蚌埠养老发展报告

蚌埠市养老服务业发展报告蚌埠市的老龄化问题日益严重。它有三个特点：第一，老龄人口比率均高于国家的平均水平。2014年底，蚌埠市市区60岁以上老年人口数为198887人，占户籍人口总数的17.69%；65岁以上老年人口数为134342人，占户籍人口总数的11.95%。第二，增长速度快。相较于2013年，蚌埠市市区60岁以上老年人口增加了20295人，65岁以上老年人口增加了11942人。第三，市区高龄老年人口多。至2014年底，70岁以上老年人口数为89315人，占户籍人口总数的7.95%；80岁以上老年人口数为30115人，占户籍人口总数的2.68%；90岁以上老年人口数为3604，占户籍人口总数的0.32%。从这些特点看，蚌埠老龄化程度介于老龄化与深度老龄化之间，空前严峻的老龄化问题，对我市养老服务化产业建设提出了紧迫的要求。本报告将对蚌埠市市区的养老服务需求、供给状况等进行分析，就当前蚌埠养老服务业建设中存在的问题，并给出政策意见。一、蚌埠市市区老年人口现状及养老需求分析（一）蚌埠市老年人口现状1.市区老年人口的构成我们用两张表来表示不同年龄层的老人分布状况。截止2014年底，市区户籍人口总数为1123986人，60岁以上老年人口数为19887人，占户籍人口总数的17.69%；65岁以上老年人口数为134342人，占户籍人口总数的11.95%。（见表1）表12014年底市区不同年龄段老年占户籍总人口数比例单位：人，%人口构成人口数占户籍总人口数比例户籍总人口数112398610060岁以上老年人口数65岁以上老年人口数70岁以上老年人口数80岁以上老年人口数90岁以上老年人口数1988871343428931530115360417.6911.957.952.680.32资料来源：蚌埠市民政局截止2014年年底，市区老年人口的年龄构成状况。蚌埠市市区老年人口中，60岁~65岁老年人口数为64545人，占老年人口总数的32.45%；65岁~70岁老年人口数为51784人，占老年人口总数的26.04%；70~80岁老年人口数为52443人，占老年人口总数的26.37%；80岁~90岁老年人口数为26511人，占老年人口总数的13.33%；90岁及以上老年人口数3604人，占老年人口总数的1.81%。其中，60岁~70岁老年人口占老年人口总数的58.49%，超过老年人口总数一半；80岁以上高龄老年人口数占老年人口总数的15.41%，比例较大。表2截止2014年年底蚌埠市市区老年人口的年龄构成单位：人，%年龄组人数占总人口比例占60岁及以上的比例60-65岁65-70岁70-80岁80-90岁90岁及以上6454551784524432651136045.744.614.672.360.3232.4526.0426.3713.331.81合计19888717.70100.00资料来源：蚌埠市民政局市区老年人口的增长趋势近十年来，蚌埠市市区老年人口数量逐年增多，且增长的趋势也越来越明显（见图一）。据统计，2005年~2014年蚌埠市市区人口总数增加约22万，而老年人口总数增加约8万，占增加人口总数的36.3%，这也就意味着老年人口的寿命日益增长。据预测，10年后蚌埠市市区老年人口将增长至46.2万人，占比将达到23.1%，超过20%。图12005年~2014年蚌埠市市区60岁以上人口增长趋势资料来源：2005年~2014年蚌埠市统计局统计年鉴（二）市区老年人口的养老服务需要状况我们用四个指标来衡量市区老龄人口对养老服务的需要状况，它们分别是空巢老人、慢性病老人、失能老人及高龄老人。每个指标对应着相应的服务需要，每个老人可能是四个指标的不同数目的组合，因而具体到每个老人，他的需要不是单一的，而是不同需要构成的组合。1.空巢老人的养老服务需要空巢老人一般指没有子女或者虽然有子女但是不和子女居住在一起的老人。