地区政府债券发布风险研究

地区政府债券发布风险研究

一、我国地方政府债券发行现状

财政部20XX年3月17日表示,由财政部代地方政府发行的20XX年地方政府债券,是指经国务院批准同意,20XX年发行,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。这次20XX亿地方政府债券,根据中央投资公益性项目地方配套规模、地方项目建设资金需求以及偿债能力等因素,按公式法合理分配各地区债券规模。从最终分配额度来看这次资金分配向中西部地区倾斜,宁夏回族自治区获得大约30亿元的额度,新疆55亿元,陕西60亿元,贵州64亿元,而广东为109亿元。中西部地区获得的地方政府债券发行额度占全国额度的比例,都大大高于其财政收入占全国财政收入的比例。这主要是考虑到了中西部地区涉及民生的建设项目欠账较多,中央投资地方配套的公益性投资项目任务较重,而中西部地区财政收入较低、筹资能力有限,这样分配能够保证项目的顺利进行。但是,这样的分配格局也带来了相应的问题,中西部地区经济本来就比较落后,现在又发行如此大规模的债券,容易引发各种风险。特别是迪拜590亿美元的“倒债危机”更是为我们敲响了警钟。因此,研究地方政府债券发行风险是当前我国各级地方政府高度关注并亟需解决的重大问题。

二、基于经济学维度的我国地方政府债券发行风险分析

(一)宪政经济学(ConstitutionalEconomics)分析

宪政经济学主要是由布伦南和布坎南(Brennan&Buchanan,1977,1978,1980,1985)开创的,是经济学方法在宪法领域的推进,其核心问题之一是“政府悖论”。布伦南和布坎南摒弃了政府是仁慈代理人(AgentBenev-olence)的传统假设前提,并借用了霍布斯(Hobbes,1651)的利维坦(Leviathan)假说,认为经济的发展离不开政府的支持甚至推动,但政府这个“拥有独立利益的巨物”,会利用政治垄断权力来尽力压榨居民,谋求自身利益最大化。例如,设置更高的税率来实现财政收入最大化,以满足本身政治利益的需求。可是过度的财政压榨会使居民在要素能够自由流动的情况下“用脚投票”(Tiebout,1956)到符合自己偏好的“税收负担与公共产品”组合的地区。为了能够使现期收入最大化同时又不会导致税源流失,举债就成为了利维坦政府(LeviathanGovernment)最好的办法。当然,一个对其后任者有足够的利他之心且对债务承诺负责的利维坦政府会在理性的框架下安排债务。然而,不幸的是,这两点难以满足。利维坦政府往往对现期利益赋值过高,很少会照顾到未来。另外,对于权力的绝对垄断又使利维坦政府和债权人(尤其是内债债权人)之间无法处于平等博弈地位,因此债务承诺约束不足;而且政府还能以通货膨胀的方式还债,将负债转嫁给社会①。我国现在正处于社会主义转型时期,民主法制各方面的建设都不够健全,使得许多地方政府呈现出一定的利维坦特征和倾向(冯兴元,李晓佳,20XX)。1994年分税制改革之后,我国地方财力上移到中央,因而中央政府收入得到提高,地方财力大幅下降,地方财政收入占全部财政收入的比重从1993年的78%下降到20XX年的%。但随着经济的发展,地方事权并没有减少,地方财政支出增长呈现出明显的刚性,地方政府支出占全部财政支出的比重从1993年的%上升到20XX年的77%,地方政府财权与事权不对称,经常入不敷出。为了解决经济发展中资金不足的问题,地方政府便以“多元化融资、多头借款”等名义举借了大量的债务。20XX年,国务院发展研究中心地方债务课题组对全国地方政府债务规模的一次摸底调查显示,地方政府债务至少在10,000亿元以上。其中,地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右,乡镇平均负债高达400万元②。地方政府的这些隐性债务和或有债务,是地方政府追求财政收入最大化和政府规模扩张的结果,在这种情况下,地方政府债券发行让利维坦这个“怪兽”拥有了更加锋利的爪牙③。

(二)财政联邦制理论(FiscalFeder-alism)分析

财政联邦制是指各级政府为共同履行公共经济职能,在财政职能和收支上有一定的独立性和自主性,其主要内容包括不同级别政府的作用,收支如何在各级政府间进行划分以及政府间的补助等一系列问题,其实质是财政分权。蒙特诺拉、钱颖一和温加斯特(Montinola,Qian&Weingast,1995)认为,在财政联邦制下,地方政府具备财政自主权,但不能发行货币,也不能享受无限制贷款,即各级政府都面临硬预算约束。但是实际上,地方政府却面临不同程度的预算软约束(SoftBudgetConstraint)。预算软约束(SoftBudgetConstraint)是匈牙利经济学家科尔内(Kornai,1980)在分析社会主义行为时首先提出的。他认为在集权体制下,会存在“父爱主义”(Paternalism),即一旦遇到困难,政府出于种种考虑会表现出父爱而给予以帮助,于是,预算约束就会软化。预算软约束上升到中央和地方政府之间,就是中央政府会对陷入财政困境的地方政府伸出援助之手,此时,采取机会主义的地方政府就会过度发债并期望中央政府对全部或部分债务承担最终偿还责任。从宪法上看,我国是中央集权型的单一制国家,但是蒙特诺拉、钱颖一、温加斯特等(Montinola,QianandWeingast,1995,Qian&Weingast,1996)研究表明,中国存在市场维护型联邦主义(Market-PreservingFeder-alism),并将其审核程序,审核其任期内发债规模,并实行债务在各界政府继承的制度,从而抑制地方政府在机会主义和短期行为下的过多发债冲动。

(三)财政约束

地方政府恶性竞争和博弈会使得地方政府陷入过度发债的泥潭而不可自拔,也会产生地方政府债券公开发行之后的最大风险。所以,为了防范这种风险,最优的选择是从财政上对地方政府的发债规模进行控制。建立严格的财政纪律,加大对财政资金的管理力度,向社会公开地方财政支出和转移支付资金使用的审批情况,加强预算外资金的管理,争取纳入预算内进行管理,减少财政资金浪费以及被挤占挪用情况。同时,应该实行市场信任的财政政策规则,以法律的形式清楚地规定和公布例如赤字比率、债务比率等财政规则,增强财政透明度和建立市场信心,打击地方政府各种形形色色绕开法律规则和逃避监管的财政机会主义行为。

(四)监管约束

地方政府债券也是一种债券,理应接受中国证券监督管理委员会的监督,但考虑到地方政府职能的广泛和不规范性,可以考虑在中国证券监督管理委员会中设立一个专门的地方政府债券管理机构作为监管主体,专门用于草拟监管提案、颁布监管法规、加强信息披露管理等多个方面的监管工作。同时,考虑到地方政府债券与财政体制、投融资体制高度相关,地方政