国内教育行政规划分析

国内教育行政规划分析

一、我国高等教育行政规划行为法理初探

(一)高等教育行政规划行为的内涵

在行政法学界，国内外学者对行政规划有不同的定义。学者们对于该概念认定的侧重点不同，均具有合理性。高等教育行政规划的目的在于促进高等教育科学、合理地进展，在现有教育资源的根底上，对高等教育的进展趋势、路径选择进展部署、规划。高等教育行政规划因具有较强的专业特点，强调其行为的过程性是依法行政的内在要求。行政规划的主体一般指行政主体，高等教育行政规划的主体理应包括行政机关及法律、法规授权组织如高校，因高校的规划行为一般视为大学自治的内容，故不属于本文的讨论对象。本文所称的高等教育行政规划行为是指政府及其教育主管部门为实现高等教育科学、合理的进展，依法作出的具有法律约束力的行政方针行为的总称。

(二)高等教育行政规划行为的性质

对于行政规划的性质，理论界尚无定论。这无疑增加了我们讨论高等教育行政规划行为性质的难度。但笔者认为，规划应是一个开放的行政法律制度，可能具有不同的法律意义和约束力，其法律形式也不拘泥于单一的模式，依据详细的规划内容，其性质也可能是多样的。因此，高等教育行政规划并不能简洁地定性为详细行政行为①或立法行为②。“作为一种特别的行政行为，行政规划的法律属性无法单纯地归类于行政打算行为或制定规章行为。实践中，行政规划既可以表现为法律行为，也可以是事实行为;其表现形式既可以是法律、法规、规章，乃至行政标准性文件，也可以是行政纲要、打算、指示等。”［1］而基于本文所提出的高等教育行政规划的定义，它针对的对象相对而言是特定的，即指高校、受教育者、政府及其相关部门，且是对行政主体及相对方具有约束力的行为，因而，高等教育行政规划的范围已将抽象行政行为和行政指导行为排解在外。纵观所搜集的具有高等教育行政规划意义的文字材料③，这些详细内容大致包括强制性规划和非强制性规划。

1．强制性规划。强制性规划看起来是对将来事项的设定，对于权利、义务的变动也不是现实的发生，但这并不排解其具有法律效果。这些硬性规定对于行政主体、行政相对人的权利义务产生了某些影响和限制，而且该影响和限制足以具有权益侵害性。从外表上看，这些规定好像不会产生直接的法律效果，但深入分析则不然。如规定建立严格的教育收费公示制度，此标准明确给予了政府及其教育主管部门收费公示义务，受教育者及其相关人对于教育收费享有知情权，一旦政府及其教育主管部门违法收费，对权利人权益产生影响，可直承受到法律的规制。因此，基于该类高等教育行政规划的主体、对象的特定性和直接的法律效果，笔者认为，可以确定该类行政规划具有详细行政行为的属性。

2．非强制性规划。高等教育行政规划中更多的是非强制性规划。这些非强制性规定虽然未明确行政主体及其相对人的权利、义务，但对行政主体的影响和约束是存在的。规划一经作出，就要求行政主体实行积极的措施保障目标的实现。规划内容需要相关主体的积极协作才能实现，其本身缺乏以导致行政行为的必定产生，缺乏以导致相对人权利、义务的产生、变更，毁灭。同时，这些非强制性规定又是详细的，具有明确的目标性。因此，笔者认为，这些规划是内容详细、具有约束力的非强制性规划。因高等教育行政规划所涉及的内容在公布时对相关主体即产生约束力，无论是强制性规划还是非强制性规划，事实上都会对行政相对人的利益造成影响，假如贯彻、实施不当，均会对相关主体权益造成侵害。为保障高校、受教育者权利不受非法、不合理的行政规划的侵害，有必要对规划行为予以法律掌握，提高其法治化程度。

二、我国高等教育行政规划行为法治化的必要性

(一)依法行政的内在要求

依法行政是依法治国理念的重要内容，在当今社会，掌握政府权力，使行政权走上法治轨道是依法治国的根本精神。高等教育行政规划行为作为政府行政权行使的一种方式，应遵守依法行政的原则，受法律制约，对高等教育进展规划作为政府及其主管部门的一种行政治理方式被社会广泛认同，但法学界对其讨论仍处于滞后状态。应当熟悉到，无论是强制性规划还是非强制性规划，事实上对行政相对人的利益都会产生影响，假如运用不当，则必会对相对人的权益造成侵害。因此，从某种意义上讲，高等教育行政规划是一把双刃剑，既可以造福民众，也可能成为侵害民众权利的利器。目前，我国高等教育行政规划在实践中已暴露一些问题，存在侵权现象。在法律层面缺乏对高等教育行政规划行为的法律规制，相应的救济途径处于一种缺失状态，为了保障教育相关主体的合法权益，防止行政权的滥用，提高行政效益，必需对高等教育行政规划进展法律掌握和标准。

