投融资新政概述和政府与社会资本合作模式创新

投融资新政概述和政府与社会资本合作模式创新2015年2月十八届三中全会、中央城镇化工作会议《决定》中提出“大幅度减少政府对资源的直接配置”和“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的体制机制变更要求。为贯彻上述要求，近期，国务院、发改委、财政部等部门陆续颁布多项政策文件，依法强化“新常态”下对政府负债的管理要求，倡导创新重点领域投融资机制，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进条结构、补短板、惠民生，着力推进以政府与社会资本合作的方式开展公共服务和基础设施类项目建设。具体文件政策目录见下页。主要包括：法律：《预算法》修正案国务院文件：国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发〔2014〕45号）发改委文件：关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）财政部文件：关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号）关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金〔2014〕156号）关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号）关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知（财库〔2014〕37号）综合分析上述文件，主要政策可以大致分为两个方面：一是强化对地方政府债务管理的要求，又可分为：对存量的管理要求对增量的管理要求二是规范政府与社会资本合作模式，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进条结构、补短板、惠民生。第一部分政府投资业务投融资新政概述一、政府投资业务投融资新政的主要内容一是明确要求把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算进行管理。二是“修明渠、堵暗道”，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能。三是要求将财政运行全面纳入法治化轨道，完善全面规范、公开透明的预算制度，逐步建立中期财政规划管理。四是要求凡属市场能发挥作用的，要创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，促进投资主体多元化，充分发挥市场配置资源的决定性作用。政府投资业务投融资新政的主要内容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求：划分“政府债务”和“政府支出”的边界（1）哪些是政府债务？政府债务以财政性资金负责偿还存量债务：截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务增量债务：政府及其部门在限额内以政府债券方式举借的债务（2）什么是政府支出？政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任政府对投资者或者特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任一、政府投资业务投融资新政的主要内容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求：对增量债务的管理要求：一是“一项放开”：即《预算法》修正案提出“有限赋予地方政府举债权限，允许地方政府对外举借债务用于建设投资”的总要求。二是“四项限制”：第一，“限制方式”：《预算法》修正案提出，明确地方政府只能通过发行地方政府债券的形式负债，除此之外，不得以任何方式举借债务。43号文、45号文对此又作了重申。一、政府投资业务投融资新政的主要内容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求：对增量债务的管理要求：二是“四项限制”：第二，“限制主体”：《预算法》修正案提出，明确只有经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以举借债务（市县级政府可由身上级政府代为举借），43号文、45号文细化要求举借主体仅限于政府及其部门，不允许企事业单位举借政府债务。第三，“限制用途”：《预算法》修正案提出，要求地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；43号文、45号文补充明确可用于适度偿还债务。一、政府投资业务投融资新政的主要内容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求：对增量债务的管理要求：二是“四项限制”：第四，“限制规模”：《预算法》修正案提出地方政府举借债务的规模需由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准；43号文、45号文补充明确分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。一、政府投资业务投融资新政的主要内容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求：对后续政府支出的管理要求：推广使用政府与社会资本合作模式有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场的关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。以PPP模式为主，政府采购模式为辅，债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还。政府按照事先约定承担财政补贴责任，财政补贴等支出按性质纳入相应预算管理。对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。一、政府投资业务投融资新政的主要内容二、政府投资业务投融资新政对银政合作模式的影响政府投资业务第一类业务第二类业务政府债券PPP（主要模式）政府采购（补充模式）地方政府政府投资业务分类对应合作模式政府发挥主要作用市场发挥主要作用第一类：难以吸引社会资本参与、确需政府举债的公益性项目，未来融资将只能由政府发行债券解决。第二类：可以吸引社会资本参与的公益性项目：以PPP模式为主，政府采购模式为辅，债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还。