行政事业单位预算绩效管理的困境与对策

2017年，党的十九大明确提出了全面实施预算绩效管理的改革目标，通过预算绩效管理，加强财政资源统筹，优化支出结构，完善资金分配和使用机制，坚持过紧日子，提升财政资金使用效益。预算绩效管理，是一种新型的预算管理模式，是政府行政绩效管理的重要部分，是高标准践行“财为政用，财为民谋”理念。硬化责任，强化资金使用效果，要求在预算编制、运行、监控各环节全面引入绩效理念和绩效管理，对项目全周期进行绩效评价。提质增效，通过预算绩效挖掘财力，聚焦财政资金的投入产出效益，增强财政资金使用透明度，优化支出结构，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度。坚持花尽量少的钱、办成事，为社会公众提供更多、更好的公共产品和服务，提升行政事业单位履职能力，使之更加务实、高效。预算绩效管理是一种先进的预算理念，是一种有效的技术工具，是一种完善的全过程机制，是一种创新的预算管理模式，是行政事业单位内部控制顺利实施的保证。通过预算绩效管理改革提升财政资金使用效益，全面提高行政事业单位的履职能力和精细化内部管理水平。一、行政事业单位预算绩效管理的现实困境目前，各级行政事业单位认真贯彻中央关于全面预算绩效管理改革的精神，各地也结合地方特色和工作实际陆续出台了相关的意见和办法，工作扎实，成效明显。但在预算绩效管理的应用过程中，仍存在一些问题和薄弱环节。（一）科学编制绩效难如何科学编制预算绩效是目前预算绩效管理遇到的首要难题，预算绩效编制是一项复杂、系统和专业的工作。一是专业预算绩效人才缺乏。财政部门的预算绩效管理人员，除要了解和熟悉国家相关法律法规和财政税务专业知识，要懂部门项目管理，同时还需擅长信息技术处理，才能适应现代绩效管理工作的要求，目前相当缺乏这样的复合型人才。各级行政事业单位的绩效管理人员，需要熟悉财政政策和财会知识，还要了解部门、单位的职责、年度重点工作内容、战略规划以及项目管理特点等，这些能力都是进行预算绩效编制所必须具备的，目前行政事业单位预算绩效编制工作基本都是由财会人员负责，大部分财会人员的综合能力还未达到这些要求。二是预算管理与绩效管理脱节。预算绩效管理是预算管理本身，是预算管理的重要组成部分，不能脱离预算而独立存在。目前很多行政事业单位仍将预算管理和绩效管理互相割裂，“两张皮”的现象普遍存在。预算管理本身不是最终目的，它是绩效管理的基础和依据，是实现部门关键绩效指标的主要来源，仅有预算管理没有绩效管理，预算管理就是空中楼阁停留在表面。绩效管理是引导预算管理向既定的目标前进，保证预算目标的实现，仅有绩效管理没有预算管理，绩效管理就变成无本之木，无水之源。预算没有编好执行好，绩效管理也就无从谈起。三是绩效目标审核难度大。财政部门需根据部门职能职责、预算项目资金总额、项目内容等对项目绩效目标、评价指标的对应性和匹配度进行实质性审核，项目庞杂、时间紧张，审核难度极大。项目涉及各行业、各领域，专业性强；各行政事业单位具有部门职能的个性特点难以制定统一的标准；绩效目标编制应与预算编制同步进行，加上人员有限，审核、批复时间紧张。（二）管理机制不完善行政事业单位预算绩效管理改革还在不断摸索，还没有建立一套完善的体制机制。一是制度体系不完善。随着预算管理制度改革的不断推进，《预算法》对预算绩效管理提出了明确的要求，中央和地方财政陆续也出台了相关实施意见和通知，为加强预算绩效管理，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系提供了理论基础。但是尚未形成完善的制度体系，有些制度尚未细化，全面预算绩效管理部分环节的制度尚有欠缺，导致部分预算绩效管理工作缺乏明确的制度参照和引导，难以有效实施，对行政事业单位预算绩效管理行为约束和引导的权威性和执行力不足。