(二)政府职能转变的客观需求

政府角色的转变、职能的转换过程是事物进展的内在必定要求。从无为政府到全能国家，从行政机关作为不受制约的治理主体，到行政机关被置于立法、司法机关的监视、掌握之下的现实状态，是政府职能理论的进展史。对高等教育进展规划是当今政府职能转变的进一步表达，而对于解决当前高等教育进展过程中消失的问题同样是政府职能所涵盖的重要内容。目前，我国人口众多但资源又严峻短缺，自然资源如此，教育资源更是如此。这种状况不仅影响了我国经济的进展，导致各地区进展失衡，而且也产生了各种社会问题。如何使有限的资源发挥更大的成效，促进社会资源的协调、可持续进展是各级政府必需面对的课题。而在我国，教育资源尤其是高等教育资源存在严峻滞后性，规划高等教育资源已成为政府的重要职责。只有通过对高等教育进展方向进展规划，才能培育出适应当今社会需要的人才，才能合理、充分利用本国教育资源。世界各国都寄盼望于人才培育来增加综合国力，而人才培育需要科学、合理的进展模式，规划其将来进展方向是必定选择。

(三)解决现实问题的必定选择

1．理论上的缺乏。笔者通过中国法律法规规章司法解释全库①，依据法宝网上官方分类对高等教育领域的行政行为进展分析、整理，在860个高等教育领域详细行政行为中，涉及行政规划的就到达160多个。行政规划作为政府对高等教育规划治理的重要手段，凸显了高等教育行政规划的重要性、普遍性。但高等教育行政规划领域，无论是主体、内容还是程序方面，其法治化程度不高是现阶段表达的主要问题。首先，从规划的主体看，涉及国务院、教育部、卫生部、财政部、国家物价局、国家规划委员会，各省、自治区、直辖市人民政府等。从法律位阶看，有法律、行政法规、部门规章、法规性文件、部门标准性文件，其内容不仅涉及五年、十年各类高等教育人才数量、财政支出等宏观预期，而且有的还规划涉及到详细高校人事安排制度改革的相关内容，以及高校重点讨论基地建立规划等微小改革内容。内容错综简单，主体任意性较大，效力等级也凹凸不一。其次，从各项规划的详细规定看，有的规划内容非常详细，如《面对21世纪教育振兴行动规划》中有:“到2023年高等教育入学率到达11%左右”，“到2023年高等教育规模有较大扩展，入学率接近15%”，“今后3—5年，将专业由200多种调整到100多种。连续推动‘面对21世纪教学内容和课程体系改革规划’，并建成200个文、理科根底性人才培育基地、100个各科类根底课程教学基地和20个大学生文化素养培育基地，使之成为具有国内先进水平的教学示范基地。”在《国家教育事业进展“十一五”规划纲要》中用数字说明白“十五”规划所取得的成绩，又用详细数字描述了今后五年的进展目标。有的又特别抽象，如《国家教育事业进展“十一五”规划纲要》在主要任务中提到“着力提高高等教育质量，努力增加高校创新与效劳力量”，均以提倡性语言提出改革内容:“实施高等学校本科教学质量与教学改革工程，高校要把教学作为中心工作，加大教学投入，改善教学条件特殊是试验实习条件。”“积极推动讨论生选拔方式和培育机制改革，鼓舞高校与科研院所通过合作培育、联合培育等有效形式培育讨论生。”详细的内容从外表看具有可操作性以及目标的明确性，但由于我国尚未出台《行政程序法》，对于这些详细的内容，行政相对人简单对其科学性、可行性产生疑问，而对于抽象的内容来说，大多是建议性、提倡性的内容，它的贯彻落实需要高等教育相关主体的积极协作、响应，否则如一纸空文。在实践中，因地域的差异性导致实施方案的多样性，甚至会消失各地区相互冲突的措施，这是否会影响到教育的统一性和公正性?这些都是我国现阶段高等教育规划中存在的突出问题。再者，从高等教育行政规划的程序和救济途径看，规划是对于将来的猜测和设想，而将来具有较强的不确定性，行政机关依据当前的信息及技术作出的规划，必定会随着目标、手段、时间、详细环境、条件等任一因素变化而变化，从而使规划的适用性消失问题。那么依据变化了的条件和根底，就需要对规划准时作出调整。从所搜集的材料看，不仅没有变更程序的规定，同时也无视了这种现象消失的可能性。关于高等教育相关主体因信任利益而造成的损害，亦缺乏相关的救济途径。