市区空巢老人家庭约占老人家庭的59.5%。空巢老人由于独自生活，子女无法为其提供生活照料和精神慰藉，因此空巢老人的主要服务需要是日常生活照料，包括助餐、保洁等以及精神上的慰藉，心理辅导等内容。2.患病老人的养老服务需要随着老年人口年龄的不断增加，患心脏病，白内障，糖尿病，老年痴呆症等慢性病的老年人将会越来越多。老年人年龄每增加5岁，其日常生活自理功能下降的危险性将增加1.12倍。据统计，我国60岁及以上老年人口的慢性病患病率为54.1%，根据这一比例估算，蚌埠市市区患慢性病的的老年人口超过10万人，这部分老年人口的养老服务需要主要是医疗保健、康复辅助等。3.失能老人的客观养老服务需要据《全国城乡失能老人状况研究》报告，我国部分失能和完全失能老年人口约占总体老年人口的19.5%，其中完全失能老年人口约占总体老年人口的6.05%。根据这一比例，蚌埠市市区部分失能与完全失能老年人口约为38782人，完全失能老年人口约为12032人。同时报告指出，城市完全失能老年人口中，有照料需要的占77.1%，也就说蚌埠市市区有接近一万的完全失能老年人口对养老服务有着迫切的需要。这部分老人需要专人照顾和专业的护理，这是居家养老难以满足的。4.高龄老人的客观养老服务需要高龄老人是80岁以上的老人。我国80~84岁、90~94岁与100~105岁老人生活不能自理的比例分别为20%、40%、60%。蚌埠市区80岁以上老年人口为30115人，占老年人口总数的15.41%。其中80岁到90岁之间老年人口数26511人，90岁到100岁之间老年人口数为3533人，100岁以上老年人口数为71人。按照比例估算，蚌埠市高龄老年人口中不能自理的人数将高达6757人左右。高龄老人养老服务的主要需要是日常生活照护。（二）蚌埠市市区老年人口的养老服务的有效需求有效需求就是有支付能力而且愿意支付的需要，老人的支付能力来自三个方面：一是政府发给个人的养老金，二是政府提供的公共服务，如医保，三是子女的赡养费用。子女赡养费的提供情况无法调查。仅就养老金和医保情况分析如下。市区老人养老金情况我们用人数和养老金金额两个数据表示市区老人养老金情况。图2显示，蚌埠领取职工基本养老金的老人人数逐年增长，截止2014年，接近120000人，大约占老年人口总数的60%。（见图2）图3显示，蚌埠老人养老金也是逐年增长，到2014年，职工基本养老保险人均月收入已经接近2000元。（见图3）图22012年~2014年蚌埠市各养老金领取人数图32012年~2013年蚌埠市各养老金人均收入资料来源：蚌埠市社会保障局老人医疗支出情况蚌埠市为老年人口的医疗费用上支出逐年增长。从2007年到2015年，蚌埠市60岁以上城镇居民住院人均费用逐年增长，人均住院费不论男女，都从3000多元增加至接近10000万元。（见图4）60岁以上城镇居民的人均报销费也是逐年增长，至2015年已增长至5000元左右。（见图5）而从2007年至2015年，蚌埠市60岁以上城镇居民人均医疗花费大多集中在3000元左右（人均医疗花费属于个人支出），这对于本身收入就不高的老年人口来说是一笔巨大的资金（见图6）。根据相关调查数据，我国城市65岁及以上老人的患病率为60%，由于老年人口的收入大都不高，加上养老金的收入较低，这就意味着蚌埠市40%以上的老年人口要在医疗上花费大量支出，除去吃穿住行将很难花费金钱对养老服务进行购买。图42007年~2015年蚌埠市60岁以上城镇居民住院人均费图52007年~2015年蚌埠市60岁以上城镇居民人均报销费图62007年~2015年蚌埠市60岁以上城镇居民人均医疗费资料来源：蚌埠市社会保障局同时由于蚌埠市的空巢老人，患慢性病老人，部分失能和完全失能老人以及高龄老人的规模较大，所以对于养老服务的需求量较大，特别养老护理需求。