突发公共事件跟踪审计问题研究

2008年汶川地震发生后，我国审计署首次对突发公共事件实施跟踪审计，保障了救灾资金物资的合法合规使用，充分发挥审计全过程监督的作用。《“十三五”国家审计工作发展规划》提出突发公共事件跟踪审计的内容应涉及灾害的预防体系建设、救助过程和自后重建等阶段。党的十八大以来，审计部门积极探索跟踪审计在应对突发公共事件中的具体操作流程，例如玉树地震的灾后重建、甘肃舟曲特大山洪泥石流地质灾害等，重点关注财政资金的拨付使用的合法合规性。但是，在实际操作过程中，相关法律法规的缺失导致跟踪审计在实施过程中存在困难，阻碍了跟踪审计的实施，威胁受灾群众的生命财产安全。因此，分析突发公共事件跟踪审计存在的主要问题并提出优化建议，可以促使其有效发挥审计监督的作用，保障人民财产安全。一、文献简述（一）跟踪审计的相关研究黎仁华等指出对灾后重建项目实施跟踪审计有利于救灾资金和物资的筹集、分配和管理。王中信总结出突发公共事件跟踪审计的理念、方式、规范和依据等，并提出应急预案应该包含的主要内容。曹建新等认为由于突发性公共事件具有难以预测性、时效性、复杂性、危害性和公共性等特点，实施跟踪审计是必要的。（二）突发公共事件跟踪审计的主要内容郑石桥认为突发公共事件跟踪审计的内容除了常规资金审计外，还应包括应对体系是否健全、应对行为是否合规、披露信息是否真实。指出跟踪审计的主要内容有救灾资金物资的筹集和发放、财政税收政策落实、金融支持和相关工作落实情况等。马亚红发现审计人员利用大数据技术对社会舆论进行收集和关联规则挖掘，将社会舆论关注的重点事项、人物和事件作为审计重点，并通过网络实时监控，及时调整审计重点。（三）突发公共事件跟踪审计的方法突发公共事件跟踪审计开展方式主要包括制定重大突发公共事件跟踪审计应急预案和业务实施指南、融入风险导向审计和开展风险评估专项审计、建立重大突发公共事件跟踪审计问责机制。林苗通过对比中日两国突发公共事件跟踪审计方法，指出应加强跟踪审计的信息化建设，注重重点审计与全面审计的有机结合。咸雄指出在突发公共事件跟踪审计中，要引入先进的科学技术，利用大数据技术强大的分析历史数据的能力，总结以往跟踪审计的规律并将其运用到新事件审计中。综上，国内学者对突发公共事件跟踪审计的内涵、主要内容、方法和重点等都有深入的研究。但实务过程中仍存在审计证据难获取、审计不到位、审计结果不理想以及跟踪审计不规范等问题亟待解决。二、我国应对突发公共事件审计应对（一）我国突发公共事件审计的基本情况近年来，我国突发公共事件接连发生，审计机关开展了多项突发公共事件跟踪审计。截至2021年12月31日，审计署官网共发布了16份有关突发公共事件的审计公告，如《云南省大姚地震救灾资金审计结果》《审计署关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告》《汶川地震灾后恢复重建跟踪审计结果》《汶川地震社会捐赠款物审计结果》《审计署关于玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计情况公告》《汶川地震灾后恢复重建跟踪审计结果》《玉树地震灾后恢复重建2011年跟踪审计结果》《汶川地震灾后恢复重建2011年度跟踪审计结果》等。目前我国突发公共事件跟踪审计只涉及自然灾害的应对。对16份审计公告进行整理可知，首先，从审计的阶段上来看。根据《中华人民共和国突发事件应对法》中的规定，突发公共事件管理分为预防与应急准备阶段、监测与预警阶段、应急处置与救援阶段、事后恢复与重建阶段。目前，审计机关应对突发公共事件跟踪审计的实施主要集中在后两个阶段，并没有预防和监测预警阶段的相关部署。其次，从审计的内容上来看。审计内容涉及救灾款物收入、支出和结存总体情况、灾后重建项目的建设管理等方面，具有综合特性。最后，从审计的方法上来看。从汶川地震后，审计机关积极实施跟踪审计来应对突发公共事件，不断优化审计流程，取得了良好的社会反响。（二）我国突发公共事件跟踪审计过程存在的问题1．突发公共事件跟踪审计制度规范尚不完善2008年汶川地震后，我国才开始实施突发公共事件跟踪审计，发展至今不过短短十几年。由于我国突发公共事件跟踪审计实施时间较短，并没有颁布相关的法律法规以及制定相关的审计准则。跟踪审计的计划、重点、执行标准和报告等缺乏统一规范，导致审计主体的主观意识对审计过程和结果的影响较大，难以保证跟踪审计的质量。