2．实践中的问题———高等教育群众化过程中的现实需要。对于1999年高校扩招行为的性质，从教育学角度看，它是一种教育政策，从法学角度看，它是一种行政规划，是国务院、教育主管部门对高等教育进展目标、规模、速度的一种决策。高等教育领域的这一行政规划行为的出台有当时明确的历史背景，并且满意了群众对高等教育的需求，为社会供应了高学历专业人才，刺激了经济的进展，拉动了内需，缓解了就业压力，调和了市场冲突。但在短短几年里，我国高等教育根本完成了由精英化向群众化的转变，在这进展过程中暴露了很多问题。据相关调查报告显示，高等教育随着普及率的提高，高校教学任务的急剧加重，使得原本已经紧缺的教育资源显得更加力不从心了，教育资源平摊给更多的受教育者，这样必定导致教学质量随之下降。同时，高校毕业生的突增，使得就业形势变得很严峻，就业问题已成为当今社会面临的重大民生问题。再次，高等教育的花费成为很多学生家庭的重负。因此，面对当前高等教育质量、就业形势、教育公正、教育本钱等诸多问题，我国高等教育行政规划的必定趋势是提高法治化程度。现阶段对于政府通过行政规划治理高等教育的行为，主要是高等教育学领域教育政策的讨论对象———法学讨论尚比拟薄弱。但在法治政府、依法行政的法治大环境中，高等教育领域行政规划的法治化是当代社会的必定趋势，而高等教育行政规划的敏捷性更凸显了法治原则的重要性。

三、高等教育行政规划行为法治化完善的思索

(一)法治理念的加强

法治不仅是一种制度模式，一种治国方略，而且是一种文化意识，法治具有工具性的价值，同时，它也是一种信仰，具有信仰性的意义。高等教育行政规划是国家行政机关为实现行政治理职能，作出重大决策的行为，是行政权力运用的过程和结果。法治理念的加强在现实社会中显得尤为重要，是高等教育行政规划走上法治轨道的先行者。法治理念包括两个最根本的原则:一是公民权利本位原则。保障公民权利是宪政的主要目的，是法治追求的首要目标。详细到高等教育行政规划行为，就是要充分保障规划行为所涉及的相关主体的权利。无论是高等教育行政规划的详细制定过程，还是规划的详细内容，抑或是规划的救济途径都应深入渗透公民权利本位的思想，使广阔人民群众深信，法治是保障自身权益的牢靠武器。二是公权法定原则，即在肯定情形下，公权应受法律制约，限制公权力也是法治理念的重要表达。高等教育行政规划权的行使必需由法律加以规制。尽管高等教育行政规划对行政法治提出了诸多挑战，如因规划的可变性导致法治安定性受到影响，因规划的前瞻性使法律优先原则和法律保存原则难以发挥应有作用，因规划的高度自由裁量性使法律控权机制难以有效实施，但从行政法的进展史来看，行政法治的进展就是这样一个过程，即随着社会需求的日益扩张，行政权不断试图突破现有的法治框架，但这种状态不行能持续很久，在一段时间后，又会被新的法律手段法治化，法治就是这样螺旋式的进展过程。高等教育行政规划行为同样遵循这样的规律。法治是高等教育行政规划行为进展的一种必定，在高等教育行政规划行为临时游离于法治与非法治的状态时，对于法治理念的宣传是必要的。

(二)法治原则的运用

与其他行政行为一样，高等教育领域的行政规划行为法治化是当代行政法治的重要内容和内在要求。高等教育行政规划的敏捷性更凸显了法治原则的重要性。“依据传统的法律保存原则，非约束性行政行为的制定并不必需有法律依据，但是，从行政规划在现实中发挥的实际作用而言，均不应当脱离法治原则的约束。”［2］360首先，高等教育行政规划主体须有组织法上的规制，任何规划的制定必需有组织法上的依据，符合一般授权性规定。其次，实体法上，因规划涉及的是高等教育领域的进展，专业性、政策性强，只可对实质要件作规定，如德国行政法学将行政规划的实体规制限定在相对原则的范围内，并提出四个层面的理论，即规划的法律正值性、遵守前置的程序和规划、遵守法律的强制性规定或者指导利益权衡的法律规定。［3］261因规划的特别性，对于规划的详细内容不行详尽规制。但这种原则性规定是有必要的。最终，法治原则更详细地表达在规划程序中。合理的程序是高等教育行政规划制度形成的核心，程序法治化对这一行为充分发挥作用的意义也很大。

