江苏区域规划实施的困难与对策及江南水乡城镇的保护与发展

PAGE20-江苏区域规划实施的困难与对策摘要：目标过于宏大、内容比较原则、政府间利益纠葛等因素阻碍了区域规划的实施。建议运用地方立法将区域规划转化为地方政府的法定职责，形成法律规范机制推动区域规划的贯彻落实；设立专门负责机构，以下位规划或专门规划衔接上位规划，形成目标任务分解机制推动区域规划的贯彻落实；运用财税政策扶持弱势区域主体，形成利益补偿机制推动区域规划的贯彻落实。东南大学周佑勇教授承担省社科基金项目“长江三角洲地区区域规划实施机制研究”，调查分析江苏省域范围内区域规划的实施情况，提出建立多层次转化实施机制，提升区域规划的政府执行力和实施效果。区域规划是政府对区域性经济社会公共事务进行预先部署，并适用于跨行政区划的行政规划。近年来，我省先后出台《苏锡常都市圈规划》、《南京都市圈规划》、《江苏省沿江开发总体规划》、《江苏沿海地区发展规划》等区域规划，打破行政区划界限，在化解产业同构、市场分割、恶性竞争、重复建设等区域性难题，协调不同行政区利益，推动区域协作方面发挥着越来越重要的作用。但是，从调研情况看，区域规划的实施仍然存在较多困难，规划内容难以落实，规划目标不能完全实现。主要是：第一，区域规划的自身缺陷制约了实施效果。规划目标过于宏大，规划内容比较原则、模糊与不确定，规划的法律性质和地位不明确。例如《苏锡常都市圈规划（2001-2020）》实施已近10年，仅在基础设施领域，原定17个规划项目中有11个处于改变、争论、搁置状态；312国道改线和沪宁铁路改造基本上没有按照规划执行；“重点建设常州奔牛机场”的规划目标几近落空。第二，政府间利益纠葛阻碍规划的实施。如长三角港口类规划，国家和长三角两省一市政府先后出台《长三角港口建设规划（2004年～2010年）》、《长江三角洲地区高等级航道网规划》（2004年～2020年））等多个区域规划，对长三角地区港口的布局与建设作出了具体部署。但近五年实际情况表明，长三角地区港口“诸侯混战”的局面并未随着众多区域规划的制定出台而得到根本改变。要提升区域规划的实施效果，避免“规划规划、纸上画画、墙上挂挂”的尴尬局面，必须增强区域规划自身的强制性与约束力，增强可操作性。第一，建立法律规范机制，增强权威性和约束力。区域规划本身并不是法律法规，区域规划的实施也不同于法律法规的实施，但可以运用地方立法将原则性、抽象性的区域规划转化为地方政府的法定职责。2005年湖南省人民政府批准实施《长株潭城市群区域规划》（2004-2020），2007年湖南省人大常委会专门针对该规划制定了《湖南省长株潭城市群区域规划条例》。该条例以地方法规的形式明确了长株潭城市群区域规划的地位、作用、实施与监督机构，从而将该区域规划的实施转化为对地方法规的实施，起到了良好的实际效果。2009年9月省政府出台了《关于贯彻落实〈江苏沿海地区发展规划〉的实施意见》，以政府规章性文件形式推动该规划的实施。但是，《苏锡常都市圈规划》、《南京都市圈规划》、《徐州都市圈规划》等重要区域规划的实施，缺少相应的地方法规相匹配。我省应加快推进区域规划转化实施的法治化步伐，运用地方立法推动区域规划的贯彻落实。第二，建立目标任务分解机制，增强可操作性。广东省《珠江三角洲城镇群协调发展规划》（2004-2020）第100条规定，“建立、健全本规划实施的实体机构——珠江三角洲城镇群规划管理办公室”。该办公室主要职能是：对区域规划的责任主体进行逐步分解，并确保各配套专项规划和城乡建设规划得到充分落实。建议我省借鉴广东经验，建立分解实施机制：一是以较低层级的下位规划或专门规划来衔接上位区域规划，二是设立专门机构对区域规划实施主体、进度进行分解细化，三是建立责任考核体系，将区域规划分解实施情况纳入地方政府绩效考核范围，提升区域规划的政府执行力。第三，建立利益补偿机制，增强内生动力。在德国，区域规划的核心任务是缩小地区差距，从区域协调发展出发，确定受补偿主体，并运用财税政策，对受补偿主体进行保护性利益补偿。