同时地方财政部门因缺少相应的法律依据，缺少统一的指导原则和评价标准，管理过程中因自身理解不同，存在偏差，公正性难以得到保障，也不利于预算绩效管理的推广和普及。二是管理流程不完善。部分行政事业单位尚未建立规范、系统、全面的工作流程和实施细则，事前评价、目标管理、运行监控、绩效评估、结果应用等环节的未全面纳入管理。未建立相适应的执行机制和沟通机制，未明确各部门各岗位在预算绩效管理中的职责。部分行政事业单位将预算绩效管理工作全部交给财务部门，其他业务部门没有参与其中，财务部门和业务部门又缺乏有效的沟通，部门预算绩效管理工作与业务工作脱节，导致职责不明确，工作开展不顺畅，预算绩效管理未达到预期目标。三是绩效指标和标准不完善。绩效目标的细化量化、可测可比需有明确、规范、可参照的绩效目标绩效指标体系。目前行政事业单位在项目预算编制时绩效目标和指标都是自行设置的，具有很大的随意性，缺乏可参照的统一的共性绩效指标以及分行业、分领域的核心指标体系。存在绩效目标设置不合理，绩效指标难以量化。由于对项目情况和预算绩效目标编制方法认识和理解的不同，一些单位提出的项目可量化的“绩”与“效”与预算资金使用不相匹配；考虑部门自身利益和绩效评价结果的可完成度，因部门之间信息不对称、实质性审核难度大，预算绩效目标在编制时存在指标设置不细，目标设定过低等问题，财政支出的绩效难以得到有效提升。（三）评价机制不健全一是绩效评价范围不全面。目前各级地方政府、行政事业单位只是对一般公共预算项目进行绩效评价，政府性基金、国有资本、社会保险基金、转移支付和专项资金等尚没有纳入预算绩效评价的范围。主要是对财政全额拨款的行政事业单位进行的支出预算进行绩效评价。对于部分跨年度的项目合并进行绩效评价，未在各年度根据实际使用情况单独开展绩效评价。二是绩效评价层次单一。现阶段行政事业单位绩效评价主要是对预算项目进行评价，缺少根据部门职能职责、行业发展规划等开展的部门整体绩效评价。评价主体主要是以单位、部门和财政为主，缺少以外部评价、专家评价和人大评价为主的社会公众评价。目前预算绩效评价多以事后评价为主，一般是在预算执行结束后开展，分析预算资金的使用效率和预算目标的完成情况，在事前、事中阶段缺乏管理和监管。因此，预算绩效评价的及时性欠缺，发现问题时项目已经结束或者错过了纠偏的最佳时机，尤其是对于一些一次性项目，事后开展的预算绩效管理效果甚微。（四）评价结果运用缺乏执行力行政事业单位绩效评价只是一种手段，通过评价发现预算管理过程中存在的问题，合理优化资源配置和支出结构、提升预算管理水平、加大资金统筹力度，实现财政可持续性是绩效管理的最终目的。目前评价结果的应用方面存在较大的缺陷。一方面，目前各级地方财政部门对行政事业单位预算绩效评价还处于探索阶段，在发现问题、寻找问题的过程中不断积累，尚未有效应用绩效评价结果，没有建立考核体系和结果应用机制，问题责任难以明确落到实处，使预算绩效管理缺乏有效约束力。另一方面，行政事业单位绩效目标确定随意性较大，绩效目标和指标库没有形成规范的体系，评价结果与年初设定绩效目标存在差异时，存在不整改不落实或者随意调整绩效目标的情况。二、完善行政事业单位预算绩效管理的对策（一）高度重视，增强意识统一思想，提高行政事业单位的预算绩效管理意识，充分认识绩效管理在现代政府治理中的现实要义，压实行政事业单位的主体责任，高度重视部门核心指标库的构建。预算绩效管理工作由主要领导亲自挂帅，部门协同全员参与，在思想上高度重视，在行动上认真贯彻，将预算绩效管理工作落实到位。一是财务和业务密切配合，明确分工，落实工作责任，按照“谁申请，谁负责”的原则，由业务处室根据处室职责和工作计划，报送编制预算项目，完成支出内容细化、资金测算依据、项目绩效指标设定等工作，对资金使用的合法性和合规性负责，对预算项目的合理性和有效性负责，对预算执行率和绩效目标的完成负责，使预算最终的执行者从始至终深度参与预算管理，形成全流程的闭环管理。