政府按照事先约定承担财政补贴责任，财政补贴等支出按性质纳入相应预算管理。第二部分政府与社会资本合作模式创新（一）基本定义PPP的概念较为宽泛，相关国际组织定义如下：亚洲开发银行：PPP是指为开展基础设施建设和提供公共服务，公共部门和私营部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系。联合国发展计划署：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的互相合作关系，在这种关系中，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。欧盟：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。世界银行：PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任。一、PPP模式概述（一）基本定义发改委关于PPP模式的定义：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。财政部门关于PPP模式定义综上，可归纳如下：PPP通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。一、PPP模式概述（二）核心内涵市场性：项目实施方为市场化公司，实施方的确定需通过市场化招投标运营性：与BT项目相比，PPP完成建设任务后仍需要实施方进行运营互利性：PPP是指政府、盈利性企业等组织基于某个项目而形成的互相合作关系，项目实施风险由参与合作的各方（包括政府）共同承担责任和融资风险服务性：PPP关注服务。确定服务或产品标准，按照基于项目表现的支付公式付费，没有服务就没有付费，付费方一般为“使用者”或“政府”全程性:政府和企业均全程参与到项目的设计、建设、运营过程，发挥各自的组织协调优势和专业管理优势。政府还可在此过程中进行全程监督，提高项目质量一、PPP模式概述（三）适用于政府投资类业务的优点拓宽资金来源增加投资、就业，促进经济增长避免资本金和还款来源全部依赖政府财政资金降低政府风险转移财务、建设、运营等风险减少政府财政支出和债务负担政府职能由“既做运动员又做裁判员”向“裁判员”转变在公共服务领域发挥私人部门的能动性和创造性，有助于提高公共服务效率，将事情交给更“专业”的人去做，实现“政府、企业、使用者”三赢的局面提高经济活力和竞争力使基建领域的分割市场转变为统一市场，有利于经验积累和知识转移一、PPP模式概述（四）实施程序一、PPP模式概述（五）适用范围发改委要求：适用范围：主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。项目来源：从准备建设的公共服务、基础设施项目中，及时筛选PPP模式的适用项目，按照PPP模式进行培育开发。各省区市发展改革委要建立PPP项目库，并从2015年1月起，于每月5日前将项目进展情况按月报送国家发展改革委。一、PPP模式概述（五）适用范围财政部门要求：适用范围：投资规模大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度高的基础设施及公共服务类项目项目来源：可由政府或社会资本发起，以政府发起为主。一、PPP模式概述（五）适用范围开发银行支持范围：公租房、农村危旧房改造等保障性安居工程及其配套设施建设。污水和垃圾处理、大气污染防治、节能环保、城市水环境治理、生态园林等生态环境建设。道路、桥梁等市政公共交通基础设施建设。给排水、供电、供暖（含热电联产）、供气、地下综合管廊、通信等城市管网建设和改造。信息网络、智能建筑、绿色建筑等智慧城市配套设施建设。物流流通、信息服务、现代农业等生产服务业项目建设。医疗、文化、旅游、教育培训、健康养老等服务业项目建设。铁路、公路、航空、轨道交通、水运以及与之配套的交通基础设施建设。大江大河流域治理、水资源管理等水利工程建设。其他涉及运用财政性资金，并符合PPP模式特点的基础设施及公共服务领域项目。一、PPP模式概述（五）适用范围开发银行支持范围：对于前述投向领域，可从以下3个方面推动政府与社会资本合作：对于新建项目，积极支持新型城镇化、京津冀一体化、长江经济带、一带一路等热点和重点领域的政府投资类项目对于在建项目，确实没有其他资金来源的，我行可通过PPP模式予以支持，重点支持我行已有贷款的在建项目；对于非我行贷款的在建项目，从加强与政府合作、巩固客我关系、平衡风险与收益等维度主动选择、审慎介入。对于存量项目，可积极运用TOT、委托运营、合同管理等新模式推动该领域业务创新和发展，帮助地方政府盘活存量资产。一、PPP模式概述（六）项目筛选和评估发改委要求：项目筛选：发改委会同行业管理部门、项目实施机构，及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，编制实施方案并提交联审机制审查，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。项目联审：发改委会同相关部门建立PPP项目联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据。一、PPP模式概述（六）项目筛选和评估财政部门要求：物有所值评价财政承受能力论证开发银行支持政策：通过有权部门筛选和评估的的项目，由项目实施机构报政府批准后，可按照PPP要求予以支持。未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证。经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式予以支持。一、PPP模式概述（七）合作对象发改委要求：按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本。财政部门要求：依法设立且有效存续的具备法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业，但本级政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本参与本级政府辖区内的PPP项目。一、PPP模式概述（七）合作对象开发银行支持政策：重点支持按照社会资本独自或与政府共同成立股权多元化企业（项目公司）。股权多元化企业是指政府和社会资本合资成立的企业，其中，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，包含：民营企业，中央企业及其子公司、地方政府所属的治理结构完善、市场化运作的企业，以及外方社会资本等。原则上，现阶段开发银行授信支持的社会资本暂不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。