现阶段，蚌埠市市区的社区养老服务还未完善，很多基础的养老服务不能提供，社区养老方面老人的花费较小；蚌埠市市区的养老机构已形成一定规模，根据走访调查，目前这些养老机构提供的养老服务一般根据老人的身体状况收取不同的费用。大致为：完全自理老人收取800~1200元，部分失能老人收取1200~1800元，完全失能老人收取2000元以上。一些专门的护理还需另外收费。蚌埠市市区老年人口中约53%以上老年人口的收入水平低于2000元，这意味着那些需要护理的老人很大一部分将支付不了这笔护理费用。蚌埠市市区养老服务的有效需求严重不足。最后从收支两个方面对老人养老经济状况做一个总结。从收入看，老年人口的经济来源主要包括子女或其他亲属的经济支持，养老金，再劳动收入，劳动存款以及社会保险，政府补助等。蚌埠市60%老年人口的月养老金收入接近2000元，年养老金收入两万左右，这部分老人接受子女或者其他亲属的经济支持较少，一年大约2000元左右，加上再劳动收入，劳动存款，社会保险，政府补助等，蚌埠市老年人口平均年可支配收入基本能达到25000元。剩下的40%没有养老金领取的老年人口，接受子女或者亲属的经济支持较多，年平均可支配收入接近9000元。从支出看，老年人口的费用支出主要包括衣，食，住，行等生活费用支出，娱乐费用支出，保健费用支出，医疗费用支出，贴补小辈费用支出等，其中生活费用支出和医疗费用支出是老年人口的必要支出。根据走访调查，老年人口的年生活费用支出约为8000元。医疗费用支出约为3000元。因此，蚌埠市老年人口的年平均刚性需求支出达到11000元左右。这样，对于领取养老金的老年人而言，每年有14000元左右的余额购买养老服务，而没有养老金的老年人基本没有多余金钱购买养老服务。而蚌埠市的养老机构每月收取的费用从800元到2600元不等，即每年收取的费用为9600元~31200元左右。由于大部分对于养老机构产生需求的老人多为失能，半失能老人，所以老人需要花费在购买养老服务上的费用约为14400元以上。由此可见，大部分的老人是没有足够的金钱购买养老服务的。蚌埠市老年人口对于养老服务的客观需求大于有效需求，即老年人服务需求的供给不足。二、蚌埠市市区养老服务供给状况服务是一种特定的劳务产品，养老服务供给是指由一定的服务主体向老人提供其所需要的服务。进入21世纪后，我国开始探索建立养老服务体系。2000年，中共中央办公厅发布了《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》（中发（2000）13号），提出我国养老服务的建设目标为“建立以家庭养老为基础，社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”。2006年，国务院在《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发（2006）6号）中将我国的养老服务业建设目标修正为“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”。2013年，国务院在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中宣布“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成”。蚌埠市的养老服务供给状况也正是在这样的政策指引下发展起来的。养老服务供给可以用供给对象、供给主体、供给方式和服务内容四个指标描述供给对象服务对象居家养老、社区养老和机构养老三个基本养老对象，供给主体包括政府、社区、志愿者和盈利组织给方式包括免费供给和收费供给。养老服务的供给分为免费和收费供给，免费又分为政府购买服务，政府直接供给，社会慈善性自愿供给。我们以我国的养老服务体系的构成为主干，依据这些指标来描述蚌埠市市区老年服务的供给状况。