城市企业搬迁与环境问题研究

PAGEPAGE5城市企业搬迁与环境问题研究郭新民1晋卫2(1中国人民大学环境学院2中石化燕山石化公司环保分公司)摘要本文通过对两个城市采取的不同企业搬迁政策的分析，阐明了环境保护与城市发展间的关系，强调了城市污染企业的搬迁不仅能改善城市的生态环境，大大提高城市的经济发展水平，而且有利于解决大小城市间由于经济发展不平衡所带来的经济与社会问题。关键词环境保护企业搬迁城市发展一、前言城市发展始终是与工业发展相联系的，工业发展对劳动力的需求吸引了大量的农村劳动力进城，其结果是该地区经济发展但同时也给该地区带来了严重的污染。这种关系在过去的二个世纪中一直存在，没有什么改变。城市经济活动在任何一个国家的GDP中都占有重要位置，而且该比例呈上升趋势[1]，例如：我国工业城市对GDP的贡献近年来快速提升，1996年已达到68.6%[2]，与此相类似，韩国半数的工业企业集中在七个大城市，1999年，这七个大城市的产值占全国GNP的46.2%[3]。对发展中国家的大城市来说，发展工业是极其重要的，城市工业的集中是城市化和城市发展的催化剂。在很多城市中改善环境质量的首要任务是控制工业污染，在消除工业污染问题上，市政当局有几种意见。一是通过实施不危及工业竞争力和经济发展的行政监督和规章，以降低工业污染。二是认为应颁布严格的规章制度，迫使污染企业降低污染或消除污染源。第三种意见认为应将污染企业或企业中释放污染的部分搬迁到郊区或其他城市，即“眼不见，心不烦”。东亚过去的几十年中，实现了工业化和经济的迅速发展，其对污染采取的对策是“眼不见，心不烦”策略，即将污染企业搬迁和将废弃物运到其他地方。该方法已被很多的城市管理者所采用。但采用此种方法在改善城市环境质量的同时，也会对接收废弃物的城市或企业主产生负面的社会、经济和环境影响。二、搬迁背景工厂搬迁是基于成本最小化和利润最大化原则的。对于重工业企业，如炼钢厂、石油化工厂来说，能否得到熟练的工人，产品是否适应市场需求，是否有必需的原材料和交通基础设施以及土地和开发成本的高低都是必须考虑的最重要的因素。因此，在城市发展工业要比农村有利，而且城市里工厂林立导致了规模经济和企业兼并，这又会促进经济进一步发展。尽管大多数有害废弃物是由城市里的重工厂产生的，但70年代前，美国的有害废弃物企业更关心的是上述传统因素而不是环境因素。然而70年代之后，随着环保法规的颁布和环保意识的提高，这些企业受到了强烈的反对。大多数人认为废弃物处理装置和焚烧厂对于改善城市环境质量是非常必要的。传统的企业选址理论和现代环境意识相结合在某种程度上使具有环境风险的企业不约而同的将下列地区作为首选，离大城市近，土地便宜易得，污染小，生态意识差，环境法规不健全及几个管辖区的交界处（三不管地区）。（一）企业搬迁——国家政策在政府对经济具有很强控制力的国家，工业搬迁通常是国家工业发展政策的一部分。例如，韩国快速的工业化始于50年代末期，为了最大限度地使用自然资源和追求经济规模，工厂通常都被集中安置在选定的城市区域，并且为各种工厂提供大规模的厂房等设施。然而到60年代末至70年代初，这一政策在城市中引起了严重的结构不平衡，主要表现在轻、重工业比例失衡，极端的地区收入差别，城市和农村及地区间的发展鸿沟，大城市工业的过度集中和过度污染。韩国政府实施了一系列工业搬迁政策以减轻上述问题。1970年贸工部实施《地方工业促进法》，该法案的宗旨是消除汉城和其他城市间工业发展的差别，促进韩国不发达的西南和东北地区的就业。所采用的措施包括建立基础设施完备的工业区，提供含有补偿金的土地和不动产，对从韩国三个最大城市搬迁的企业给予所得税减免，对从汉城搬迁的企业给予进一步的优惠。1977年实施的《工业布局法》和1979年实施的《汉城地区发展计划》成功地使韩国的工业分散开来。根据1995年的调查，仅有10%的大企业仍留在汉城，50%的企业搬迁到汉城周边的其他地区，40%的企业搬离了汉城地区[3]。50年代和60年代，我国政府也计划将城市的部分重工业及职工进行搬迁，将东南沿海城市的企业搬迁到遥远、多山的西北地区（三线建设）。该计划的目的是促进边远地区的发展和满足战备的需要。（二）企业搬迁——土地增值工业搬迁在某些城市中可能只是地方发展政策和土地利用计划政策的一个方面，例如，在某些历史名城的中心区域有众多的文化遗产需要保护，但是大多数情况下，这些城区缺乏规划，通过再开发可以获得更高的经济价值，我国的很多城市目前正在进行这样的再开发。70年代初期的韩国，对于有限的可利用土地的竞争使用导致利润低下的土地使用（如小的、效率低的工厂）被高效益的方式所取代（如大规模的商业和住宅开发），激烈的竞争导致土地价格急速上升，迫使政府出台严格的价格控制法规。大城市已成为土地使用再开发的目标。我国的国有企业不仅提供工作岗位，而且还为职工提供社会福利。很多大型国有企业都建有自己的医院、学校、居民小区，这一体制导致在城市中形成混乱的用地模式。这种土地利用模式因经济效益低而并非理想，因此，可以重新开发为能带来更高利润的商业用途，例如，大连的一些在居民区的大型国有企业每年几乎不能为城市创造利税，而被逐渐搬迁到郊区。搬迁计划的实施需要相关政策的支持，如动迁费补偿和税收激励等。市政当局会根据城市的发展规划鼓励或不鼓励某种企业的搬迁。在我国，很多城市都建有高新工业园区，园区管委会通常支持高技术企业的落户。事实证明，这种方法不仅对城市发展有利，而且对城市管理也是非常有效的。（三）企业搬迁——城市环境管理方法正如前面所讨论的，迅速发展的城市为了改善自身的环境质量，通常将污染企业搬迁到近郊地区或城市周边的小城市。这种策略通常包含如下两种方式，一是将大城市中心区的整个企业搬迁到周边地区；二是将工业废物运到本区域外的填埋场或焚烧厂处理。事实证明这两种方法的效果是明显的。在改善区域环境质量问题上，很多经验证明将污染工业从市中心搬出的做法是很成功的。由于大城市周边地区通常污染程度较小，因此，暴露污染对公众身体健康损害的风险大大降低了。不仅如此，如果管理得当，搬迁对那些设备老化的企业来说是一个很好的机会，企业可以采用先进的生产线，或安装污染排放少的处理设备。然而事实上这些方法通常会带来严重后果，尤其是对于接受废弃物的城市。除了搬迁企业带来的直接的环境负担外，这些城市还必须承担相关的非直接的社会、经济和生态负担，这些问题可能是很严重的，但是在编制计划和实施时，他们却被忽视了。其原因在于污染企业和工业