减税降费背景下安徽财政可持续性分析

近年来，国际环境复杂多变，企业等市场主体运营压力不断加大。为缓解微观经济压力，促进宏观经济健康可持续发展，我国实施减税降费政策。同时，经济下行压力持续加大，税收继续高速增长的可能性很小，土地财政面临转型，叠加财政支出刚性增长，财政增收压力日益凸显，增强财政可持续性成为各地工作的重中之重。2018年年底召开的全国财政工作会议，首次将“确保地方财政可持续”列为重点任务之一；2022年政府工作报告提出“要增强可持续性，统筹需要和可能安排财政支出”。“过紧日子”正成为政府财政的常态思维和全社会的共识。新形势下，减税降费力度不断加大，增强财政可持续发展，既需要经济高质量发展为财政收入增长提供可靠支撑，也需要优化财政结构、提高财政资源配置效率和资金使用效益。一、减税降费政策的演变及重大意义所谓减税降费，即减税和降费的统称，两者的主要对象都是企业等微观市场主体。其中，减税是指通过税收减免等措施来降低纳税人的负担，降费是指降低企业主体等的费用负担。从类别上看，减税可分为结构性减税、普惠性减税，降费可分为降低或取消行政事业性收费、降低社会保险费、调整政府性基金等。从我国看，实施减税降费政策大致可划分为三个过程：2008-2011年，以结构性减税政策为主；2012-2017年，结构性减税与普遍降费政策并举；2018年至今，全面减税降费。我国减税降费政策的演变与外部环境变化及我国实际情况紧密相关，政策的广度、宽度和深度也有所不同。例如，2022年以来，我国实施了新的更大力度组合式减税降费，预计全年退税减税总量约2.5万亿元，远超上年的1.1万亿元。短期看，减税降费加大了财政增收压力，也加大了地方经济社会发展压力，但中长期的战略意义更大。首先，减税降费有助于激发市场主体活力。受大环境影响，市场主体特别是中小企业和个体工商户运营承压明显，利润空间收缩，生存艰难。实施减税降费政策，能够降低企业税费负担，暂时缓解市场主体压力，释放更大的生存空间，帮助其在困难时期轻装前行。其次，减税降费有助于促进经济高质量发展。根据拉弗曲线理论，当税率低于一定限度时，提高税率能够增加政府的税收收入，反之，超过这一限度后，再提高税率将使政府的税收收入减少。当前，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期减弱三重压力，正处于转型升级的关键时期。实施减税降费政策，有助于推动新产业新业态新模式发展，加速经济结构优化，为高质量发展积蓄新动能，以时间换空间促进财政可持续发展。最后，减税降费有助于稳定就业。当前，稳就业是经济运行在合理区间的关键支撑，而实体经济特别是中小企业是就业较为集中的领域。中小企业就业吸纳能力强，全国80%以上的城镇就业岗位由中小企业提供。减税降费政策的宏观效应明显，对经济增长、投资、消费等有明显的拉动作用，助力中小企业走出困境，进而为稳定就业筑牢根基。图1安徽一般公共预算收入规模（亿元）二、减税降费对安徽财政收入的影响程度减税降费时我国深化供给侧结构性改革的一项重大举措，也是积极财政政策的重要组成部分，其实施有助于减轻企业负担、激发市场活力，更有助于优化经济结构、促进高质量发展，但也会加大各级财政增收压力。（一）安徽财政收入总体情况财政综合实力迈上新台阶。近十年来，安徽一般公共预算收入规模不断扩大，2013年超过2000亿元，2018年跨过3000亿元台阶。“十三五”时期，全省一般公共预算收入累计为1.49万亿元，是“十二五”时期的1.5倍。2021年达到3498.2亿元，同比增加282.2亿元，是2015年的1.4倍。财政民生保障功能显著增强。坚持将民生工作作为出发点和落脚点，聚焦幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，用有限的财力促进民生事业发展。“十三五”时期，全省民生支出占全部财政支出的八成以上，其中，民生工程累计投入5260亿元、惠及7000万城乡居民。大力支持皖北地区群众喝上引调水工程建设，逐步提高各教育阶段生均经费水平，2021年在33项民生工程中投入1288亿元。图2安徽33项民生工程年度投入（亿元）财政撬动作用充分发挥。为支持打造政策性融资担保体系，“十三五”时期，安徽财政累计投入91.5亿元。建立政银担合作机制，并形成“安徽模式”，受到国务院领导充分肯定、在全国推广。率先在全国成立专业性、政策性的省级农业信贷担保公司，累计安排注册资本金30亿元，重点支持农业信贷担保体系建设。财政改革持续深入推进。创新性推进财政改革，把改革作为财政工作的“牛鼻子”和总牵引，深化预算管理制度改革，在全国率先实现预算公开评审省市县三级全覆盖，地方预决算公开评比居全国第一方阵。