（一）居家养老服务供给状况《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发〔2008〕4号）对居家养老服务的定义是：“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。”目前蚌埠市的养老方式主要以居家养老为主，据抽样调查结果显示，蚌埠市市区59.1%的老年人口更愿意选择居家养老。居家养老服务的发展已经起步。2015年，蚌埠市首家居家养老平台建成。该养老平台提供以下服务功能：医疗、饮食、洗澡、保洁、紧急事务处理。平台通过智能手表和老人实行全天候沟通和监测，老人只需要按下手腕上智能手表上的按钮，立马会有专人前来帮忙处理。老人所戴的健康监护手表，可以实时监测到老人的心率。一旦监测到老人的心率异常，并且手表安装的老人计步器也失去消息，手表将自动发出警报，养老平台接线员将立即拨打老人子女和120电话，前往处置。目前，我市已经有700多位老人加入了居家养老平台。老人服务平台的的局限是服务范围比较狭窄，服务对象只限于“三无”老人等较小的范围，老人缺乏操作能力，服务功能尚未得到充分开发。（二）社区养老服务供给状况社区养老是将机构养老中的服务引入社区，实行社区的在家养老。它吸收了家庭养老和社会养老方式的优点和可操作性，把家庭养老和机构养老的最佳结合点集中在社区。这种养老方式使老年人无须脱离家庭，生活在熟悉的环境中就能获得来自社区的服务，也能很好的减轻居家养老的压力。“社区养老服务”就是通过政府扶持、社会参与、市场运作，逐步建立以家庭养老为核心，社区服务为依托，专业化服务为依靠，向居家老人提供生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等为主要内容的服务。一般而言，社区养老服务的组成由智能平台软件和老人用通信终端设备组成，智能平台软件实现信息交换和记录功能，通信终端实现呼叫功能。蚌埠市社区养老服务也处于起步阶段。2011年以来，通过中央预算内基建投资、中央及省级福彩公益金，对已建成或在建项目给予资助，每个示范性项目资助额度不少于75万元。市辖5个县区的6个社区日间照料中心共获得资助490万元。2014年蚌埠市申请20万元部级福彩公益金，支持蚌埠南山松养老服务中心在3个社区设立了服务站（点），为100多名老年人提供居家养老服务。1.社区养老服务机构和服务内容蚌埠市提供社区养老服务的机构主要包括社区卫生服务中心、社区老年人日间照料中心，平均每个社区能提供养老服务的机构在5个以内，已经使20%以下的老人接受或享受了社区提供的养老服务。但专业性的社区老年人助餐服务机构、社区居家养老服务社（站）等机构难以发展起来。从社区提供的养老服务内容来看，服务内容主要包括日间照料和精神慰藉，家政服务、助餐服务、助医服务、康复辅助等服务基本没有涉及到。2.社区养老服务者状况蚌埠市社区养老服务者的构成如下图7所示。由图可看出，蚌埠市社区提供养老服务者包括学生志愿者、社工、退休老人或闲置在家的居民和其他。其中学生志愿者占28.5%，社工占42.9%，退休老人或闲置在家的居民占14.3%，其他人员占14.3%。图7蚌埠市社区养老服务者构成社区养老服务者培训状况如图8所示。图8显示了蚌埠市社区养老服务者的培训状况。蚌埠市社区提供养老服务的服务者每季度接受一次培训的占14.3%，每年接受一次培训的占57.1%，其他占28.6%。培训具备了一定的覆盖率，但大部分社区提供养老服务的工作人员接受相关服务培训的频率较低，培训质量不高，蚌埠市还没有专业社工的培训机构。3.社区养老收费状况在蚌埠市社区提供的养老服务中，全部不收费占比57.1%，部分收费占比42.9%。目前，社区提供的养老服务基本没有得到过政府的资助，只有一小部分享受过政策优惠。社区提供养老服务需要一定的成本，而享受社区养老服务的老人基本不缴纳或者部分缴纳费用，所以社区如果想持续提供养老服务缺乏包括资金支持和人力物力支持。