(三)法治程序的设计

高等教育行政规划大局部属于内容详细、具有约束力的非强制性标准。在现实中，这些规划内容是政府、高校及其主管部门的行为指南、理念指导，其规划产生的过程法治化是提高规划科学性的重要保障。只有规划程序走上法治轨道，才能使规划内容具有可操作性，有助于行政主体实行正确的手段积极实现行政目的。首先，高等教育行政规划是综合性的规划，要求其与经济社会的进展规划相适应。这种要求使得高等教育行政规划必需建立在充分、牢靠的信息收集根底上。公开收集信息，专家、学者对信息进展科学分析，听取利益集团的呼声，是作出科学合理规划的第一步。其次，可通过高等教育领域现有的一些猜测技术来进展科学猜测，通过猜测，使规划成为人们分析客观规律得出的结果，并非仅仅是人们的主观臆断。明确这种猜测是高等教育行政规划的步骤，有利于增加规划的可信度，有利于规划的贯彻落实，同时也是高等教育行政规划法治化的要求。然后通过规划内容的公开、异议及必要的听证程序，确定最终的高等教育规划。在规划的实施过程中，应依据情势变更原则，适时调整、修改抑或废止规划，从而使高等教育规划行为符合法治程序的要求。(四)司法救济的健全无救济即无权利。“法院应当成为公民说理的最终地方”［4］。高等教育行政规划的司法救济应是完善该制度的重要内容。将其纳入行政诉讼的范围，使高等教育行政规划受到司法审查，这种做法符合法的本质目的，与依法行政的价值追求相吻合，有利于人权的爱护。笔者将从以下几方面对完善高等教育行政规划提出建议:

1．高等教育行政规划应纳入司法审查范围。高等教育行政规划行为作为一种特别的行政行为，对其性质的认定应区分而论，不能一概而论。笔者通过分析，将高等教育行政规划行为分为强制性规划和非强制性规划，无论强制性或非强制性，但规划内容对行为相对人都具有肯定约束力。行为受到约束在肯定情形下，其权益必定受到影响，在自己合法权益受到规划行为及规划内容影响时，笔者认为权益受侵害者完全有权拿起法律武器进展维权。因此，高等教育行政规划应纳入司法审查的范围。

2．明确高等教育行政规划司法审查的对象。

(1)事实问题。在高等教育行政规划的诉讼案件中，笔者认为法院首先应当分清该案中的事实问题与法律问题。任何一个行政行为都是基于行政机关对某种行为事实的裁定之上，而事实问题的正确裁决需要特地的学问和阅历，诸如高等教育领域的入学时机问题、大学本钱问题、学生学习质量问题、财政救助以及教育进展模式等问题，这些是行政机关以及教育主管部门的特长。法院对于事实问题应充分敬重行政机关的推断，不能用法官的意见取代行政机关的裁决。但这存在两个例外:其一，某事实的存在是行政机关权力行使的条件;其二，行政机关将错误当成真实或者误会了行政打算根底的事实，与此相类似的情形是行政打算所赖以为根底的事实缺乏证据的支持或者证据在整体上不能合理地支持该事实。［5］

(2)组织及程序要求。高等教育行政规划纳入行政诉讼的受案范围，对其组织和程序的要求是司法审查的主要对象。在法治化的进程中，笔者信任在不久的将来我国的行政程序法将与世人见面，那时对于高等教育规划行为的司法审查将有法可依。固然在今日，对于审查对象仍可找到相关法律、法规。如依据《政府信息公开条例》第十条:县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的详细内容，并重点公开以下政府信息:国民经济和社会进展规划、专项规划、区域规划及相关政策。违反相关的公开程序，则信息会受到质疑，行政行为也会涉及程序违法的问题。在高等教育行政规划过程中同样会受到相关程序约束，如公开程序、听证程序等，而这些理应是司法审查的重点内容。

(3)信任利益爱护。有损害就有赔偿，这是现代法治的根本要求。规划是在肯定的时间、地点、社会进展的各种要素根底上对将来进展的展望，因受到种种限制，其在实现目标过程中发生变更是正常的，可变性是高等教育行政规划的根本特征，正是这种可变性的