二是加强宣传和培训，及时传达预算绩效管理的最新理论和方法，财务与业务紧密衔接共同探讨适合部门实际的预算绩效管理模式，共同参与绩效管理工作，全面提升绩效管理水平。三是将预算绩效管理纳入考核，以考核为抓手，考核结果作为部门评优评先、人员选拔晋升的重要依据，从而不断提高部门和相关责任人对预算绩效管理的重视程度。（二）制度建设，指标完善制度是基础，全面实施预算绩效管理必须加强制度建设，包括制定预算绩效相关管理制度和重大事项议事制度。一是构建预算绩效“三全五有”管理制度体系，形成政府和部门预算、政策和项目预算的全方位绩效管理格局，将所有财政资金全部纳入绩效管理，将绩效管理嵌入预算管理各个环节，实行事前评估、事中监督、事后评价的全过程预算绩效管理运行机制。二是建立事前绩效评估机制，重大政策、重大项目必须开展事前绩效论证，绩效管理前置，实行重大项目绩效目标实质性审核，未经事前绩效评估的政府投资项目，不予安排预算。推进部门整体绩效预算制度建设，构建更加科学完善的部门整体绩效指标体系和管理模式。三是优化和完善指标库，以共性绩效指标库为基础，结合部门实际工作和职责建立本部门涵盖产出指标、效益指标和满意度指标，可细化、量化的核心指标体系，并建立指标库动态更新机制，对本部门的核心指标库进行定期更新调整，保证绩效目标编制的合理性和规范性，精准编制项目绩效，提高资金使用效益。（三）强化监控，信息支持在预算执行过程中，加强绩效监控，对项目进度、预算执行和目标实现等开展跟踪监控和纠偏处理，建立绩效运行监控体系。绩效运行监控是事中控制，通过对项目运行过程中出现的问题和预警事项及时发现分析原因，采取相应的纠偏措施，确保绩效目标按期保质保量地实现。行政事业单位应当将所有预算项目均纳入监控范围，细化预警规则，实行绩效监控分级预警机制，采用部门自行监控和财政重点监控相结合的方式，坚持目标导向和问题导向，定期和不定期对项目执行情况进行实时检查，通过日常跟踪和定期总结分析等方式，采用数据采集、数据核查、实地走访、云监控等方法，检视项目实施进度、预算执行进度、绩效目标实现程度是否与年初设定一致，分析影响项目绩效目标实现的原因，根据绩效监控不同的预警信号，采取警示、督促、调整、限制甚至暂停等措施，及时进行纠偏，提高预算执行和资金使用效率。以信息化手段为依托，将预算编制、支付管理、政府采购、资产管理、财务、业务等信息系统一体化，实现共建共享，建立数字化平台，实时监控和预警，形成闭环管理，提高预警能力和分析水平。（四）结果运用，责任约束构建全方位绩效评价体系，通过单位自评、部门评价、财政评价、后评价、人大评价，强化问题导向、结果导向，以问题促提升，强化绩效评价结果的应用，评价结果作为以后年度资金安排、政策调整的依据。评价等级为优的，根据需要和财力可能，优先给予保障；评价等级为良的，据实予以合理保障；评价等级为中和差的，根据情况予以从严从紧控制预算、核减或取消项目支持，建立财政资金定期收回机制，收回预算进度严重滞后的项目资金，将长期沉淀的资金按照有关规定统筹使用，切实采取措施，倒逼规范预算管理。硬化责任约束，将预算绩效管理情况纳入党委政府对部门考核内容，对年度预算绩效管理工作突出的集体和个人进行通报表彰。纪检监察部门应对行政事业单位公职人员在预算绩效管理工作中依法履职、秉公用权、廉洁从政从业等情况监督检查。对有关部门移送的和在监督检查中发现的部门或有关责任人员，存在财政资金配置和使用中不履职、不正确履职或存在违纪违法问题的情况，组织开展审查调查，并追究责任。组织部门应加强主要领导干部预算绩效管理的教育培训，将预算绩效管理结果作为干部选拔任用、考核的重要参考。人大常委会应将预算绩效管理情况纳入部门向人大常委会述职和评议内容，将绩效管理结果作为预算审查的依据。财政部门对不按要求开展预算绩效管理工作的预算单位，联合人大财经委对其进行约谈。审计部门应将部门预算绩效管理情况纳入经济责任审计，对预算监督管理过