目前蚌埠市社区居家养老服务体系尚不健全，社区未能充分发挥依托作用满足老年人的各项养老需求。（三）机构养老服务供给状况机构养老是指老年人在专业机构中获得养老服务。这些机构包括养老院、老年公寓（托老所）、福利院等，依靠国家资助、亲人资助或老年人自备经费。养老机构可以采取公办、民办非营利以及商业等多种形式，服务对象包括能自理、半自理、不能自理的不同类型老年人，服务内容包括生活照料、介助（半自理）、介护（不能自理）、康复、临终关怀等。此外，服务老年人的机构还包括康复医院、老年病医院等。1.养老机构基本状况布局情况：市区有22家养老机构，其中民办养老机构20家，公建民营养老机构2家。由图1显示，蚌埠市的养老机构中有15家分布在城区，5家分布在近郊，只有2家分布在郊区但不算偏僻的地方。在调查过程中，养老机构包括分布在城区的大都比较偏僻，不容易到达，不方便家人亲戚朋友的探望。另一方面，大部分选址在城区的养老机构，建设成本或租赁成本都相对较高，提供养老服务所收取的费用就会相应提高，那么对于经济并不宽裕的老人来说，就有可能不会去养老机构养老。床位情况：22家养老机构中，床位数在50以下、50-100、101-150和150以上的比例分别为18.2%、59.1%、13.6%和9.1%，床位数大部分集中在50-100，而150张以上占9.1%，最多的一家床位数是450张，最少的一家床位数是12张，总床位数2138张。入住率情况：入住率在20%以下的养老机构有2家，占养老机构总数的9.1%,入住率在20%-40%的养老机构有4家，占养老机构总数的18.2%，入住率在40%-60%的养老机构有7家，占养老机构总数的31.8%，入住率在60%-80%的养老机构有4家，占养老机构总数的18.2%，入住率在80%以上的有5家，占养老机构总数的22.7%。大部分的入住率集中在40%-60%，入住率在80%以上的占一小部分。表3养老机构的床位数及入住率情况调查项目选项个数百分比床位数（张）50以下418.2%50-1001359.1%101-150313.6%150以上29.1%入住率20%以下29.1%20%-40%418.2%40%-60%731.8%60%-80%418.2%80%以上522.7%具有定点医保的养老机构：22家养老机构中有20家属于民办机构，有2家属于公办民营。其中，民办养老机构中只有7家具备医保定点资格，公办民营的2家养老机构是都具有医保定点资格的。这在一定程度上需要我们加大对养老机构定点医保的建设，使更多有条件的养老院转型为医养结合机构，为养老人员提供更为有力的保障。2.养老机构的设施配备蚌埠市各养老机构都配置了像空调、电视、卫生间和轮椅等生活所需要的基本设施，还有4家养老院配备了呼叫器，6家养老院配备了按摩椅。3.护理人员的基本情况护工年龄性别结构：在养老机构所有的护理人员中，40岁以下的护理人员有4.5%，95.5%都是40岁以上的中老年人。40岁以上的护理人员中，大部分都是下岗职工。性别上，女性护理人员占比67.6%，女性相对男性更加细心一些，有助于服务质量的保证，同时也可以看出男性护理人员相对较少，只占32.4%，而失能、半失能老人的照顾则需要体力较好的男性护理人员，并且失能、半失能老人的数量相对较多。另外，按有关规定，养老机构护理人员应根据护理对象的不同，按住院老人的1比3至1比10的比例配备，蚌埠市养老机构的护理人员配备达到了三分之一。表4护工年龄性别结构调查项目选项数目百分比年龄40岁以下14.5%40-50岁836.4%51-70岁1359.1%性别男5832.4%女12167.6%护理人员专业水平：在179位护理人员之中，取得专业资格证书的有57位，占31.8%，未取得专业资格证书的有122位，占68.2%，可以看出，大部分的护理人员都是无证上岗，这要求我们要加大对专业护理人员的培训，以更好地位蚌埠市的养老服务业服务。