全面推开营改增试点和资源税改革，率先在全国建立了省级涉企收费清单制度。为打破支出固化格局、提高财政资源配置效率和资金使用效益，制定并印发《安徽省全面实施零基预算改革方案》，明确自编制2023年预算起，将在全省范围内全面实施灵基预算改革。（二）减税降费带来的影响分析数据显示，“十三五”时期，我国新增减税降费累计7.6万亿元左右，其中，2019年新增2.36万亿元，占地区生产总值的2%以上；2020年，因为受大环境影响，新增减税降费2.5万亿元以上。在此期间，一般公共预算收入保持较低增长水平，2020年甚至下降3.9%。“水深鱼归、水多鱼多”体现了减税降费与财政收入之间的辩证关系。李克强总理指出“退税降费是在做减法，但实质上也是加法，因为今天退，明天就是增，今天的减，明天就可能是加”。可见，减税降费与财政增收之间并非完全对立，而是辩证统一的关系。根据中国税务学会和中国社会科学院财经战略研究院《2019年减税降费政策效应评估报告》，2019年减税降费拉动我国经济增长0.8个百分点、消费增长0.87个百分点、带来就业增加376万人。因此，减税降费对安徽财政收入的影响也需要多角度分析。一是安徽财政收入体量总体较小，减税降费的短期直接影响明显。2015年以前（除2014年），安徽财政收入基本保持两位数增长，2013年总量跨上2000亿元，2015年总量相当于地区生产总值的比例达到10.3%。但是，“十三五”以来，特别是大规模减税降费以来，财政收入增长明显放缓，总量相当于地区生产总值的比例也降至9%以下。2021年，安徽新增减税降费334.3亿元，占全年财政收入的9.6%。同时，相比沪苏浙等发达地区，安徽财政收入规模较小。2021年，安徽一般公共预算收入3498.2亿元，低于沪苏浙的额度均在4000亿元以上，仅相当于沪苏浙财政收入的45%、34.9%和42.3%。安徽与沪苏浙财政收入的差距较大，主要受地方经济发展水平、产业结构和产业层次等因素影响。当前，安徽处于加快发展中，产业多以承接外来的中低附加值产业为主，导致经济发展的税收效益相对不高。在沪苏浙财政收入中，税收收入占比均超80%，安徽尚不足70%，2021年为68.3%。表1安徽与沪苏浙财政收入对比情况2020年财政收入（亿元）财政相当于GDP比例（%）安徽财政与沪苏浙差距（亿元）上海7046.318.213830.3江苏9058.998.825843.0浙江7248.2411.224032.2安徽3216.018.31-2021年财政收入（亿元）财政相当于GDP比例（%）安徽财政与沪苏浙差距（亿元）上海7771.817.984273.6江苏10019.78.616521.5浙江8262.611.244764.6安徽3498.28.14-二是实体经济特别是新兴产业正发展壮大，减税降费的中长期效应尚未充分发挥。我国实行的是分级财政体制，各地财政收入来源主要为税费收入、上级转移支付、本级结余结转资金，其中税费收入占比最大，实体经济是主要的税费承担主体。2020年，制造业企业遭受较大冲击，但在减税降费等政策支持下成功渡过了难关，当年制造业实现税收1552.2亿元，居全国第9位，占全省全部税收的比重为34.3%，高于全国1.8个百分点。在制造业领域中，家电、汽车、钢铁等传统行业的税收收入占比较高，新一代信息技术、人工智能等新兴产业虽发展较快，但行业税收相对较低。在2020合肥企业50强排行榜中，位居前十位的企业中，汽车、家电类占了50%。三是服务业税收收入占全省半壁江山，减税降费有助于接触型服务业恢复发展。在安徽税收收入中，服务业税收收入占比较高，2020年为54.9%。可见，服务业税收收入的增长变化对全省财政收入的影响较大。但是，服务业本身的行业特性决定了其抗风险能力低、脆弱性较强。公共卫生事件发生以来，受冲击最大的就是服务业，尤其是接触型服务业。2020年一季度，安徽服务业增加值下降3.7%，全年仅增长2.8%；受益于减税降费等政策红利，当年生活服务消费产业的开票金额同比增长25.4%，高于全省所有行业的平均水平（40.3%）。之后，服务业形势逐渐好转，餐饮、住宿、文旅等接触型服务业增势回升。2022年使恢复中的服务业特别是接触型服务业再次陷入困境，1-4月，全省文化、体育和娱乐业营业收入下降7.3%。为帮助服务业企业渡过难关，减税降费等政策力度加大。三、增强安徽财政可持续性的对策建议在财政增收压力较大的背景下，无论中央经济工作会议还是国家预算制定，都突出“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”。财政可持续性既是财政正常运行的体现，也是政策空间大小的表现。