突发公共事件发生后，审计署积极部署，各级审计部门全力配合，但实际操作过程中仍然缺乏有关开展突发公共事件跟踪审计的具体法律法规和规范制度，导致各个地区跟踪审计工作缺乏依据，降低了跟踪审计实施的效率和效果。2．突发公共事件跟踪审计预警、监测环节缺失通过对审计署发布的16份审计公告进行整理，汇总出我国突发公共事件的审计阶段分布如表1。表1审计署发布的有关突发公共事件的审计阶段汇总从表1分析可知，在突发公共事件管理的4个阶段中，应急处置与救援阶段审计公告数量占56%，事后恢复与重建阶段审计公告数量占44%，预防与应急准备阶段、监测与预警阶段并没有涉及，跟踪审计并没有实现全过程监督。突发公共事件发生后审计署带头各级审计部门积极配合，紧急制定出应急预案。但是由于突发公共事件的不可预测性，以及缺乏系统、规范的纲领性应急预案，审计部门无法及时、高效的制定出符合实际情况应急预案，导致灾害发生初期不能有效的开展实施各项工作，降低审计工作效率。3．突发公共事件跟踪审计信息公开不完善截至目前我国审计署官网发布的关于突发公共事件跟踪审计的报告只有16份，几乎都是关于突发公共事件中资金的合法合规使用情况有关，审计报告内容过于单一。《国家突发公共事件总体应急预案》指出，公共突发事件发生时政府部门要把人民的生命财产安全放在第一位，保证经济社会的全面、协调、可持续发展。同时还要对相关领导干部的职责履行情况进行审计，审查其是否存在忽视人民财产安全、懒政、不作为等情况。4．突发公共事件跟踪审计方法有待改进突发公共事件往往危害人民的生命财产安全，甚至对整个社会的正常运作都造成重大的影响。因此，在突发公共事件跟踪审计实施的过程中，审计程序难以实施，审计证据取得困难，降低了突发公共事件跟踪审计的实施和结果的效率性效果性。目前，审计机关实施的突发公共事件跟踪审计仍采取传统的审计方法，如实地盘点抗灾物资，不仅浪费时间还容易出现差错。虽然审计机关部有部分工作采用了计算机技术，但仍处于最基础的功能，不能满大数据时代的要求，审计证据获取较慢。由于突发公共事件的突发性，审计人员数量不能在第一时间得到保证，面对繁重的审计工作，就需要新的技术引入来完成相应的审计工作。三、完善我国突发公共事件跟踪审计的建议（一）完善突发公共事件跟踪审计制度规范审计工作本身的主观意识较强，审计人员的自我意识对审计结构的影响较大，相关法律法规以及准则指南的完善，可以有效降低这类问题的发生。可以从制定具体可操作性的准则入手来完善突发公共事件跟踪审计的相关准则规范，通过借鉴《审计准则》的相关规定，制定《突发公共事件跟踪审计实施准则》来明确审计目标、时点、内容与重点、方式与方法和报告等，划定审计人员的职责范围，为突发公共事件跟踪审计的实施保驾护航。（二）制定突发公共事件跟踪审计预案我国幅员辽阔、自然灾害频发。在突发公共事件发生前，如果能够进行充足的应急准备，实施检查和预警机制，就可以及时发现并解决问题。因此在应对突发公共事件时应该以预防为主，制定突发公共事件跟踪审计预案。对不可预防的突发公共事件，如地震等，应该加强资金和物资的储备，增强相关人员应对突发情况的能力，在灾害发生的第一时间能够制定有效的救援和恢复重建方案，做到预防与应对完美结合，把突发公共事件带来的损失降到最低点。（三）充分公开突发公共事件跟踪审计结果面对突发公共事件，各国政府都十分重视审计结果的披露。英国政府积极实施专项审计并对外披露报告，报告主要包括政府的抗灾举措、财政开支使用情况、医疗体系应对情况和面临的困境等，以此来指导各级审计机关工作的进行。巴西、墨西哥等国家审计机关通过开通建议举报平台、开发相关应用程序等方式来加强与社会公众的沟通。基于以上各国的经验，我国审计部门应改变原有的报告模式，首先，搭建线上信息公开平台。通过官方网站、微信公众号、新闻媒体专访等形式，将重要的审计信息及时、准确的传递给信息使用者。其次，及时披露阶段性审计结果，揭露相关部门工作中存在的问题，促使其进行整改，并随后披露整改报告，提高政府公信力。最后，审计项目完成后，审计机关应及时将阶段性的审计报告进行汇总，形成综合完整的审计报告，对外披露。（四）推动新型技术在突发公共事件跟踪审计中的应用调查报告显示，面对突发公共事件全球76个国家中约70%的国家审计机关利用电子信息技术和线上平台搭建，开展远程审计，保证审计工作高效