借鉴德国经验，首先，应把促进区域整体均衡发展作为区域规划的核心目标，建立包括人均GDP、就业率、经济增长率、税赋能力等在内的反映地方政府主体间财税关系的指标体系，以此确立利益补偿对象和额度，并运用专项拨款、税收返还、公式化补助等手段扶持弱势区域主体。其次，针对区域规划中特定项目进行个案式利益补偿。如跨区域土地利用、资源开发、环境保护、产业布局分工等协作项目，应在利益评估基础上明确财税收益共享与损失分担规则，通过物质援助、共同投资、劳动力就业安排等形式来实现区域规划项目个案式补偿。江南水乡城镇的保护与发展摘要：江南水乡城镇是具有独特格局风貌和深厚文化内涵的人类聚居地，是中国优秀的历史文化遗产。江南六镇保存了完好的古镇风貌，科学的规划，合理的发展，使这些古镇在保护与旅游上取得了良性循环，但也面临着新的压力。本文从江南水乡城镇的特色、价值、保护实效、旅游压力等方面来探讨历史文化遗产的保护与可持续发展。关键词：江南水乡城镇、历史文化遗产、价值、保护、发展2002－11图1，江南水乡城镇的位置图1，江南水乡城镇的位置整个江南地区处于亚热带，地势平坦，气候温润，物产丰富，交通便利。由于有长江、太湖、阳澄湖以及富春江等密布的河湖，形成水网地区。（图1）江南水乡城镇是在相同的自然环境条件和同一的文化背景下，通过密切的经济活动所形成的一种介于乡村和城市之间的人类聚居地和经济网络空间。在中国文化发展史和经济发展史上具有重要的地位和价值。而其“小桥、流水、人家”的规划格局和建筑艺术在世界上独树一帜，形成了独特的地域文化现象。一、江南水乡城镇的特色周庄、同里、甪直、南浔、乌镇、西塘等是在江南地区经济和文化鼎盛的时期（公元13世纪-16世纪）发展成为具有经济、居住和生产等多种功能的城镇。它们格局独特、风貌完好、文化深厚、民风淳朴，成为江南水乡众多城镇的典范和代表。它们具有共同的特点：1．植根于“水”环境中的江南水乡城镇具有独特的自然景观和生活特征。江南地处长江三角洲太湖流域的湖积平原，其中有许多零星的湖泊沼泽。长期以来，由于农业水利和交通的需求，人们在太湖下游陆续开凿许多运河，形成五里、七里一纵浦，七里、十里一横塘的完整的以太湖为中心的水网体系。特别是隋唐开挖的京杭大运河，成为中国南北交通的大动脉。水网化的形成促进了农业和交通贸易的发展，江南成为农业的高产地区和经济中心。江南水乡地区具有得天独厚的自然条件，早在七千多年前，这一地区就有人类居住繁衍，创造了马家浜文化、崧泽文化和良渚文化。到11世纪，这里就是中国最富庶的地区之一。当时有“苏湖熟，天下足”之谚。宋王朝的南迁（公元1127年），使江南成为全国的中心，江南水乡城镇凭籍其发达的水网体系所带来的交通优势成为该地区经济与文化的活跃点。水是江南水乡环境的母体，江南水乡因水而生，因水而发展。昆山的周庄“镇为泽国，四面环水”，“咫尺往来，皆须舟楫”（《贞丰拟乘》），周庄镇区位于五个湖泊的中心地带，而镇北的白蚬江又是连系苏、浙、皖、沪的三省一市通衡，是来往船只避风和补充给养的良港。同里镇区可谓“诸湖怀抱于外，一镇包涵其中”（《同里志》）。甪直、南浔、乌镇、西塘等古镇也是通过贯穿镇区的“上”字型、“十”字型或星型的市河沟通太湖、运河、长江甚至大海。因此在以舟楫为重要交通工具的时代里，商业便随着交通的方便得到发展，四乡的物资到这些地方集散，使得这里人丁兴旺、商贾四集，形成了繁荣的街市。古镇区被河道分割，由几十座风格各异的石桥连为一体，镇区内传统建筑鳞次栉比，街巷逶迤，家家临水，户户通舟。形成江南水乡古镇独特的“小桥、流水、人家”的自然景观和生活特征。2．多种文化的融合形成江南水乡城镇亦雅亦俗的独特地方文化。公元前11世纪，吴国建立，其疆域范围覆盖江南水乡大部分地区。2500年前，吴国在甪直地方建造离宫，甪直开始发端。吴国戌兵备越，设立乌戌为吴疆越界，乌镇从而源起。吴国兴修水利凿流经过西塘，形成西塘雏形，有吴根越角之称，是吴越相争边界。