表5护理人员专业水平情况调查项目选项个数百分比专业证书是5731.8%否12268.2%蚌埠市养老机构的护理人员学历达到大专及大专以上的比例是9.1%，中学或中专学历的占72.7%，小学学历的占18.2%。大部分护理人员文化水平集中在中学或中专。4.机构养老发展的新特点近年来，蚌埠市区机构养老发展有以下新特点：第一，新机构在成立，2015年新成立机构有2家，第二，出现了以中高端需求为服务对象的养老机构，有的机构能够提供宽敞的院落和自然幽静的环境，有的机构提供较为高端舒适的室内装修；第三，出现了医养结合的新型养老方式。蚌埠市养老服务业的问题（一）物质基础薄弱1.家庭财力基础不足，老人可以用于购买养老服务的收入低。前文已经分析，目前蚌埠市职工养老金较低，而且领取职工养老金的人数在所有老人中的比例处于中高水平，因此老人自身的养老经济基础较弱，另外，蚌埠市整体职工收入水平处于中低水平，中青年存在卖房等压力，能够支持老人养老的经济条件较弱，这就影响了家庭对老人养老的经济支持。2.政府提供的老年公共品较少。自从原来的单位制养老转变为社区养老之后，政府实际上减少了对养老的公共品的供给。在单位制情况下，老人不仅能够得到养老金而且单位会有专门机构为老人提供相应的服务，实行社区制养老之后，企业会向政府提供一块资金，但资金转移到社区的费用很少，致使社区很难为老人提供足够的养老服务。第三，社会支持乏力，限于蚌埠经济状况，企业界难以拿出富裕的财力来为老人作公益性服务。（二）体制问题1.政府职能和机构方面存在的问题。目前，负责养老服务的政府部门主要是民政局的老龄委和社会福利科，大体是一个机构两块牌子的机构设置，其人力财力和权力十分有限，养老服务扶持政策仅限于民政部门对居家养老和老年公寓给予一定资金补助，形式单一，扶持力度十分有限。非常需要一个顶层设计，从大养老的角度对养老的组织机构和权限进行统一设计，人力财力和组织机构组织职能进行扩充和调整。2.养老市场不完善。蚌埠市养老服务业尽管兴起比较早，但发展缓慢，长期处于低端徘徊的局面。这表现为以下几个方面：一是市场容量小，养老服务业的市场化在整个养老中所占的比例微不足道，二是服务内容单一，主要是老年公寓的机构养老服务社区养老服务和机构养老服务几乎处于阙如状态，三是公寓养老高度同质化，大都从事第服务质量，低收费标准的低端养老，中高端养老发展不力。四是医养结合难于发展，一是制度瓶颈，相关机构对养老机构作医养结合的限制比较严格，二是养老机构本身素质较低也难以开展医养结合。由于获得医疗机构身份难、纳入医保定点难，许多有条件的养老院也不能转型为医养结合机构，住养老机构的老人看病问题难以解决。同时还存在着医养在享受医保政策界定上的边界不清晰等问题，一些政策难以落实。五是鱼龙混杂，有的打着养老旗号卖保健品，有的缺乏起码的养老资质李勇政策利套。3.大养老的格局尚未形成。所谓大养老，是指政府市场社会共同参与的养老服务业。养老不单单是家庭的事也不单是民政局的职能和养老机构的事情，它需要政府领导之下社会各种力量共同参与其中，在目前，蚌埠市尚未形成这样的局面。（三）机构养老存在的问题1.养老机构分布不合理。调查过程中，养老机构包括分布在城区的大都比较偏僻，不容易到达，不方便家人亲戚朋友的探望。另一方面，大部分选址在城区的养老机构，建设成本或租赁成本都相对较高，提供养老服务所收取的费用就会相应提高，那么对于经济并不宽裕的老人来说，就有可能不会去养老机构养老。2.养老机构配置不齐全。蚌埠市养老机构的基本设施仅限于基本生活设施，大部分机构都缺乏老人服务的必备设施尤其缺乏必备的医护设置，老人发病，很难得到及时处理，严重影响失能、半失能老人的服务质量。3.养老机构医养脱节，服务内容单一。大部分养老院只管老人简单的吃住，能同步提供医疗服务的很少，娱乐等高级精神需求就更谈不上。4.公建、民办养老机构两极化趋势。