增强安徽财政可持续性，既要从经济发展本身出发，增强产业等支撑财政增长的作用，又要不断提高财政资金使用效率，实现开源与节流并举。（一）促进经济在合理增长区间实现高质量发展，促进财政稳定增长。经济基础是财政可持续发展的关键支撑，只有经济持续发展才能为财政提供源源不断的“活水”。2010年以来，安徽经济增速不断放缓，已由高速增长转为中高速增长。当前，世界百年未有之大变局步入加速演化期，国际形势中不稳定、不确定、不安全因素日益突出，以要素资源跨国配置为特征的全球化发展基础正在被加快改变，地缘政治愈演愈烈，全球能源变革加速、粮食危机加剧，这些对经济领域的深层次影响将不断深化。党的十八大以来，保持经济运行在合理区间成为党领导经济工作的重要要求。一是经济高质量发展与财政高质量发展的内涵具有一致性。《安徽省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展。这一目标的实现有助于推动财政收支由“数量型增长”转向“内涵型增长”。二是全力扩大有效投资和消费，以内需牵引供给。全面促进居民消费提质扩容，持续实施“皖美消费”行动，着力激发县乡消费、数字消费、线上消费、文体消费等增长点；支持合肥申建国际消费中心城市，鼓励有条件的城市打造区域消费中心；深入开展“满意消费长三角放心消费在安徽”行动，为安徽消费增长增添新动能。三是深化供给侧结构性改革，以供给创造需求，支撑经济良性循环。国家领导人指出“供给侧管理，重在解决结构性问题，注重激发经济增长动力，主要通过优化要素配置和调整生产结构来提高供给体系质量和效率，进而推动经济增长”。因此，促进经济运行在合理区间，需要继续推进供给侧结构性改革，持续减少无效及低端供给，不断扩大有效及中高端供给，推动供给与需求在更高水平动态平衡。（二）推进“科创+产业”融合发展释放发展新动能，促进新税源发展。创新是第一生产力，产业是经济发展的关键所在。安徽创新资源丰富，创新优势明显，产业基础较好，增强财政可持续性需在创新和产业上用力。一是坚持创新驱动，努力实现高水平科技自立自强。深入实施国家实验室建设专项推进行动，加快建设环境、未来技术、数据空间研究院，组建运行长三角国家技术创新中心（安徽），争创新的国家实验室。实施战略性基础研究计划项目，争创国家基础学科研究中心、“珠峰计划”前沿科学中心。加速科技成果转化应用，推进国家科技成果转移转化示范区和长三角示范区联盟建设，推动大科学装置等重大科技基础设施“沿途下蛋”，促进超导、加速器、成像探测、特种材料等技术转移转化。二是坚持锻长补短，促进三次产业高质量协同发展。深入实施“两强一增”行动，深挖农业价值，提升农业现代化水平。全面推进制造业提质扩量增效，实施“‘四化’改造三年行动计划”，深化亩均论英雄、“零增地”技改审批改革；推进实施优质企业引育行动，打造一批具有行业引领力的头部企业、具有潜在颠覆力的颈部企业、具有很强爆发力的腰部企业；引导各地依托主导产业建设一批特色产业集群，加快构建“头部企业+中小企业”融通发展的产业生态体系。加快服务业锻长补短，实施服务业集聚发展提升工程，积极推进国家先进制造业和现代服务业深度融合试点，支持发展工业设计、人力资源、会展、金融经济等生产性服务业；加快发展现代物流业，建设合肥国际航空货运集散中心、芜湖专业航空货运枢纽港，以及芜湖马鞍山、安庆江海联运枢纽和蚌埠、淮南淮河航运枢纽，统筹布局建设现代冷链物流体系。（三）统筹协调财政存量和增量的关系，促进财政质量提升。盘活财政存量资金，优化扩大财政增量资金，是提高财政可持续性的重要路径。一是财政存量方面，聚焦“六稳”“六保”，从事前、事中、事后三个关键环节着手，强化预算绩效管理。深入推进预算管理改革，加大财政资源统筹力度，着力完善政府预算体系。充分发挥预算评审、绩效评估的作用，提高预算编制的科学合理性。充分发挥财政管理和监督职能，加强对财政运行动态的监控分析，提高预算执行效率。进一步加强绩效评价结果的应用，提高与预算安排和政策调整之间的关联性。加大对部门存量资金的清理力度，进一步明确需要收回的结余结转资金类型，规范资金回收途径。不断健全完善以政府债券为主体的政府举债融资机制，加快推进地方融资平台市场化转型发展。二是财政增量方面，重点要在开源上下功夫，为财政增收注入新的活力。围绕打造具有重要影响力的新兴产业聚集地，着力完善十大新兴产业“双招双引”机制，培育更多“专精特新”企业和单项冠军企业，做大做强省重大新兴产业基地，不断做大新的税源点。深入推进规模以上工业企业技术改造，逐步实现全覆盖。实施产业链供应链生态建设工程和先进制造业集群行动计划，做长做宽产业链，支持资源型企业战略整合，加大个转企、小升规、规改股、股上市力度，开展优质企业梯度培育行动。强化投资服务接洽和项目跟踪调度，推动更多优质项目在皖签约落