随着吴国的建立，中原文化传播与渗透到江南地区，与当地文化交流、融合，加速了长江下游地区的早期文化的发展，逐步形成了在中国文化史上有重要地位的吴文化。江南水乡地区位于吴文化的中心。吴文化体系中具有突出特点的发达的稻作文化、科技文化、手工艺文化、园林文化成为江南水乡地区文化的基础。宋王朝的南迁（公元1127年），带动了江南地区经济、社会和文化的成熟，江南水乡城镇在这个时期快速发展。发达的经济支撑起兴盛的文化，钟灵毓秀的江南地区一直崇文重教，稻米莲歌，耕桑读律，科名相继，吟咏成风，甚至出现私人藏书文化。历代江南地区鸿儒巨子层出不穷，尤以明清（公元14-19世纪）为最。如同里古镇诞生中国古典园林设计原理《园冶》的作者造园家计成，乌镇则是中国著名文学家茅盾的故里。另外，江南水乡城镇良好的文化氛围、富裕安定的生活环境、旖旎的水乡风光，历来就吸引了文人名士的寓居、游访甚至授业。吟诵江南水乡风光的名篇佳着构成中国文学的重要的部分。20世纪初，江南地区受到西方文明的影响，在南浔创办了浔溪公学（1901年）、浔溪女校（1906年）和中国体操学校（1908年），在同里创办的同川小学（1902年）和丽则女校（1906年），开创了中国现代教育的先河。江南特殊的地理环境、经济因素和人文因素形成了独具一格的水乡生活文化。人们的衣、食、住、行具有浓郁的水乡特色。水乡妇女“包头巾、束腰兜、绣花鞋”，年终岁时有“摇灯船”、“烧田蚕”、“鱼戏”等民俗活动，春节吃年糕、元宵吃汤团、清明吃青团、端午吃粽子、中秋吃月饼以及日常以水产、蔬菜为主的饮食特色，和家家临水、户户通舟的生活和交通方式都非常具有水乡独特的风情。3．经济作用表现突出的社会形态，反映了江南水乡城镇在中国发展史上独特的作用与价值。江南水乡湖泊纵横，为农桑渔牧创造了很好的自然条件，因而在隋唐（公元7-10世纪）乃至更早便成为当时的主要农业生产区域。农家在耕种的同时还兼养蚕和纺织。由于蚕桑和棉作的经营比稻作经营收益多，因此进入15世纪以后江南地区的棉作经济与蚕桑经济，包括与之配套的家庭手工业，以及其它经济作物栽培与加工的商品化经营，日益明显地压倒了传统的耕作经济，使得在江南水乡涌现了大量市镇。同时由于江南地区水网密布，交通便利，大量中小城镇由密如蛛网的河流水道相互贯通，形成平均距离约为1公里由于经济作用的突出，江南水乡城镇的社会形态不同于封建统治的中国其它城镇。江南水乡城镇以消费性为其主要特征，古镇内有地主官僚、商人、士大夫、平民（小手工业主、手工艺人）和农民。水乡居民崇尚自然、与世无争，经营着一种安逸、舒适、精致的生活氛围。同时，重商思想的兴起，使江南地区亦农亦贾，改变了中国封建社会里长期“工商皆末”的思想意识。商人在城镇中的地位举足轻重，还出现了以商养文，以商助教的状况。形成中国历史上独特的一种社会现象。在城镇形态上则不是中国传统的规则整齐、讲究对称等布局，而是顺应河道，适应市场的发展，表现出独特的风格。4．“天人合一”的中国传统规划思想与经济规律的完美结合塑造了中国人理想的“文明、富足、诗意、和谐”的居住环境，在中国规划与建筑史上具有重要的地位和价值。江南水乡城镇因水成街，因水成市，因水成镇，经济的因素使江南水乡城镇的平面布局与其主要流通渠道——河道有着十分密切的关系，也因为河道形态的不同而呈现出不同的形态特征：由单道河流形成带形城镇；由“十”字型、“上”字型河流形成星形城镇，如南浔镇、甪直镇、乌镇；由“井”字型河流形成方形城镇，如周庄镇；由网状或枝状河流形成团形城镇，如同里镇、西塘镇。江南水乡城镇内，水街相依，水巷和街巷是江南水乡城镇整个空间系统的骨架，是人们组织生活、交通的主要脉络。水巷既是作为水上交通的要道，是城镇与四邻农村、城市联系的纽带，是货物运输的主要通道，也是人们日常生活中洗衣、洗菜、洗物、聚集、交流的主要场所。街市则是江南水乡富庶和繁盛的表现，在主要街市两侧，商店毗邻，货物满目，人流来往，很是繁华。