一、PPP模式概述（八）项目公司组建发改委要求：根据特许经营协议需要成立项目公司的，特许经营者应当按照约定依法注册成立项目公司，并由实施机关与项目公司签订补充书面协议。特许经营协议可以约定特许经营期内，除经协议各当事方协商同意并报请原特许经营审批机关批准，项目公司不得变更实际控制人，股权结构不得进行重大调整。财政部门要求：政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具备实际控制力及管理权。开发银行政策：可支持授信评审阶段，项目公司尚未成立的情况。主要就项目公司的主要授信条件与其股东或实际控制人协商一致，落实对方就上述内容作出承诺出具的合规内部决议文件。一、PPP模式概述（九）运作模式发改委要求：将PPP项目分为3类：经营性项目：具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交、建设-拥有-运营-移交等模式推进。准经营性项目：经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交、建设-拥有-运营等模式推进。非经营性项目：缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可采用建设-拥有-运营等市场化模式推进。财政部门要求：包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。一、PPP模式概述（九）运作模式开发银行PPP业务模式一、PPP模式概述一级分类二级分类具体项目运作模式外包类（Outsourcing)模块式外包服务分包（ServiceContract）管理分包（ManagementContract）整体式外包设计-建设（DB）设计-建设-主要维护（DBMM）运营和维护（O&M）设计-建设-运营（DBO）特许经营类(Concession)移交-运营-移交（TOT）购买-更新-运营-移交（PUOT）租赁-更新-运营-移交（LUOT）建设-运营-移交（BOT）建设-租赁-拥有-转让（BLOT）建设-拥有-经营-转让（BOOT）其他设计-建设-移交-运营（DBTO）设计-建设-投资-运营（DBFO）私有化(Divestiture)完全私有化购买-更新-运营（PUO）建设-拥有-运营（BOO）部分私有化股权转让其他（十）回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。使用者付费：是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。可行性缺口补助：是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。政府付费，是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。项目合同中涉及的政府支付义务，应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。一、PPP模式概述（十）回报机制开发银行支持要求：还款资金来源可包括PPP合同项下的综合收益（可由使用者付费、财政补贴、政府付费等机制单独或组合建立）和借款人的其他综合收益。付费标准的制定一般包含政府保底量、价格和相应的调价机制。对于尚未形成PPP筛选评估机制和项目库的地区，分行应加强与地方政府的沟通，正式评审前应获得：有权部门认定该项目及运作模式符合PPP要求，属于PPP项目，承诺未来将项目纳入PPP项目库中的书面认可文件明确将后续PPP合同中约定的政府付费部分按年纳入相应财政预算管理；在政府综合财务报告制度建立后，还应纳入政府综合财务报告。一、PPP模式概述（十一）典型案例案例：苏州古里镇白茆片区城乡一体化建设项目，该项目属于小城镇建设范畴，公益性较强。为项目量身设计融资模式：一是打造股权结构多元化的市场主体，在国有资本之外，引入民营企业和集体经济，以国资、民资及集体资本合资的股份制企业作为借款人。二是按照可行性缺口补助的方式，，弥补项目自身现金流不足，由常熟市政府、古里镇政府与借款人签署协议，约定建设资金来自于土地增减挂钩指标对应的土地出让收入返还，除能覆盖银行贷款本息之外，对借款人还保证了一定的项目收益。三是加强银行资金的风险管控，除保证人担保之外，项目还引入农村土地流转收入权益质押来进一步缓释风险，实现公益性项目的市场化运作。去年3月，李克强总理考察该项目时，对项目的运作模式以及所体现的小城镇化发展方向给予了肯定。一、PPP模式概述（一）基本定义《政府采购法》定义：指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务等的行为。二、政府采购模式概述（二）涉及主体《政府采购法》明确：在政府采购活动中享有权利和承担义务的主体包括采购人、供应商和采购代理机构等。采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：具有独立承担民事责任的能力；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录；法律、行政法规规定的其他条件。二、政府采购模式概述（二）涉及主体购买主体：政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据实际需要，实施购买服务。承接主体：承接政府购买服务的主体，包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。二、政府采购模式概述（二）涉及主体开发银行支持原则：政府采购项目的借款人应为承接政府采购项目，向采购人提供货物或服务的供应商。原则上应满足以下要求：具备良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；符合由采购人会同财政部门根据政府采购服务项目的性质和质量要求确定的具体条件。二、政府采购模式概述（三）适用范围《政府采购法》规定：采购包括以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。所谓货物：是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。所谓工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。所谓服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。二、政府采购模式概述（三）适用范围细化要求：基本公共服务：公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生