蚌埠市市区养老机构还存在着公建民营养老机构一床难求，而民办养老机构入住率低的问题，导致民办养老机构生存艰难，更加难以实现向高端养老机构转型的目标。因而，在养老机构自身发展不健全，老人收入较低等情况的影响下，蚌埠市市区养老机构的发展呈现出“没钱住不起，有钱住不好”的尴尬景象。5.养老服务从业人员“两低一少”。一是文化水平低。民办养老机构由于护工难招又难留，因而大多采用家族成员为主的粗放式管理，文化层次普遍较低。养护员队伍是“小老人养护老老人”，“4050”的农村妇女和下岗失业人员占80%以上。由于我市没有专业养护员培训机构，大多数养护员没有权威部门颁发的从业资格证。二是工资水平低。民办养老机构中养护员的工资多数在1000元左右，40岁以下人员大多不愿意从事这个行业。三是数量少。按有关规定，养老机构护理人员应根据护理对象的不同，按住院老人的1比3至1比10的比例配备，但我市养老院的护理人员配备连规范规定的三分之一也达不到。蚌埠市中高端养老业难于发展的一个重要原因是从业人员的素质还只能勉强满足低端养老业的服务质量要求，要发展中高端养老业，从业人员的素质还有很大的距离。四、进一步发展我市养老服务业的建议（一）加强养老服务业的顶层设计，立稳定的财政投入机制我市相关部门对于如何推进三种养老模式的建设先后制订发布了《关于鼓励支持在养老机构内开设医疗机构的通知》、《蚌埠市农村五保供养服务机构管理细则》、《蚌埠市民办养老服务机构运营补贴实施办法》、《蚌埠市高龄老人生活津贴实施办法》、《蚌埠市社会办养老服务机构一次性床位建设补助实施办法》、《蚌埠市社会养老服务体系建设实施办法》、《蚌埠市农村五保供养及敬老院建设实施办法》等一系列文件,为推进我市养老服务业发展提供了一定的政策保证。但还有必要在次基础上进一步提升我市的管理水平。各级党委以及相关政府部门必须认真贯彻国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》。要切实结合我市老龄化形势，研究制定好发展我市养老服务业的具体政策办法。市委市政府领导要切实敦促各部门共谋发展大计。发展养老服务业的具体政策，涉及政府多个部门。民政局为业务主管单位，所有成员单位都要从应对老龄化的大局出发，履行好支持养老服务业发展的相应职责。省内合肥、芜湖、马鞍山等都建成了一些规模适度、设施完备的示范性养老机构，我市可以学习借鉴相关成功经验，为我所用。相关数据显示2012年到2014年间，蚌埠市职工基本养老金和城乡居民养老金不论是在人数上还是在人均月收入上都有所提升。截止2014年，领取职工基本养老金的老人人数低于120000，大约占老年人口总数的60%。甚至有相当一部分老人没有养老金收入来源。即使有养老金，老年人在医疗费用的相关支出随着年龄的增长不断加大，所以蚌埠市老年人口的养老服务支付能力普遍较低。因此，要增加政府公共财政对养老事业发展的投入，并建立养老投入资金随财政增长比例逐年增加的动态增长机制。应该借鉴先进城市的做法和经验，在财政预算内设立养老服务体系建设专项奖补资金，主要用于资助社会力量兴办养老机构和居家养老服务组织、对特殊困难老年人提供援助服务等。专门从事居家养老服务的民营企业，一样具有公益性质，应该比照养老机构使其享受各项优惠政策。（二）做强社区养老服务是发展我市养老服务业的重点从我市的养老方式上看，居家养老和家庭养老仍是主流，其次，从养老习惯上看，大多数老年人仍倾向于选择居家或者就近养老的方式，因为这样能使老年人在自己熟悉的家庭和社区环境中获得与家人、邻里更多的联系和情感安抚，且相比于商业养老成本更低。重点发展社区养老，不仅仅是政府的责任，更是需要发挥社会各个组织的作用。1.加大对建设社区养老服务体系的投入。政府需要尽可能地加大对社区养老的资金支持，为其发展提供物质保障。