由于是步行的交通体系，因而街市的尺度便显得狭窄而随意，更兼两侧的店铺常常将活动领域扩展到街道上，使整个街市热闹祥和。水路与陆路决定舟行与步行两种交通方式，互不干扰，而这两种交通方式的交汇点便是桥梁与河埠以及因之而产生的桥头广场与河埠广场。这些节点往往因地处水陆交叉处，是货物集散交易的地方，因而往往也是人们活动密度最高的地方而成为水乡城镇中最为活跃的场所。江南水乡城镇建筑布局和风格则是中国传统的“天人合一”思想和经济作用的完美结合：布局随意精练，造型轻巧简洁，色彩淡雅宜人，轮廓柔和优美。在经济因素作用下，建筑尽量占据沿河沿街面，并形成了“下店上宅”、“前店后宅”、“前店后坊”的集商业、居住、生产为一体的建筑形式。但是建筑一般尺度不高，天井、长窗形成了室内室外空间相通，建筑刻意亲水，前街后河，临水构屋，有水墙门、水桥头、水廊棚、水阁、水榭楼台，甚至水巷穿宅而过，形成了人与自然和谐的居住环境。与中国其它地域的城镇相比，江南水乡城镇的形成与发展更多地受到了经济因素的作用，并在其独特的地理环境中创造了以“水”为中心的独特的生活环境和生活方式，充分体现了水乡先民勤劳智慧的美德，在中国发展史上具有重要积极的意义。在江南水乡市镇网络中，13世纪到19世纪盛极一时的古镇为数众多，由于中国20世纪80年代以来社会和经济的迅速发展，大多古镇由于区位条件的变化，陆路交通的开辟，现代工业的发展，高楼大厦的兴建，废弃了原有的水网河流和传统建筑，水乡古镇风貌不复存在。苏州附近的周庄、同里、甪直，湖州附近的南浔，嘉兴附近的乌镇和西塘等古镇都是由于陆路交通不方便，和由于在八十年代中期及时地进行了合理和科学的城镇规划，保护了古镇，开辟了新区，得以完整地保存了原汁原味的水乡风貌，也为人类保留了非常珍贵的历史遗产。二、江南水乡城镇的保护及实效江南水乡城镇虽然风光优美，景色诱人，但是都是历经了数百年的变迁，镇上房屋多半是明清旧房，年久失修，有的已经破烂，工程设施较少，而经济叉较邻近乡镇落后，虽提出要保存，但从实际上看却需要改造与建设，因此，所遇到的问题就是：保存与发展，老化与现代化，规划与实施的矛盾。而反映在具体的内容上，就是如何改善居民的生活环境，如何提高水乡城镇的设施水平，如何发展生产，而我们要保存的这些古街、古桥、古宅、古镇又怎样适应今天人们的需要。另外，现存的城镇管理体制、保存费用及财政资金的来源、土地房产所有权等问题，都给保存、规划、建设带来许多的困难。面对这些矛盾和问题，采取的对策和经验：1、提高人们的意识。这些硕果仅存的古迹，是记录人们世代的情感的物质实体，要充分认识到水乡古镇本身拥有的珍贵历史文化和科学价值，认真保存好，使之下致于在我们一代人手中消失殆尽。特别是要使当地领导者、决策者及广大居民都认识到，他们所拥有的不是破旧的烂摊子，而是藏有珍宝的古董铺，这些物存和地下矿藏及自然环境一样是宝贵的资源，问题在于人们是否会合理地开发或者不使宝地毁坏掉。提高认识也要借助于外力，召开一些会议，请一些有影响力的政府官员、学者专家以及团际友人多次参观、考察、评论、宣传，逐步地加深认识，并且认真地宣传教育居民，使这些水乡城镇居民认识到“古镇是个宝，开发不可少”，真正激发起广大居民对古镇保存的热情，他们就不会闹着要拆旧屋盖新楼了。在明确了保护古镇的前提下，再逐步深入地划清各种界线，协调好各种矛盾。2、适应水乡城镇的发展，应着眼于发展中求得落实保护。最重要的还是在于城镇经济的发展与繁荣，在有了对保存的认识与措施以后，必须有一定的经济实力，才能有力量来实现保存的要求——维修、修复与更新。所以首先还是要全面地研究乡镇的经济发展，综合地解决乡镇的发展方向、生产发展布局，以及这些建设与保存古镇风貌之间的问题。如我们为周庄等古镇提出了十六字方针：“保存古镇，建设新区，发展经济，开辟旅游。”对于一些有较好的传统风貌的乡镇，一般原则是采取新旧截然分开，两个部份内容和要求各不相同，一是保存为主，一是发展建设为主。如周庄、用直两镇的做法，都是分成两个区——新区和老旧。