人注目的现象，这种政治体制改革的指导思想反映在行政监督制度上，必然是皇帝对监督制度建设的高度重视。一、宋朝行政监察制度的主要内容1.中央的行政监察机构。宋代的监察机关沿袭唐制，设御史台为国家最高监察机关，“掌纠察官邪，肃正纲纪大事则廷辩，小事则奏弹”。在官职设置上，御史大夫由于官高因此并不实授，通常只作为加官授予朝臣，用以表彰其功绩或勤勉，因而御史中丞便成为了御史台的最高长官，掌判台政。御史台下分台院、殿院、察院。三院分置侍御史一人，殿中侍御史二人，监察御史六人。在分工上，侍御史在元丰改制前例兼知杂事的差任，以御史台副长官的身份，辅佐御史中丞处理台务。元丰改制始命侍御史不兼知杂事的职务，但是仍然保留其御史台副长官的身份，专门掌贰台政。殿中侍御史领导殿院，“掌以仪法，纠百官之失”监察御史则统率察院，“掌分察六曹及百司之事，纠其谬误，大事奏劾，小事则举正”，监察御史是一个非常重要的官职，负责对吏、户、刑、兵、礼、工的监察。监察御史的任职在唐代由宰相任命或者荐举，但到宋朝，改为由皇帝亲自任命。这显然是皇帝为了加强对百官的监察，以进一步巩固皇权从监察御史可以纠举宰相的规定，可以佐证这一点。此外御史台内还设有主簿和检法各一人，主簿的工作主要是受理公务，启封文书，监督失责，审核簿书等事宜；检法则负责检核法律条款，有时也参与刑事案件的审理两者皆是御史台的主要属吏，照例通常都是由御史台长贰辟举，仅哲宗时一度变更旧法而到了崇宁初年又恢复原制南宋时仍然沿用不改，只是偶尔会出现御史台正副长官皆空缺，而改由殿中侍御史奏辟的特殊变通情形。主簿和检法虽然在行政编制上只是属吏的身份，但是由于其“往往是正任台官的直接候补者”，因此，也颇为时人所重视的，很多的士大夫都把这两个职务当成是日后升迁的基石为了确保御史具有一定的实践工作经验，更好地行使监察权，宋朝规定，只有担任过两任县令者，才有资格担任御史。这在宋以前的历朝法律中是没有的宋初，御史可以在没有一定证据的情况下奏弹百官，奏弹失实也不必承担任何责任，而且明确规定御史必须每两个月向皇帝奏事一次，谓之“风闻弹人”。至宋仁宗时设例限制风闻弹人，且奏弹失实的，要承担一定的法律责任。宋初还在唐朝谏官的基础上，于门下省设立谏院，但其主要职掌不是规谏君主，而是举发臣下的不法行为和对政府各部门的措施提出“谏正”。谏院和御史台并称“台谏”随着御史职权的加强，也兼负起规谏之责，逐渐产生了台谏合一的趋势。2.地方的行政监察机构。宋朝对地方官的监察也是相当重视的。为防止地方势力扩大，重生藩镇之祸，宋朝多次削减地方权力如减少地方财政权，收回地方司法权，集中地方官员的任命权，最后形成了地方的一切权力均由皇帝统管，地方官员一律由朝廷任命的局面。为了牵制州郡行政长官，宋另设“通判”一职通判系州监察官，专门从事监察地方官员及其所属的部吏。宋朝对地方政府的监察则采取监司出巡，按察州县的制度。北宋时，取法巡院之意，置诸路转运使，致使地方行政区划发生监察大区路向行政大区的过渡北宋诸路转运使的职掌。设置与理事特点与唐代巡院的继承关系十分清楚，因其职在问民疾苦，察吏臧否，故称监司。宋代监司并不像唐朝那样是单一的体制，而是多元监察体制，各路四司互不统属，官署治所也不同在一地。各司在行政职能上各有偏重，但都有监察职能，互相牵制，互相监察。一些设在边镇要塞之处的路则设经略使或安抚使，乃为军事区，均高居于州县之上监司的职能广泛，但以刺举为主。刺举的对象包括地方行政的方方面面，其职能主要包括刺举贪赃枉法者，察举不尽职不尽责者，察举昏庸无能、年老病弱和怠惰政务者，举劾税收中的违法行为，按劾残害百姓者，负责部内官员的考课，荐举官员，参预并监督地方刑狱案件的审理，参预管理和监督地方财政，向朝，参预地方防灾救灾和兴修水利等民政管理事务，督促外州县官劝农民及时耕种，还要负责镇压本路的农民起义等各监司机关两年内要巡察所辖地方一遍，后改为一年一巡，遇到灾荒还要不时奉诏出巡监司出巡还订立了种种约法，以免与州县官勾结或利用出巡之机向百姓肆意勒索。3.行政监察立法及行政监察思想宋朝的行政监督立法因随巩固皇权的需要而不断扩大，其内容主要集中在《庆元条法事类》和《宋大诏令集》，同时还有以地方为重点的监察立法，包括《宋刑统御史台仪制》、《监司互察法》。它集中规定了监察官的职责和被监察者违反处置办法，也对监察官行使监察权作出了必要的限制宋朝的行政监察制度反映出了其行政监察的主要思想。其一是“振举纲纪，纠弹奸邪”，表现在宋朝的监察范围大而广，上自皇帝，下至百姓，确立了一系列的原则规范，在全国铺织了上下纵横严密的监察网，对违法的官员严惩不贷；其二是“制衡相权，防范臣下结党”，从监察御史可以纠举宰相，对地方官员的严厉监察不难看出这一点；其三是“重视纳谏，以广圣聪”，宋太祖“勒不杀士大夫之誓以昭示子孙，终宋之世，文臣无欧刀之辟”，为谏诤君主者提供了宽松的环境，“言事之臣或得责，大不过落一官，其次居散地而已“。二、宋朝行政监察制度建立的原因分析1.宋朝监察制度的建立历史背景原因在宋代之前，门阀贵族是主宰中国的重要政治力量，庶族文士只能在皇权和门阀贵族势力的夹缝间艰难生存，难有作为。唐末五代中原陷入了长久的战乱之中，军阀之间的混战虽然从根本上摧毁了门阀贵族的势力，但是在纷扰的乱世间，武力决定一切，于是武夫们纷