还要加强社区服务设施建设，进一步鼓励社区型养老机构的发展，尽可能地建设一批基于社区的小规模、专业化、多功能、可复制的养老服务机构，在社区中提供包括家政、供餐、日间照料、老年活动等内容的养老服务。与此同时，还要注重加强社区养老服务的专业化。2.充分发挥社区卫生服务中心在社区养老服务中心的作用。由于老年人身体各项机能的下降，他们对医疗服务的需求也是与日俱增，社区卫生服务所要发挥的作用不可小觑，因此要充分发挥其作用。在发展社区养老的同时，也应该注重社区卫生服务的发展，使其能够更好地辅佐社区养老。3.在社区养老服务体系中引入社会力量。第一，推进公办社区型养老机构改革。目前蚌埠市内存在许多公办公营的养老机构，但是这些公办养老机构的发展实在是不太理想，职能定位不明确、运行机制不建全、发展活力不足等诸多问题，因此，在社区型养老服务机构中进行公办机构改革十分必要。政府可以对这些机构进行深化改革，实施公办民营，充分发挥社会力量的作用。第二，破除政策壁垒，进一步开放市场，鼓励民营社区型养老机构进入市场。在我国的经济发展中，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场。落实和发展民办公助政策，促进社区型民营养老机构的发展，这不仅需要政府降低社区型养老服务机构的准入门槛，还要落实针对社区型养老机构的各项优惠和补贴政策，例如为其提供优惠（如税收、用地、水电等）、给予民营社区型养老机构床位建设补贴以及收治老年人补贴等，从而切实增强政府在“民办公助”中的助力，减少民营社区型养老机构在运营过程中助力不足的情况。（三）鼓励民营社区型养老机构进入市场社区型养老机构是一种较高层次的机构养老模式，老人以社区化的方式生活在一起，与现行老年公寓那种宾馆式的生活方式不同。我市养老需求不断增加，但政府公办养老机构有限，远不能满足现有需要。根据国务院《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》提出，应“发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场”。并指出，应“加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，加快社会养老服务设施建设，为各类服务主体营造平等参与、公平竞争的环境，实现社会养老服务可持续发展”。营造“平等参与、公平竞争”的市场环境，开放更多的空间给民营养老服务机构，正是当前我市发展基于社区的养老服务的迫切要求。鼓励民营资本发展基本养老服务业，核心政策是取消公立机构的特殊待遇，包括行政垄断地位，放开市场准入，民办非营利机构同等执行和公办机构一样的用地、用房、税收、财政补贴等政策。具体实施可见以下几点：（1）吸引投资，建设一个区域性中高档养老社区或生态养老基地。利用我市周边山林、水面等自然环境优越的地方，鼓励投资人按照专业化、社会化、市场化原则，努力打造一个在我市及皖北地区乃至省内外都具影响力的中高档养老项目。项目应集老年公寓、老年护理院、老年娱乐、老年学习、老年健身、老年餐厅、老年用品超市等多种设施、多种功能于一体的大型养老社区，以满足养老生活的多样化需求。项目占地应该不少于500亩，项目投资以不少于3个亿为宜。政府要在审批立项、土地供应、规划设计、税收服务等方面给予积极支持。（2）以适度普惠为原则，建设好一个市级、几个区级社会养老服务中心。可以公建民营，也可以民建公助；可以以优惠价格出让城市改造中的小地块，也可以利用撤销的学校、废弃的厂房改建；积极鼓励各类医疗机构创办医养结合型养老机构。适度普惠型养老机构，应该彰显公有或公助色彩，坚持发挥好政府托底作用。投资适度普惠型养老机构，床位在200张左右即可，一般有3至5千万资金规模就可以了；政府可以在出让地块等方面给予支持，也可以给予一次性建设补贴或按投资规模给予奖励。（3）结合居家养老服务的政策设计，在全市社区鼓励建设托老机构。我