其次，过去水乡城镇的繁荣主要是因为水上运输方便，而今天必须依赖公路，因此城镇的用地结构改变原有沿河、沿湖布局的特点，而引向公路，有便捷的合理的交通布局。如用直镇开辟了新的北环线，沿环线布置了镇协工业和公共设施。周庄建造镇北的急水港大桥，改变了过去镇市不通车的历史，同时在规划新路线时，使公路不穿越和进入古镇，侧向一边，既方便了居民，叉不需拆迁古镇街道，汽机车不允许进古镇。“汽车一响，黄金万两”，这些古镇新区有汽车通过后，很快地改变了过去闭塞的情况，居民也得到实惠。合理地规划好新区，解决好工业用地的布局和通畅的交通，新区发展了，有了经济实力，也就能对古镇进行保存和改造。3、区别情况、分级保护。对古镇传统遗存和传统风貌的保存，不能笼统地对待。我们在深入调查的基础上，对古镇内外的文物古迹和风貌地段，逐个地进行保存价值的评估，并制定了一定的量值，分析它们的价值大小，然后根据不同价值的评价，并制定了一定的量值，分析其价值大小，然后根据价值的大小不同，制定保存等级。保存等级分为三级：绝对保存区、重点保存区、一般保存区。逐块地划定保存范围，制定各级的保存措施。对于具体的文物及古建筑等的保存措施，分为四级：保存、改善、更新、保留，分级和分类保存是做到分别情况分别对待，切实可靠。4、做好测绘，做好规划设计，为切实的保护与合理的发展提供条件。古镇的遗存很珍贵，而且受各种自然和人为因素影响，正在不断破损，我们本着保存优秀遗产的宗旨，首先组织力量，对有价值的建筑物、群体等尽量作些测绘工作，用图纸把这些形象和内部的结欐己录下来，这是非常有意义却是花费精力和经费的工作。但一定要做，今天不做，明天这些房屋没有了，就失去了对象，而这些图纸就是今后保存、改善、更新、保留的依据，并且图本身就是保存的重要措施之一。其次要保存好古镇和切实地合理指导城镇的发展，就一定要制定好合理而可行的各项规划和设计，以使建设管理和保存管理有依据。对一个城镇要进行的有工业调整、道路交通，住宅建设和旅游规划，对一些有影响且重要古建筑的维护、重建等也要做好规划和设计，以免造成『建设性破坏i。在规划中特别要注意传统文化的继承和发扬，古镇传统的保存是全面的，不仅是物质的所谓硬件的保存，也要注意精神的、文化的所谓软件的保存和开发，如传统民俗民风、传统产品、手工艺晶、传统小吃、菜肴、传统文学艺术等等。因此相应的场所与气氛也要经意地保存，如茶馆、书场、桥头广场、河埠等等。5、规划能否按规划实施，关键在于政府单位。提高认识，有一个过程，而在认识提高之前，已有借助于组织的力量和法制的作用，我们对每个古镇的规划，都争取上级政府部门的认可，和取得有关明智政府官员的有力支持，要乡镇能按规划实施，使这些规划真正成为乡镇发展建设中的蓝图，并使它具有一定权威性。其次规划的实施需较长的时间，而且常常随形势发展和客观的条件变化，而需作必要的调整，这就要求规划者经常心系古镇、坚持服务的观点，方能取得成效。三、新观点——坚持永续发展的道路自1985年第一轮保存规划完成以后的十几年间，我们利用地理之便，对江南水乡古镇进行了追纵与考察，在检验实验效果的同时，寻求更加完善的保存之路。1997年，周庄镇政府确定申报国家级历史名镇和世界文化遗产，我们重新编制周庄古镇保留规划，从对周庄、周里等江南水乡传统城镇的十几年的调查和实践，我们认为新的一轮保存规划必须坚持“永续发展”的原则。根据分析，重新确定保护规划的主题：保存中国优秀的历史文化遗产，保存独具特色且反映明、清、民初年浓郁的江南水乡风情的风貌景观，成为中国大陆国家级历史名镇，申报联合国世界文化与历史遗产。将文化这一概念的强调以及世界级的目标，是周庄镇在新时期的新定位。这有助于在具体的规划与实施中对各种观念去伪存真，找出真正适合周庄的永续发展的道路。根据以上的主题，我们认为周庄镇的保存与发展，必须建立在处理好以下两方面的关系之基础上。一是保存与更新的关系，既对有价值的东西进行保存，而对于一些落后而不健全的东西，则要坚决的更新，如引入现代的市政设施等，只有这样才能使古镇保